457

знании государственными служащими не только положений судебной практики, но и обязательности ее в практической правоприменительной деятельности. Наиболее распространенным примером такого нарушения является отказ лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, от ознакомления с материалами дела об административном правонарушении представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, при явке его одновременно с лицом, привлекаемым к административной ответственности, для ознакомления с материалами дела. Это противоречит указанию ч. 3 п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1, где отмечается, что если лицо, привлекаемое к административной ответственности, либо потерпевший в соответствии с частью 2 статьи 24.4 КоАП РФ в судебном заседании заявит ходатайство о привлечении защитника или представителя к участию в деле об административном правонарушении, то такой защитник или представитель должен быть допущен к участию в деле об административном правонарушении без представления соответствующей доверенности. Это положение применимо на любой стадии производства по делу об административном правонарушении, где допустимо участие представителя.

Если обязательность судебной практики для подразделений и должностных лиц органов внутренних дел очевидна и признается не только юридической доктриной, но и правовыми актами управления, то степень обязательности актов судебной практики для субъектов, участвующих во внешних государственноуправленческих отношениях (административной деятельности ОВД), определяется неоднозначно. Во-первых, положения судебной практики для управляемых субъектов обязательны, при условии их участия в правоприменительных отношениях, предопределяемых их положениями. Во-вторых, положения судебной практики обязательны для управляемых субъектов в той мере, в какой они применяются управляющими субъектами управленче-

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

51

ских отношений. В-третьих, обязательность положений судебной практики распространяется на материально-правовые и процес- суально-правовые административно-юрисдикционные правоотношения, при этом значение данной практики для позитивного государственного управления является минимальным, но все же весьма значимым. Так, анализ ряда постановлений Пленума Верховного Суда РФ позволяет выделить значимые положения для эффективного осуществления административной деятельности ОВД. Обратимся к примеру. Часть 4 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»1 предусматривает следующее: «…не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда». В ч. 3 п. 2 того же постановления указано: «Согласно пункту 3 части 2 статьи 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном названным Кодексом, суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности, если оспариваемые решения, действия (бездействие) являются результатом осуществления (неосуществления) указанных полномочий». Другой пример. Части 2 и 3 п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»2 предусматривают положения, которые следует учи-

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11. С. 3.

2 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

52

тывать должностным лицам административно-юрисдикционных органов (органов исполнительной власти, наделенных админи- стративно-юрисдикционными полномочиями) при осуществлении производства по делу об административном правонарушении: «Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т. п.).

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными». Подобные положения содержатся и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1.

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

53

§2.Формированиеадминистративнойправоприменительной практики административной деятельности

органов внутренних дел

Эмпирический правовой акт является наиболее распространенной формой объективизации (овеществления) административной практики деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. Анализ принимаемых в настоящее время ненормативных правовых актов управления позволяет выделить следующие их виды: распоряжения, письма, телеграммы, указания, рекомендации, методики, правила, информационные сообщения, методические пособия, обзоры, наставления, предложения, руководства и некоторые другие. При этом в современном законодательстве не определен вид ненормативного правового акта, принимаемого тем или иным органом исполнительной власти, местного самоуправления или иным субъектом, наделенным государственно-властными и исполнительнораспорядительными полномочиями. Вместе с тем, имеются и отдельные исключения. Так, п. 3 приказа Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1 предусматривает, что со дня вступления в силу постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер. Кроме указанных положений, предусматривается, что в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»3 Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Там же.

3 Там же.

54

инструкций. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.

Из приведенных положений следует, что, во-первых, виды нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, определены как указанным постановлением Правительства РФ, так и приказом Министерства юстиции РФ, следовательно, все иные виды правовых актов, принимаемые органами исполнительной власти, носят ненормативный характер, т. е. применяется негативный прием нормативно-правового регулирования общественных отношений. Во-вторых, все правовые акты управления, принятые с нарушением порядка, установленного постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88, нормативными правовыми актами не являются, так как не соответствуют установленному порядку их принятия1. В-третьих, иные субъекты, наделенные государственно-властными и испол- нительно-распорядительными полномочиями, могут принимать нормативные правовые акты, по виду признаваемые ненормативными правовыми актами управления, право на издание которых предоставляется органам исполнительной власти, т. е. имеют место отдельные исключения (например, в отношении Банка России). В-четвертых, может устанавливаться иной порядок принятия нормативных правовых актов иными субъектами, наделенными государственно-властными и исполнительнораспорядительными полномочиями2.

Видовое многообразие ненормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти (в том числе и МВД России), местного самоуправления, иными субъектами, наделенными государственно-властными и исполнительнораспорядительными полномочиями, требует проведения анализа современной практики их принятия на предмет определения содержащихся в них положений и вида органов государственного и муниципального управления, их издавших.

1 См.: Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 5–8.

2 См.: О Положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»: приказ Банка России от 15 сент. 1997 г. № 02-395. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

55

Распоряжение как правовой акт государственного и муниципального управления может иметь нормативный и ненормативных характер. Это обстоятельство зависит от вида органа, принимающего его. Так, если распоряжение принято Правительством РФ, оно может быть как нормативным1, так и ненормативным2. Это же характерно и для органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, испол- нительно-распорядительных органов местного самоуправления. Нормативные и ненормативные распоряжения принимают и иные субъекты, наделенные государственно-властными и исполни- тельно-распорядительными полномочиями, в частности: Главное управление Казначейства России, Правление Пенсионного фонда РФ, Банк России, Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ и ОАО «РЖД». Следует признать, что положения административной практики не находят свою объективизацию в таком ненормативном правовом акте, как распоряжение. Данный вид правового акта носит правоприменительный (индивидуальный) управленческий характер, что вполне соответствует юридическому назначению данного правового документа для реализации управленческих функций органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных управляющих субъектов.

Письма как правовые акты государственного и муниципального управления во всех случаях признаются ненормативными и могут исходить от любого федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления и иного субъекта, наделенного государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. По своему содержанию ненормативные правовые акты, принимаемые в виде писем, подразделяются следующим образом:

1 См., например: Об утверждении индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2017 год: распоряжение Правительства РФ от 19 нояб. 2016 г. № 2464-р // Рос. газ. 2016. 24 нояб.

2 См., например: О назначении членов Постоянной палаты третейского суда (г. Гаага) от Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 214-р // Собр. законодательства РФ. 2010. № 10, ст. 1110.

56

рекомендательные, принимаемые в целях повышения качества и эффективности применения норм права подчиненными субъектами внутреннего государственного и муниципального управления1;

содержащие указания на совершение определенных организационных управленческих действий2;

комментирующие порядок применения норм права в целях повышения качества и эффективности применения норм права подчиненными субъектами внутреннего государственного

имуниципального управления3;

эмпирические (содержащие положения административной или судебной практики)4;

интерпретационные ненормативные правовые акты управ-

ления5.

Анализ изданных федеральными органами исполнительной власти писем, размещенных в справочной правовой системе «КонсультантПлюс» в 2014 и 2015 гг. дает следующее их распределение по видам (в процентах): рекомендательные – 64 (58); содержащие указания на совершение определенных действий – 19 (20); комментирующие – 3 (4); эмпирические – 3 (3); интерпретационные – 11 (15).

1 См., например: О направлении Методических рекомендаций по переходу на новые положения Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений: письмо Минфина России от 19 дек. 2014 г. № 02-07-07/66918 // Администратор образования. 2015. № 3.

2 См., например: О недостатках формирования АИПС «Адмпрактика»: письмо МВД России от 29 авг. 2013 г. № 13/12-217. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

3 См., например: О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ: письмо Минфина России от 22 окт. 2013 г. № 12-08-06/44036. Там же.

4 См., например: О судебной практике по делам об административных правонарушениях за 2012 год – первый квартал 2013 года: письмо Роспотребнадзора от 29 апр. 2013 г. № 01/5020-13-32. Там же.

5 См., например: О применении положений статьи 9 Федерального закона от 10 дек. 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»: информационное письмо Банка России от 22 нояб. 2016 г. № ИН-015-53/80 // Вестник Банка России. 2016. 25 нояб.

57

Иногда встречаются случаи, совершенно противоречащие подзаконной нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Таким примером может служить Положение о бухгалтерском учете долгосрочных инвестиций, которое утверждено письмом Министерства финансов РФ1. Приведенный правовой акт Минфина РФ по своему характеру является нормативным правовым, но принимается, по непонятным причинам, письмом федерального министерства.

Указание как ненормативный правовой акт управления не имеет самостоятельного значения, а принимается посредством издания приказа или письма органа исполнительной власти. При этом анализ указаний, принятых в форме письма и приказа, свидетельствует об их идентичном назначении тому акту, которым он принимается2. Вместе с тем, в соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10093, федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Получается, что указания (методические указания), принятые в виде приказа федерального органа исполнительной власти, являются нормативными правовыми указаниями, а указания, принятые в виде письма федерального органа исполнительной власти, представляют собой ненормативные правовые акты управления. Указания (методические указания), утвержденные приказом федерального органа исполнительной власти, направлены на осуществление следующих управленческих действий и операций:

1 Положение по бухгалтерскому учету долгосрочных инвестиций, утвержденное письмом Минфина РФ от 30 дек. 1993 г. № 160 // Финансовая газета. 1994. № 6.

2 См., например: Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н; О направлении Методических рекомендаций по переходу на новые положения Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений: письмо Минфина России от 19 дек. 2014 г. № 02-07-07/66918. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

3 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

58

определяют порядок организации деятельности подчиненных субъектов государственного и муниципального управления;

устанавливают правила формирования (отражения) определенных итогов деятельности;

определяет формы документов (в том числе в электронной форме) и порядок их подготовки;

устанавливают порядок реализации нормативного правового акта управления.

Указания (методические указания), принятые в форме письма федерального органа исполнительной власти, решают следующие задачи:

определение порядка подготовки итогового документа (например, отчета) деятельности подчиненного или неподчиненного субъекта внутреннего и внешнего государственного и муниципального управления;

определение порядка совершения определенных органи- зационно-управленческих действий.

Из приведенных положений следует, что указания (в том числе методические) преследуют единые организационноуправленческие цели, вне зависимости от того, приняты они в виде приказа или в виде письма. Одновременно с правовой точки зрения они имеют различное юридическое значение, т. е. могут быть либо адресованными неопределенному кругу лиц, либо конкретному управляемому субъекту, но при этом и в первом и во втором случае указания являются обязательными для исполнения субъектами, которым они адресованы.

Термин «указание» происходит от слова «указать» – «дать знать, показать, назвать для сведения… установить, опреде-

лить»1. Это значит, что указание управляющего субъекта представляет собой волевое требование, адресованное неопределенному кругу лиц или конкретно определенному лицу, направленное на установление (определение) порядка совершения определенных действий (операций) организационно-управленческого ха-

рактера. В свою очередь, методические указания представляют собой не просто установление (определение) порядка соверше-

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: ИТИ Технология, 2003. С. 829.

59

ния организационно-управленческих действий (операций) управляемых субъектов, но и определение строгой последовательности и системности таких действий (операций) с использованием определенных управленческих методов. Указания (методические указания) возникают как необходимое условие внутренней формы государственного управления. В связи с этим уместно упомянуть положения, отмеченные Б.М. Лазаревым: «…существуют акты управления, содержащие директивные установки, для реализации которых потом издаются нормативные и ненормативные акты…»1. Это означает, что указания (методические указания), формируясь в рамках внутренней формы государственного и муниципального управления, впоследствии могут облекаться во внешнюю форму государственного и муниципального управления (нормативный и ненормативный правовой акт управления). Указания (методические указания) по своей сущности являются пози- тивно-управленческими методами управленческого воздействия на поведение управляемых субъектов государственного и муниципального управления. В связи с этим указания, облеченные во внешнюю форму государственного и муниципального управления (т. е. правовой акт управления), могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Нормативный характер указаний должен иметь место при осуществлении внешнего государственного и муниципального управления. В то время как ненормативный характер указаний может приниматься при осуществлении внутреннего государственного и муниципального управления. Указания, как правило, не содержат положений административной практики, хотя могут формироваться на ее основе.

Рекомендации (в том числе методические) как правовые акты управления, так же как и указания, могут носить нормативный и ненормативный характер, что обуславливается направленностью этих рекомендаций субъектам государственного и муниципального управления. Слово «рекомендация» происходит от слова «рекомендовать» – «дать (давать) совет»2, «совет, указание»3. По своей сущности рекомендации (методические рекомендации)

1 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 176.

2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С. 675.

3 Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия, 1982. С. 1112.

60