457

юридическая сила актов официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов, предоставляемых Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, определяется федеральными конституционными законами (ст. 58).

Другой Проект Федерального закона № 9670008-2 «О нормативных правовых актах РФ»1 содержит следующие положения, касающиеся ненормативных правовых актов:

нормативные правовые акты Правительства РФ принимаются исключительно в форме постановлений (ч. 2 ст. 14);

федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты в виде постановлений, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах федеральной исполнительной власти (ч. 1 ст. 15);

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти не вправе принимать нормативные правовые акты управления (ч. 4 ст. 15).

В целом следует отметить, что в обоих приведенных проектах предлагается кардинально изменить сложившуюся практику принятия как нормативных правовых актов, так и ненормативных правовых актов. Не вдаваясь в детали предлагаемых проектов законов, их можно изучить в зависимости от потребности. Однако следует отметить, что эти проекты законодательных актов не решают следующие задачи:

1) не затрагивают вопросы ненормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления (по нашему мнению, хотя предметом рассматриваемых проектов являются правоотношения, возникающие в связи с созданием и реализацией нормативных правовых актов, все же уместно провести разграничение указанных актов с актами ненормативными, включая их видовое многообразие, тем более что данная проблема остро встает не только в процессе правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, но и в прак-

тике рассмотрения административных дел судами, например

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

71

определение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2017 г. по делу

№308-КГ16-17829, А32-47881/2015);

2)не определяют место ненормативных правовых актов в системе правовых актов Российской Федерации, что особенно актуально для решения целого ряда правовых вопросов функционирования российских правовых актов (толкования, коллизий правового регулирования, иерархии правовых актов и т. п.).

Для целей указанного проекта следует определиться с понятием «ненормативный правовой акт» под которым следует понимать вид правового акта (правоприменительного или индивидуального), который содержит волевое властное веление, рекомендацию или пожелание, адресованное конкретному управляемому субъекту (или конкретной группе таких субъектов) и направленное на индивидуальное регулирование управленческих отношений, и не порождает новых позитивных прав и обязанно-

стей у указанных субъектов. Здесь следует уточнить, что словосочетание «не порождает новых позитивных прав и обязанностей у указанных субъектов» означает, что данный правовой акт не создает норм позитивного права, адресованных неопределенному кругу лиц и не содержащихся в иных нормативных правовых актах (законах и подзаконных нормативных правовых актах). Одним из видов ненормативных правовых актов следует признать эмпирический правовой акт (ненормативный правовой акт, содержащий положения административной практики) государственного и муниципального управления, который представляет собой вид не-

правового акта управления, не порождающий новых прав и обязанностей субъектов публично-управленческих отношений, содержащий в себе правовые предписания, направленные на единообразную, целесообразную и необходимую реализацию (и прежде всего применение) норм административного и муниципального права при осуществлении государственного и муниципального управления(втомчислеадминистративнуюдеятельностьОВД).

Кроме этого, будущий федеральный закон о нормативных правовых актах, по нашему мнению, должен содержать предписание о системе правовых актов Российской Федерации, а не нормативных правовых, как это предлагается в указанных проектах законов. Так, ст. 5 Проекта закона, предложенного Прави-

72

тельством РФ, предусматривает положения о системе нормативных правовых актов:

«1. Система нормативных правовых актов – совокупность нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) и реализуемых в Российской Федерации, связанных отношениями соподчиненности и координации.

2.Система нормативных правовых актов в Российской Федерации строится на основе их различия по видам и форме, а также с учетом различных уровней государственной власти и организации местного самоуправления.

3.Совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов образует систему нормативных правовых актов в Российской Федерации».

При этом, уместно говорить не о системе лишь нормативных правовых актов, а о системе правовых актов Российской Федерации, которая складывается из нормативных правовых и ненормативных правовых актов. Кроме того, нельзя согласиться с положениями ст. 3 Проекта Федерального закона № 9670008-2 «О нормативных правовых актах РФ»1, в которых отмечается, что нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство. В свою очередь, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации. Совокупность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации составляет законодательство Российской Федерации. В проекте сформирована устаревшая концепция понимания термина «законодательство», включающая в себя законы и подзаконные нормативные правовые акты. Это противоречит сложившейся российской правовой доктрине, в соответствии с которой законодательство есть совокупность всех принятых в стране законов. Это обстоятельство актуализирует легализацию в рассматриваемых

проектах законов о нормативных правовых актах категории

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

73

«правовой акт», который включает в себя законодательство, иные нормативные правовые акты и ненормативные правовые акты.

Другим аспектом правового регулирования разработки и принятия ненормативных правовых актов управления является недостаточная правовая регламентация порядка разработки и принятия указанных правовых документов. Нормативное правовое регулирование разработки и принятия ненормативных правовых актов осуществляется в настоящее время большим количеством правовых актов, например: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; постановление Правительства РФ от 27 октября 2015 г. № 1148 «О порядке ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний», а также регламенты деятельности федерального министерства, федеральной службы или федерального агентства (например, приказ Минкомсвязи России от 3 ноября 2009 г. № 139 «О Регламенте Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации» или приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации»1).

Необходимо отметить, что приведенные нормативные правовые акты либо специально принимаются для принятия ненормативных правовых актов, либо регламентируют порядок принятия любых правовых актов управления федеральным органов исполнительной власти. В данном смысле приведем типичный пример для правового регулирования разработки и принятия правовых актов управления федеральным органом исполнительной власти. Так, п. 5.1 и 5.2 Регламента внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации, утвержденного приказом Минобрнауки России от 5 мая 2012 г.

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

74

№3771, предусматривается, что нормативные правовые акты издаются Министерством в пределах своей компетенции в виде приказов. Правовые акты, имеющие ненормативный характер, издаются Министерством в пределах своей компетенции в виде приказов и распоряжений. Подготовка и оформление проектов приказов и распоряжений Министерства осуществляется в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства образования и науки от 30 декабря 2011 г.

№29172, а нормативных правовых актов Министерства, кроме того, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. При этом следует отметить, что приведенные ненормативные правовые акты не дифференцируют неправовые акты на внутриорганизационные и внешне управленческие правовые акты. Кроме этого, приведенные нормативные правовые акты вводят специфические виды ненормативных правовых актов (например, поручение, протокол и т. п.).

Всвязи с изложенным следует признать, что Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют правовое регулирование разработки и принятия ненормативных правовых актов управления по остаточному принципу, уделяя преимущественно внимание нормативным правовым актам. О необходимости нормативного правового определения понятия и признаков ненормативного правового акта неоднократно указывалось в отечественной юридической науке. Так, Д.А. Керимов обоснованно отмечает, что необходимо в законодательном порядке установить правила, согласно которым различия между нормативными и ненормативными правовыми актами должны быть четко, ясно и строго определены и законодательно регла-

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Там же.

75

ментированы1. При этом ученые отмечают, что «должны быть оговорены различные формы выражения для нормативных и ненормативных правовых актов (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т. д.), степень юридической силы, порядок издания, обнародования и вступления в действие отдельно для актов нормативного правового и отдельно для актов ненор- мативно-правового характера каждого государственного органа»2. Нормативное закрепление указанных положений, по мнению Д.А. Керимова, позволит повысить уровень законотворческой (правотворческой) культуры деятельности субъектов, укрепить стабильность действующего законодательства, даст возможность последовательно проводить в жизнь требования законности3. Все это требует при разработке федерального закона о нормативных правовых актах, по нашему мнению, включить в него общие принципы разработки и принятия ненормативных правовых актов управления. К числу таких основных начал, по нашему мнению, следует отнести следующие.

1. Определение юридического назначения ненормативных правовых актов. В приведенном смысле следует указать, что ненормативные правовые акты управления принимаются для целей осуществления оперативного и повседневного осуществления административной деятельности ОВД. Они не должны противоречить нормативным правовым актам и не закреплять позитивные права и обязанности неопределенного круга субъектов управленческих правоотношений. В практике деятельности как органов внутренних дел, так и судов возникает проблема соотношения понятий «ненормативный правовой акт» и «решение». Данную проблему, например, Е.Г. Сирота решает следующим образом. Он отмечает, что понятие «ненормативный правовой акт» используется в АПК РФ в значении юридического документа, внешнего словесно-документального оформления выражения

1 Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 32–34. Подобное мнение высказывали и другие ученые-правоведы. См.: Гайворонская Я.В. Система правовых актов Российской Федерации // Lex russica. 2013. № 8. С. 830–838; Исаков Н.В., Малько А.В., Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Правоведение. 2002. № 3; Малько А., Исаков Н. Правовые акты и юридическая жизнь // Право и жизнь. 2002. № 46.

2 Гайворонская Я.В. Указ. соч. С. 834. 3 Керимов Д.А. Указ. соч. С. 42.

76

воли, тогда как под решением понимается сама воля, а под действием органов – воля, не изъявленная в словесно-документальной, но выраженная в какой-либо иной форме, в том числе в бездействии, или в конклюдентном действии, или устно»1. Данную позицию поддерживает И.М. Дивин, который пишет: «…при подобном толковании происходит подмена понятий ненормативного правового акта и решения. При этом представляется, что изложенное определение более приемлемо для обозначения именно ненормативного акта. Понятие же решения, в нашем понимании, должно содержать более сужающую конструкцию, отражающую его большую конкретность и узконаправленность по отношению к ненормативному правовому акту»2. Подобный подход поддерживают и другие исследователи3. Уместно не согласиться с указанным подходом по следующим основаниям. Во-первых, данный подход не решает практических задач деятельности органов государственного и муниципального управления, а наоборот, порождает их, что подтверждается судебной практикой4. Во-вторых, из приведенного подхода получается, что решения подлежат обжалованию, а ненормативные правовые акты нет. Это является необоснованным и вредным явлением. В-третьих, авторы указанного подхода наивно полагают, что ненормативный правовой акт является исключительно юридическим документом. Это несправедливо, так как ненормативный правовой акт управления может быть выражен и в устной форме. Ненормативный правовой акт является, по нашему мнению, видом решения (устного или письменного), принятого по конкретному административному делу в пределах компетенции, предоставленной органу государственной власти или местного самоуправления.

1Сирота Е.Г. Акты поднормативного регулирования корпоративных отношений

вхозяйственных обществах: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 146.

2 Дивин И.М. Определение объекта оспаривания в делах, рассматриваемых арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 4. С. 18.

3 См.: Хачев И.В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / отв. ред. А.А. Арифулин и И.В. Решетникова. М., 2006. С. 412.

4См.: Определение ВАС РФ от 10 сент. 2009 г. № ВАС-11887/09 по делу

№А40-82248/08-139-372. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

77

2. Выделение видов ненормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти. Ненормативные правовые акты могут быть дифференцированы в зависимости от их назначения и формы объективизации следующим образом:

правовые акты, направленные на предоставление государственных или муниципальных услуг;

правовые акты, направленные на реализацию государственных или муниципальных функций;

правовые акты-поручения;

правовые акты, принимаемые для осуществления внутриорганизационного управления;

правовые акты, содержащие административную практику;

правовые акты-рекомендации и правовые акты-указания;

правовые акты официального толкования;

правовые акты обучающего характера.

По форме объективизации ненормативные правовые акты могут быть письменными и устными.

3. Формулирование юридических последствий принятия не-

нормативных правовых актов. Ненормативные правовые акты принимаются в пределах компетенции органа и имеют цель реализации данной компетенции. Они обязательны для исполнения конкретным субъектом, которому акт адресован. Ненормативный правовой акт управления может быть обжалован в административном порядке, т. е. вышестоящему должностному лицу или в порядке административного судопроизводства1. По мнению А.Г. Ростовой, одной из функций правоприменительного ненормативного правового акта является установление юридических фактов, т. е. подтверждение управомоченным органом или должностным лицом исполнительной власти или местного самоуправления наличия либо отсутствия юридического факта за неимением возможности доказать его существование. Способ фиксации обстоятельств, порождающих юридические последствия, состоит в непосредственном закреплении их в самом ненорма-

1 См.: Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

78

тивном правовом акте управления1. Представляется, что данное назначение ненормативного правового акта весьма скудно. Следует отметить, что основным назначением ненормативного правового акта, кроме указанного А.Г. Ростовой, является облечение в юридическую форму (письменную или устную) управленческого решения как управленческой воли управляющего субъекта государственного или муниципального управления. В связи с этим облечение в юридическую форму (письменную или устную) управленческого решения осуществляется подразделениями и должностными лицами органов внутренних дел.

Предложенные положения, нуждающиеся в законодательном закреплении, касаются всех видов ненормативных правовых актов и определяют законодательные основы данного, весьма важного, вида правовых актов. Что касается эмпирических правовых актов (ненормативных правовых актов, содержащих положения административной практики) нормативной правовой основой их разработки и принятия должны стать не только предлагаемые нами положения, нуждающиеся в закреплении в федеральном законе о нормативных правовых актах, но и в иных нормативных правовых актах. К таким нормативным правовым актам следует отнести:

1)нормативные правовые акты, определяющие админи- стративно-правовой статус органов государственного и муниципального управления (в положении об органе государственного или муниципального управления следует предусмотреть полномочие на разработку и принятие эмпирических правовых актов управления);

2)регламенты внутренней организации и деятельности органа государственного и муниципального управления, в которых выделить специальный раздел, направленный на сбор, обработку, хранение информации о деятельности органов государственного

имуниципального управления, а также на разработку и принятие ненормативных эмпирических правовых актов.

1 Ростова А.Г. Ненормативные правовые акты как основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Влади-

мир, 2008. С. 9.

79

§ 4. Обыкновение управленческой практики как форма объективизации административной практики и ее значение для осуществления административной деятельности органов внутренних дел

Организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) являются второй по значимости формой объективизации административной практики, которая менее выражена, но, вместе с тем, играет не последнюю роль в осуществлении повседневной административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. Органи-

зационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) следует понимать как управленческие операции, формируемые в процессе многократного повторения реализации норм административного и муниципального права при осуществления внутреннего государственного и муниципального управления, возникающие как реакция управляющих субъектов на необходимость совершенствования процессов внутреннего управления, унификации административных процедур управленческой деятельности субъектов государственного и муници-

пального управления. В контексте административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) следует воспринимать как внутриу-

правленческие операции, формируемые в процессе многократного повторения реализации норм административного права при осуществлении внутренней управленческой деятельности должностных лиц ОВД, возникающие как их реакция на необходимость совершенствования процессов внутриорганизационной деятельности ОВД, унификации административных процедур административной деятельности уполномоченных субъектов.

В приведенном определении указаны ключевые признаки данной формы объективизации административной практики. Это позволяет отметить, что эта форма объективизации административной практики представляет собой многократно повторяемые операции, осуществляемые подразделениями и должностными лицами органов внутренних дел. Необходимо обратить особое внимание на понятие «повторяемая операция» и на то, какое зна-

80