454
.pdfМОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИИ ИМЕНИ В.Я. КИКОТЯ РЯЗАНСКИЙ ФИЛИАЛ
А.В. БРЕЕВ О.Н. ЧИСТОТИНА
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ: КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ»
Учебное пособие
Рязань 2016
2
УДК 343.8 ББК 67.401.213
Б 877
Авторы:
Бреев А.В. – врио начальника кафедры административного права и административной деятельности Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, полковник полиции.
Чистотина О.Н. – кандидат педагогических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, подполковник полиции.
Рецензенты:
1.А.Н. Кошелюк – кандидат юридических наук, кафедры криминологии и организации профилактики преступлений Академии ФСИН России, майор внутренней службы.
2.Ю.И. Власов – заместитель начальника ООДУУПиПДН УМВД России по Рязанской области, подполковник полиции.
А.В. Бреев, О.Н. Чистотина
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: криминологический аспект :учебное пособие / А.В. Бреев, О.Н. Чистотина. – Рязань : Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, 2016. – 76 с.
УДК 343.8 ББК 67.401.213
Б 877
В учебном пособии раскрывается понятие административного надзора, определяются его задачи, исследуются порядок и ключевые проблемы его осуществления. Особое внимание уделяется предложениям по совершенствованию профилактической работы с лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в отношении которых устанавливается административный надзор.
Учебное пособие предназначено для преподавателей, курсантов, слушателей образовательных организаций системы МВД России, а также для практических сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
©А.В. Бреев, О. Н. Чистотина, 2016
©Рязанский филиал МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя, 2016
3
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….4
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ §1.1. Историко-юридический анализ института административного надзора
за лицами, освобожденными из мест лишения свобо-
ды………………………………………………………………………………6
§1.2. Понятие административного надзора: его задачи и основания уста-
новления………………………………………………………………………11
§1.3. Порядок осуществления административного надзора органами внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы……18 §1.4. Взаимодействие органов внутренних дел с иными субъектами, задействованными в работе с поднадзорными……………………………….…39
ГЛАВА 2. КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ…………………………
§2.1. Криминогенные факторы и криминологическая характеристика лиц, в отношении которых установлен административный надзор…………….44
§2.2. Меры административного и уголовного воздействия на лиц, в отношении которых установлен административный надзор……………………51
§2.3. Формы и методы индивидуальной профилактической работы с лицами, освобожденными из мест лишения свобо-
ды………………………………………………………………………………55
§2.4. Методические рекомендации по повышению эффективности деятельности по предупреждению преступлений и административных правонарушений со стороны лиц, освобожденных из мест лишения свободы…….61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………75
4
ВВЕДЕНИЕ
Внастоящее время самую серьезную озабоченность вызывает уровень рецидивной преступности, уровень которой в зависимости от региона России колеблется от 25 до 40%. При этом обобщенные данные говорят о том, что в 85% случаев она допускается в течение первых трех лет после освобождения - явное свидетельство наличия серьезных проблем профилактики. Безусловно, не следует сбрасывать со счетов и происходящее в последнее время качественное ухудшение характеристик личности осужденных к лишению свободы, 80% которых отбывают наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. В отношении значительной части не удается достичь целей наказания, и они продолжают сохранять
высокую степень общественной опасности после освобождения из исправительного учреждения1.
Вышеперечисленное и другие известные криминологические факторы позволяет сделать вывод о том, что после освобождения из мест лишения свободы, контроль со стороны государства за поведение таких граждан надо усиливать. Как показывает многолетняя практика деятельности правоохранительных органов действенным способом контроля со стороны государства является административный надзор полиции за ранее судимыми гражданами.
Всоответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 64 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» его задачами является: предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений; оказание на поднад-
зорных лиц индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов2.
Учебное пособие раскрывает важнейшее направление государственной политики в области борьбы с рецидивной преступностью. В нем отражены: правовые и организационные вопросы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, формы и методы индивидуальной профилактической работы, осуществляемой различными подразделениями органов внутренних дел с данной категорией лиц, предложения и рекомендации по повышению эффективности деятельности по предупреждению преступлений и административных правонарушений со стороны лиц, освобожденными из мест лишения свободы.
Настоящее учебное пособие ориентировано на широкий спектр субъектов, включенных в деятельность по предупреждению преступлений и административных правонарушений со стороны лиц, освободившихся из
1См.: Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. - 2012. - № 2. - С. 54 - 57.
2См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.
5
мест лишения свободы, но с точки зрения учебного аспекта, ставилась задача освещения некоторых теоретических и практических вопросов современного состояния затрагиваемых проблем. В частности, осуществлялся анализ современных теоретических подходов к сущности и понятию административного надзора, проведен анализ возникающих на практике проблем при осуществлении данного направления деятельности органов внутренних дел, исследован ряд актуальных аспектов правового, организационного и криминологического обеспечения осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Методологическую основу исследования составляют законы и категории материалистической диалектики и теории познания. Использовались такие общенаучные методы исследования, как исторический, формальнологический, системно-структурный, сравнительного анализа и аналогии, наблюдение, а также частнонаучные методы: статистический, анкетирования, изучения материалов уголовных дел, экспертных оценок, контентанализ. Одними из центральных выступали статистические методы, обладающие огромными аналитическими возможностями в изучении преступности.
Эмпирическую базу исследования составили: статистические данные, предоставленные отделом организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних УМВД России по Рязанской области; результаты проведенного анкетирования 56 сотрудников подразделений органов внутренних дел Рязанской области; результаты изучения дел административного надзора; опубликованные данные научно-практических исследований.
В целом, учебное пособие раскрывает важнейшее направление государственной политики в области борьбы с рецидивной преступностью. В нем отражены: правовые и организационные основы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; вопросы криминологического обеспечения деятельности различных подразделений органов внутренних дел по предупреждению преступлений и административных правонарушений со стороны лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Содержащие в настоящем пособии теоретические выводы и положения могут быть использованы при проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам: «Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел», «Административная деятельность полиции».
Использование содержащихся в учебном пособии методических рекомендаций сотрудниками органов внутренних дел Рязанской области при проведении индивидуальной профилактической работы с данной категорией лиц может повысить результаты работы по предупреждению рецидивной преступности.
6
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
§1.1. Историко-юридический анализ института административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
В 2011 г. в российской правовой системе на основании ряда законодательных актов1 был возрожден существовавший в советский период институт административного надзора. Несмотря на то, что применявшийся в
СССР административный надзор юридически был упразднен только в 2009 г.2, на практике он перестал использоваться значительно раньше - с 90-х гг. XX в. Историко-юридический анализ показывает, что полицейский (административный) надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в той или в иной модификации существовал в различные периоды существования Российского и зарубежных государств.
Анализируя мировые системы контроля за поведением лица, освобожденного из заключения, И.Я. Фойницкий пишет о двух мерах: «Одна носит характер принудительный и рассчитана, главным образом, на обеспечение общественной безопасности, таков полицейский надзор; другая носит характер попечительный и рассчитана по преимуществу на оказание освобожденному поддержки в борьбе его с трудностями и соблазнами свободной жизни; таков патронат»3.
Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. устанавливался надзор полиции за лицами, осужденными на ссылку в Сибирь или другие отдаленные губернии на житье, и освобожденными из временного заключения (ст. 47) и др.4 Лица «в продолжение сего времени не могут переменять места жительства и удаляться от оного, без особенного на каждый раз дозволения полиции, общества или помещика» (ст. ст. 52, 54)5. Статья 971 Устава уголовного судопроизвод-
1 См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 15. Ст. 2037; Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 66 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 15. Ст.
2039.
2См.: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 377 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовноисполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы»// Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6453.
3См.: Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. СПб.: Типография Министерства путей сообщения, 1889. С. 483.
4См.: Законодательство первой половины XIX века / Отв. ред. проф. О.И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1988. Т. 6. С. 183 - 185.
5См.: Там же. С. 184 - 185.
7
ства1 предписывала приговоренным к отдаче под надзор полиции отправиться «в назначенное для них или избранное ими самими место жительства, с уведомлением о том полиции, под надзор коей они поступают, и Губернатора, заведывавшего сею полицией». Согласно ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений2 к мерам предупреждения и пресечения преступлений была отнесена в том числе такая мера, как отдача под надзор полиции. Полицейский надзор - это мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка; такой надзор учреждался над лицами, вредными для общественного спокойствия3. Срок надзора не мог превышать пяти лет (п. 3).
Известный русский ученый Н.С. Таганцев писал, что «подобные меры административных взысканий, налагаемых не по суду, так близко граничат с наказаниями в тесном смысле, что теоретическое и практическое отделение их друг от друга представляется почти невозможным»4; «надзор является несомненно мерой карательной, дополняющей лишение свободы в тесном смысле или как бы служащей ее непосредственным продолжением»5. С. Будзинский писал, что полицейский надзор это собственно «отдельное наказание»6. Административистами того времени отмечалось, что «при таких условиях полицейская опека должна была проникать во все углы и подробности народной жизни»7.
В СССР институт административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, был введен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI "Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее - Указ об административном надзоре), которым также утверждено Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы8 (далее - Положение об административном надзоре). В литературе отмечалось, что данный нормативный акт устранил серьезный пробел в осуществлении социального контроля за наиболее запущенной в социальнонравственном отношении категорией лиц9. Начальник исправительнотрудового учреждения выносил мотивированное постановление об уста-
1См.: Устав уголовного судопроизводства. Свод законов. СПб, 1892. Т. XVI. Ч. 1: Судебные уставы. С. 463.
2См.: Свод законов Российской империи. СПб.: Издание товарищества «Общественная польза», 1900. Т. XIV. С. 71.
3См.: Там же. С. 97.
4См.: Таганцев Н.С. Русское уголовное право: Лекции. Часть общая: В 2 т. М.: Наука, 1994. Т. 2. С. 11.
5См.: Там же. С. 196.
6См.: Будзинский С. Начала уголовного права. Варшава, 1870. С. 269.
7См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Издание Г.А. Лемана, 1914. С. 13.
8См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст. 597.
9См.: Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений: проблемы социального контроля. М.: Юрид. лит., 1980. С. 99 - 100.
8
новлении административного надзора, которое направлялось в орган внутренних дел по избранному поднадзорным месту жительства в день его освобождения. По прибытии поднадзорного к избранному месту жительства начальником органа внутренних дел устанавливались ограничения, предусмотренные Положением об административном надзоре. Постановление, принятое начальником ИТУ, а также начальником ОВД, в отдельных случаях согласовывалось с наблюдательной комиссией, а также санкционировалось прокурором (п. 7). Таким образом, применялся комбинированный способ установления административного надзора, когда решение соответствующих вопросов перераспределялось между органами, ведающими отбыванием наказания и органами, поддерживающими правопорядок. Со временем реализация Указа и Положения об административном надзоре оказались обеспечены необходимыми коррелятами в административном, уголовном, уголовно-процессуальном, исправительно-трудовом и ином законодательстве, что предопределяло жизнеспособность рассматриваемого института.
Современные УК и КоАП РФ вплоть до 2011 г. не воспроизводили в своем составе нормы об ответственности за нарушение правил административного надзора. В середине 90-х гг. невысокая эффективность мер административного надзора связывалась с большой загруженностью участковых инспекторов милиции, а также с отменой уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора1. Вероятно, что основной причиной забвения административного надзора в этот период стал небывалый рост преступности, который заставил органы охраны правопорядка сосредоточить свои усилия не на профилактике преступлений, а на непосредственной борьбе с ними. В научных разработках начала 2000-х гг. речь идет уже не об административном надзоре, а о программах индивидуальной коррекции правонарушающего поведения2. Однако многие исследователи указывали на поспешность упразднения административного надзора и на необходимость его восстановления. Так, например, отмечалось, что «до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы», главным компонентом которой и являлся институт административного надзора3; админи-
1См.: Филимонов О.В. Комментарий к ст. 183 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации // Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. кол. и отв. ред. проф. А.И. Зубков. М.: ИНФРА-М;
НОРМА, 1997. С. 369.
2См., напр.: Горшенков Г.Н., Костыря Е.А., Лукичев О.В. и др. Криминология и профилактика преступлений: Учебное пособие: Курс лекций / Под общ. ред. В.П. Сальникова; Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности. СПб.: Фонд «Университет», 2001. С. 98.
3См.: Холманский В.И., Бородин С.С. Проект Федерального закона № 151943-4 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»: достоинства и недостатки // Российский следователь. 2010. № 5. С. 31 - 39.
9
стративный надзор является «испытанным многолетней (почти сорокалетней!) практикой, эффективным принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений»1. Даже дореволюционные исследователи, вскрывавшие недостатки и возможные злоупотребления полицейского надзора, отмечали, что «нельзя отрицать право органов полиции иметь неослабный надзор за опасными и подозрительными классами народонаселения, надзор, иногда по необходимости получающий более или менее стеснительную форму»2.
Потребность в возрождении института административного надзора либо некоего его аналога объективно присутствовала. Так, по мнению исследователей, рост общей преступности в стране, достигшей к середине 2000-х гг. рубежа 5 млн. зарегистрированных преступлений, произошел в том числе «в связи с отменой ответственности за нарушение правил адми-
нистративного надзора и соответствующим отмиранием указанного института»3.
Административный надзор применяется и в ряде зарубежных стран, в связи с чем, представляет интерес обращение к иностранному опыту. Уголовному праву зарубежных стран известен институт мер исправления и безопасности, существующий в тех или иных вариациях, наряду с системой мер наказания (Франция, Германия, Испания, Польша, Япония, Швейцария), который по многим своим параметрам, с одной стороны, напоминает отечественный институт административного надзора, а с другой - перекликается с дополнительными мерами наказания, предусмотренными российским УК РФ. Так, в соответствии с § 61 УК ФРГ4 мерами исправления и безопасности является, в том числе, установление надзора. Поведение осужденного и выполнение им предписаний контролируется службой надзора согласованно с судом. Содержание надзорных мер может сводиться, например, к запрету для лица покидать место жительства, место пребывания, конкретную местность без разрешения органа надзора, не пребывать в определенных местах, и др. Статья 47 Уголовного кодекса Швейцарии предусматривает охранительный надзор, который «оказывает помощь лицу при устройстве в жизни на свободе, которая заключается в помощи словом и делом, а именно в участии при его размещении и работе. Охранительный надзор осуществляется по возможности незаметно для лица, чтобы без необходимости не затруднять его жизнь»5. Во французском уголов-
1См.: Векленко В.В, Бекетов О.И. Указ. соч. С. 42. 2См.: Таганцев Н.С. Указ. соч. С. 12.
3См.: Миронов Р.Г. Меры законодательного противодействия рецидивной преступности // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2008. № 1; СПС «КонсультантПлюс».
4См.: Уголовный кодекс Федеративной Республики Германии / Науч. ред. и вступ. ст. проф. Д.А. Шестакова; предисл. д-ра права Г.Г. Йешека; пер. с нем. Н.С. Рачковой. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 171.
5См.: Уголовный кодекс Швейцарии / Науч. ред., предисл. и пер. с нем. канд. юрид. наук А.В. Серебренниковой. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 109.
10
ном праве меры безопасности «не преследуют цели воздания или устрашения, а ставят во главу угла превентивную цель, направленную на устранение некоего «опасного состояния» лица, совершившего общественно опасное деяние»1.
В литературе по уголовному праву достаточно подробно описывается действие такой существующей в зарубежных странах (Англия, США) меры, как пробация (испытание), которая сопряжена с исполнением лицом ряда требований, установленных в приговоре суда (запрет посещения определенных мест, встреч с определенными лицами и др.)2. В США в начале 1980-х гг. в ряде штатов в практику был внедрен интенсивный надзор как разновидность пробации3. Зарубежный опыт внедряется и на российскую почву. В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года»4 ставится задача создания условий для подготовки освобождающихся лиц к дальнейшей постпенитенциарной адаптации через службу пробации.
Можно констатировать, что в настоящий момент мы наблюдаем попытки возрождения существовавших в советский период институтов, которые оказались упразднены в период преобразований конца 80-х - начала 90-х гг. под эгидой их тоталитарной окраски и кажущегося нарушения прав человека. Как замечает Н.В. Витрук, «под лозунгом либерализации жизни, свободы и прав человека, в частности, невмешательства в частную жизнь, была развалена система социальной и специальной профилактики в борьбе с преступностью и другими правонарушениями»5. Время показало поспешность отказа от подобных, существовавших в советском обществе, процедур, ярким примером чему является возрожденный в наши дни институт административного надзора.
Тенденции законодательного развития показывают, что административный надзор в качестве одного из элементов встраивается в целую систему профилактики правонарушений. Так, в проекте Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Феде-
1См.: Крылова Н.Е. Франция (Учение о наказании и иных правовых последствиях совершенного деяния) // Есаков Г.А, Крылова Н.Е., Серебренникова А.В. Уголовное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. С. 298.
2См., напр.: Наумов А.В. Уголовное право зарубежных стран // Уголовное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.В. Лунеева, А.В. Наумова. М.: Юрист, 2003. С. 546 - 548; Крылова Н.Е. Уголовное право зарубежных стран // Курс уголовного права. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н.Ф. Кузнецовой и доц. И.М. Тяжковой. М.: Зерцало, 1999. Т. 2: Учение о наказании. С. 368 - 373; и др.
3Крылова Н.Е. Уголовное право зарубежных стран. С. 373. 4См.: Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
5Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С.
376.