457

представляют собой дачу управляющим субъектом совета, указаний на совершение определенных действий управляемым субъектом в сфере государственного и муниципального управления. В принципе содержательных различий между указаниями и рекомендациями не существует. Методические рекомендации являются достаточно распространенным видом правовых актов управления, принимаемых как распоряжением Правительством РФ, так и федеральными органами исполнительной власти посредством приказа или письма. В связи с этим методические рекомендации могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Анализ принятых в настоящее время методических рекомендаций (рекомендаций) позволяет признать, что они на уровне федеральных органов исполнительной власти принимаются в виде приказа1 или письма2, т. е. так же, как и указания (методические указания), они не содержат положений административной практики, но могут разрабатываться на ее основе.

Телеграммы как ненормативные правовые акты управления достаточно распространены в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Они во всех случаях носят ненормативный характер и применяются для осуществления внутреннего оперативного управления подчиненными субъектами государственного и муниципального управления. Данный ненормативный правовой акт управления может выражаться не только в форме телеграммы, но и в форме электронного письма, переданного через телефонограммы, телетайпограммы, телекоммуника-

1 См., например: Рекомендации по составлению и представлению Отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции из федерального бюджета, предоставляемые в целях реализации постановлений Правительства Российской Федерации от 18 августа 2005 г. № 525, от 19 августа 2005 г. № 528, от 21 сентября 2005 г. № 579: утв. приказом Министерства финансов РФ от 30 марта 2011 г. № 38н «Об утверждении форм отчетности о расходовании субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета, предоставляемых в целях реализации постановлений Правительства Российской Федерации от 18 августа 2005 г. № 525, от 19 августа 2005 г. № 528, от 21 сентября 2005 г. № 579» // Рос. газ. 2011. 13 июля.

2 См., например: О направлении Методических рекомендаций по применению положений Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999: письмо Министерства финансов России от 6 нояб. 2014 г. № 06-06-05/3/56168. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

61

ционные сети, в том числе сеть Интернет. Телеграммы чаще всего принимаются по вопросам:

устранения выявленных нарушений в деятельности подчиненныхоргановгосударственногоимуниципальногоуправления;

оперативной дачи указаний на совершение управленческих действий (операций);

разъяснения положений нормативных правовых актов по оперативным вопросам деятельности;

дачи приказа подчиненным субъектам внутреннего государственного и муниципального управления1.

Следует признать, что телеграммы, телефонограммы, телетайпограммы и телекоммуникационные сети, в том числе сеть Интернет, не содержат положений административной практики, так как использование данного вида акта управления преследует цель оперативности доведения информации до управляемого субъекта государственного и муниципального управления.

Методики представляют собой правовые акты управления, которые принимаются постановлениями Правительства РФ или приказами федерального органа исполнительной власти. Это означает, что методики носят нормативный правовой характер и направлены на разрешение организационно-технических вопросов в процессе осуществления управленческой деятельности (например, методика расчетов, методика определения, методика оценки, методика проведения, методика ведения, методика анализа и т. п.). Из самого названия и юридического характера рассматриваемого правового акта очевидно, что они не могут содержать положений административной практики.

Информационные сообщения (информация) представляют собой ненормативные правовые акты управления, которые преследуют цель доведения до управляемых субъектов сведений, необходимых им для осуществления повседневной управленческой деятельности. Достаточно часто информационные сообщения (информация) исходят от федеральных органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-

1 См.: О запрете ввоза из Бельгии животноводческой продукции: телефонограмма Минсельхозпрода РФ от 16 июня 1999 г. № 13-8-08/3600. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

62

властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, и адресуются как не подчиненным, так и подчиненным органам и служащим исполнительной власти в отдельных отраслевых сферах управленческой деятельности. При этом данные акты исходят от федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое государственное управление. Практика принятия информационных сообщений (информации) показывает, что приведенные правовые акты управления утверждаются нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти1, но в исключительном случае могут иметь самостоятельный характер. Наиболее распространенные виды информационных сообщений (информации):

о направлении нормативно-справочной информации;

о применении норм закона или подзаконного норматив- но-правового акта;

об изменениях деятельности в связи с принятием нового нормативного правового акта;

об изложении позиции федерального органа исполнительной власти по определенному вопросу;

об обобщении практики применения определенного нормативного правового акта или нормы права (типичный пример: информация Министерства финансов РФ № ОП 9-2016 «Обобщение практики применения МСФО на территории Российской Федерации»2);

о доведении информации до граждан РФ, иностранных граждан (лиц без гражданства) по определенным вопросам отраслевого управления, касающимся неопределенного круга лиц.

Информационные сообщения (информация) представляют собой необычный ненормативный правовой акт управления, который достаточно часто подменяет методические указания, ре-

1 См., например: Об информации, необходимой для проведения независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями, и требованиях к содержанию и форме предоставления информации о деятельности медицинских организаций, размещаемой на официальных сайтах Министерства здравоохранения Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и медицинских организаций в информационно-телекомму- никационной сети «Интернет»: приказ Минздрава России от 30 дек. 2014 г. № 956н // Рос. газ. 2015. 16 марта.

2 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

63

комендации, акты официального толкования норм права и т. п. Следует признать, что рассматриваемые ненормативные правовые акты управления иногда содержат положения административной практики. Например, в информации ФНС России от 2 ноября 2016 г. «О затратах организации, относимых на расходы» приводятся положения административной практики следующего содержания: «… несмотря на формальное отсутствие документов по нахождению судов на «консервации», установленные факты консервации всего оборудования на судах говорят об отсутствии эксплуатации в течение ряда лет по их прямому назначению. Такие обстоятельства свидетельствуют о том, что организация неправомерно учла расходы по содержанию неиспользуемых основных средств при осуществлении предпринимательской деятельности, подлежащей налогообложению при исчислении ЕСХН». Информация ФНС России от 26 сентября 2016 г. «О предоставлении документов при ликвидации юридического лица» приводит следующую практику: «…ликвидационный баланс утверждается участниками (учредителями) юридического лица или органом, принявшими решение о ликвидации юридического лица после расчетов с кредиторами». Можно привести много и иных примеров закрепления положений административной практики в информационных сообщениях (информации).

Методические пособия (методические положения) пред-

ставляют собой достаточно редкий документ, который сам по себе вряд ли может быть отнесен к числу неправовых актов управления. Они принимаются либо приказом, либо (что чаще) письмом федерального органа исполнительной власти1, либо утверждаются решением коллегии федерального органа исполнительной власти. Назначением методического пособия (методического положения) является обучение заинтересованных субъектов в определенной области деятельности по реализации принадлежащих им прав и исполнению обязанностей. Адресатом методических пособий (методических положений) является конкретно

1 См., например: Методическое пособие по вопросам практики применения законодательства, регулирующего порядок отчислений страховых взносов и средств в государственные внебюджетные социальные фонды: утв. письмом Госналогслужбы РФ от 16 февр. 1994 г. № ВЗ-6-15/46 (утратило силу). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

64

определенная группа субъектов внешнего государственного или муниципального управления, например предприниматели, налогоплательщики, предприятия (учреждения, организации), действующие в определенной специфической сфере). Методические пособия (методические положения) могут быть признаны ненормативными актами управления лишь при условии, что они являются приложением к такому ненормативному правовому акту. Кроме этого, нельзя признать за ними нормативный характер, если они утверждаются нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, например приказом федерального органа исполнительной власти. Если же методические пособия (методические положения) разрабатываются федеральным органом исполнительной власти как учебно-образовательные пособия и не утверждаются официальным правовым актом данного органа, то такие материалы являются учебным пособием, представляющим собой обобщение практики деятельности органа и неофициальным толкованием норм права, применяемым в целях обучения и повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих. По своей юридической природе методические пособия (методические положения) – свод учебных материалов и рекомендаций деятельности субъектов, организационно и служебно не подчиненных федеральному органу исполнительной власти в определенной сфере государственных и муниципальных управленческих отношений. Данные документы могут содержать и материалы обобщения административной и судебной практики. Так, например, Методическое пособие для предпринимателей «Технологическое присоединение к электрическим сетям», разработанное ФАС РФ и Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»1, содержит следующие материалы административной практики: «Требования сетевой организации, чтобы заявитель самостоятельно урегулировал вопросы, связанные с опосредованным присоединением (т. е. присоединением к электрическим сетям третьих лиц), являются необоснованными. Сетевая организация обязана урегулировать вопросы с собственни-

1 Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2009. № 11, 12 (ч. II).

65

ком объектов электросетевого хозяйства, через объекты которого будет осуществляться опосредованное присоединение».

Обзор – ненормативный правовой акт, преимущественно содержащий материалы судебной и административной практики. При этом обзоры в основном составляют высшие судебные органы Российской Федерации (Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ). Вместе с тем, имеют место обзоры, исходящие от федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов, наделенных государственно-властными и исполни- тельно-распорядительными полномочиями (например, Пенсионный фонд России). Субъектам внешних и внутренних управленческих правоотношений направляются следующие виды обзоров:

обзор судебной и административной практики1;

обзор изменений законодательства2;

обзор решений контролирующих органов3;

обзор проблемных вопросов деятельности территориальных органов исполнительной власти4.

Из изложенного следует, что все виды обзоров так или иначе содержат положения административной практики. Степень их обязательности адресатам определяется видом акта, которым принимается обзор.

1 См., например: Заключение Минэкономразвития России «По итогам экспертизы приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2011 г. № 211 «Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам» (вместе с «Обзором международного опыта введения сезонных временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам»). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 См., например: О направлении обзора: письмо ФТС России от 20 марта 2013 г. № 18-12/11516. Там же.

3 См., например: О направлении обзора решений контрольных органов в сфере закупок: письмо Казначейства России от 19 мая 2015 г. № 07-04-05/09-319 // Социальный мир. 2015. 14 июня.

4 См., например: О направлении обзорного письма Федерального казначейства по проблемным вопросам, возникающим в деятельности территориальных органов Федерального казначейства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» (вместе с «Обзором проблемных вопросов, возникающих в деятельности территориальных органов Федерального казначейства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг»): письмо Казначейства России от 19 апр. 2013 г. № 42-7.4-05/6.3-432. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

66

Наставление представляет собой достаточно мало встречаемый правовой акт, который не имеет самостоятельного значения, а принимается приказом федерального органа исполнительной власти. Анализ имеющихся в справочной правовой системе «КонсультантПлюс» наставлений позволяет признать, что они принимаются либо Министерством внутренних дел РФ, либо Министерством обороны РФ. Изучение размещенных наставлений позволяет признать, что все они носят исключительно нормативный правовой характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию. В качестве примера можно привести приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан»1 и приказ министра обороны РФ от 21 апреля 2009 г. № 200 «Об утверждении Наставления по физической подготовке в Вооруженных Силах Российской Федерации»2.

Руководство – правовой акт, который, как и наставление, является достаточно редким юридическим документом, не имеющим самостоятельного значения. Руководство принимается приказом федерального органа исполнительной власти и в связи с этим имеет нормативный характер. Анализ имеющихся руководств позволяет признать, что они принимаются нормативным правовым актом в виде приказа, регистрируются в Министерстве юстиции РФ и официально опубликовываются. Руководство содержит обязательные положения для неопределенного круга субъектов управленческих правоотношений. Наиболее значимыми, по нашему мнению, являются такие виды руководства, как приказ министра обороны РФ от 16 января 2001 г. № 30 «Об утверждении Руководства по комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации солдатами, матросами, сержантами и старшинами»3; приказ министра обороны РФ от 21 июня 2011 г. № 888 «Об утверждении Руководства по продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и некоторых других категорий лиц, а также

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Там же.

3 Там же.

67

обеспечению кормами (продуктами) и подстилочными материалами штатных животных воинских частей в мирное время»1; приказ МЧС России от 8 ноября 2000 № 552 «Об утверждении Руководства по организации и проведению плановой замены офицеров, прапорщиков (мичманов), проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями»2.

Многообразие видов ненормативных правовых актов управления, принимаемых федеральными органами исполнительной власти (включая МВД России), свидетельствует о насущной потребности правового регулирования порядка принятия таких актов, их классификации по характеру назначения и полномочий на их принятие указанными органами государственного управления. Однако этого в настоящее время, к сожалению, нет.

§ 3. Вопросы разработки и принятия эмпирических правовых актов МВД России

Анализ существующих в настоящее время эмпирических правовых актов управления показывает, что их многообразие и неопределенность не служат целям совершенствования и повышения эффективности административной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, не способствуют решению комплекса поставленных в рамках административной реформы задач. Это касается в целом и проблем разработки, и принятия ненормативных правовых актов управления. Потребность нормативного правового регулирования понятий, функций, видов, порядка разработки и принятия ненормативных правовых актов управления, включая эмпирические правовые акты управления, обосновывается следующими обстоятельствами:

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Там же.

68

во-первых, «уравнение в правах» ненормативных правовых актов с нормативными правовыми актами (регламентация последних имеет относительно широкое распространение);

во-вторых, острая потребность разграничения нормативных правовых актов управления и актов ненормативных для целей как правоприменительной управленческой практики, так и практики судебной;

в-третьих, предупреждение «вторжения» ненормативного индивидуального регулирования управленческих отношений в нормативно-правовую сферу, что неоднократно было предметом анализа высших судебных инстанций судебной системы Российской Федерации;

в-четвертых, разрешение иных проблем, возникающих в ходе разработки и принятия правовых актов управления, например степени их обязательности для субъектов, которым они адресованы.

Необходимость разработки и принятия федерального закона о нормативных правовых актах обосновывается весьма давно, но, к сожалению, безуспешно, хотя проекты таких законов уже были предметом законопроектной разработки1. Так, М.А. Соколова, обосновывая необходимость принятия такого закона, пишет: «На сегодняшний день существует несколько проектов такого федерального закона. Каждый из них содержит те или иные достоинства и недостатки. Анализ содержания проектов данного федерального закона не является предметом нашего исследования. Однако стоит отметить, что большое количество проектов федерального закона указывает на наличие проблемы, вызванной его отсутствием, и, как следствие, на необходимость скорейшего принятия вышеупомянутого федерального закона»2. Е.А. Лукьянова признает, что «на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для раз-

1 См.: Проект Федерального закона № 9670008-2 «О нормативных правовых актах РФ». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»; проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в РФ», внесенный Правительством РФ. URL: http://docs.cntd.ru/document/420243605 (дата обращения: 22.12.2016).

2 Соколова М.А. Дефекты юридических документов. М.: Юриспруденция, 2016.

С. 104.

69

личных нормотворческих органов. Идет постоянная война... сражение между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами»1. Все приведенное вполне обосновывает необходимость принятия обозначенного закона. Вместе с тем, следует дополнить и другие факторы, требующие принятия федерального закона о нормативных правовых актах. Так, необходимо признать, что данный закон позволит решить комплекс практических и теоретических задач, главенствующими из которых, по нашему мнению, являются: 1) формирование и нормативное определение вопросов иерархии правовых актов; 2) определение общих принципов разработки и принятия нормативных и ненормативных правовых актов; 3) определение системы правовых актов; 4) закрепление значения правовых актов для нормативного и индивидуального регулирования общественных отношений.

В данном случае нас интересует проблема нормативного правового регулирования в указанном законе эмпирических правовых актов как ненормативных правовых актов, содержащих положения административной практики. В приведенном смысле следует для начала рассмотреть положения о ненормативных правовых актах, закрепленные в предложенных проектах федерального закона о нормативных правовых актах.

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», предложенный Правительством РФ2, содержит следующие положения, касающиеся ненормативных правовых актов:

правовой акт (или его часть), вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций, не является нормативным правовым актом (ч. 2 п. 1

ст. 2);

локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона (ч. 3 п. 1 ст. 2);

1 Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. 1999. № 1. С. 47–51.

2 См.: URL: http://docs.cntd.ru/document/420243605 (дата обращения: 22.06.2018).

70