454

11

рации»1 административный надзор позиционируется как одна из основных, но не единственная форма профилактики правонарушений, относимая к мерам индивидуальной профилактики.

Таким образом, исторический анализ позволяет сделать вывод о том, что институт полицейского (административного) надзора объективно оказывался востребованным в различных странах и в различные исторические эпохи, что связано с его эффективностью в деле предотвращения повторного правонарушающего поведения лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Современная модель российского административного надзора во многом сохраняет преемственность от административного надзора, существовавшего в советский период, однако нельзя не отметить произошедшую гуманизацию данного института, выразившуюся, прежде всего, в постановке административного надзора под контроль суда в порядке гражданского судопроизводства.

Несмотря на общность функций института административного надзора в законодательстве различных государств (именуемом в них, разумеется, самым разным образом), можно утверждать наличие дифференцированных подходов к вопросам установления оснований, сроков, субъектов надзора, а также к установлению процедурно-процессуальных форм, в которых применяется надзор. В некоторых случаях можно констатировать и отсутствие каких-либо определенных процессуальных форм для реализации положений законов об административном надзоре, несмотря на обязательный судебный контроль его применения. Передача вопросов установления административного надзора под судебный контроль в современной России представляется весьма оправданной.

§1.2. Понятие административного надзора: его задачи и основания установления

Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Закон об административном надзоре) определяет правовые основы осуществления административного надзора в Российской Федерации за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Целью Закона является установление системы правовых и организационных мер, направленных на предупреждение совершения преступлений вновь лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Анализ содержания Закона позволяет сделать вывод о том, что предметом его регулирования являются:

- понятие и задачи административного надзора;

1URL: http://www.rg.ru/2011/08/16/profilaktika-site-dok.html. Исследователями предлагались и другие названия подобного законопроекта, в частности, «О профилактике правонарушений» (См.: Лозбяков В.В. Указ. соч. С. 33), «О профилактике преступлений и правонарушений» (См.: Пузырев С.В. Указ. соч. С. 22); и др.

12

-определение круга лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор, установление их правового статуса;

-установление форм административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре;

-установление порядка осуществления административного надзора (основания установления, продления и прекращения, возобновления);

-определение полномочий органов внутренних дел при осуществлении административного надзора.

С этой целью в Законе содержатся основные понятия, сроки административного надзора, основания установления, осуществления, продления

идосрочного прекращения административного надзора, а также приостановления и возобновления срока административного надзора; права и обязанности поднадзорных лиц; обязанности и права органов внутренних дел при осуществлении административного надзора.

Долгое время в науке административного права отсутствовало четкое терминологическое разделение административного надзора и контроля. Так, С.М. Зырянов пишет: "Административный надзор рассматривается нами как самостоятельная функция органов исполнительной власти, как специальный вид контроля в наибольшей степени соответствующий рыночному укладу, "суженный контроль", в ходе которого оценивается ис-

ключительно законность поведения неподчиненных надзорным органам граждан и организаций"1.

Профессор А.В. Мартынов впервые сформулировал основные критерии разграничения понятий административного надзора и контроля. Он определил административный надзор как "особую форму публичного управления, предназначенную для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемую в рамках соответствующих админи-

стративно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур"2. В отличие от административного надзора, контроль понимается им как "общая форма осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанная с проверкой исполнения ранее принятых решений, распоряжений и указаний, выданных предписаний, с целью повышения эффективности деятельности подконтрольных субъектов - государственных органов исполнительной власти,

1См.: Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010, № 1. С. 75.

2См.: Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дисс. ... докт. юридич. наук. - Воронеж, 2010. С. 12.

13

государственных организаций и их должностных лиц"1. Таким образом, административный надзор представляется первичной процедурой по отношению к контролю и, в отличие от него, носит более обширный властный обязывающий характер, ограничиваясь лишь действующим законодательством.

Также дискуссионным вопросом является соотношение понятий «административный надзор» и «полицейский надзор». По мнению исследователей О.И. Бекетова и Н.А. Резиной, полицейский надзор - это самостоятельный вид административного надзора, который осуществляется органами внутренних дел. Авторы выделяют три вида полицейского надзора: общий, лицензионно-разрешительный и персонифицированный (надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы)2. Вместе с тем, действующее законодательство определяет последний вид надзора - за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, как административный.

Так, согласно статье 1 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ административный надзор - это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом3.

Понятие административного надзора имеет первостепенное значение для реализации Закона. Под административным надзором понимается, вопервых, система правовых и организационных мер, принимаемых государством в целях профилактики повторной преступности среди лиц, отбывших уголовное наказание в местах лишения свободы. Во-вторых, это деятельность государства в лице органов внутренних дел, осуществляющих проверку соблюдения специальных административных правил лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В соответствии с определением понятия административного надзора деятельность органов внутренних дел связана с наблюдением за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом, и выполнением ими обязанностей, предусмотренных Законом. Перечень административных ограничений и обязанностей лица, подлежащего административному надзору, определен в ст. 4 и 11 комментируемого Закона (см. подробнее комментарий к ст. 4 рассматриваемого Закона).

Закон устанавливает задачи административного надзора. К числу за-

1См.: Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дисс. ... докт. юридич. наук. - Воронеж, 2010. С. 12.

2См.: Бекетов О.И., Резина Н.А. О соотношении общего административного и полицейского надзоров // Полицейское право. 2006, № 4. С. 48.

3См.: Собрание законодательства РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.

14

дач относятся:

- предупреждение совершения поднадзорными лицами преступле-

ний;

-предупреждение совершения поднадзорными лицами иных правонарушений;

-оказание на поднадзорных лиц индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.

Следует учитывать, что задачи административного надзора сформулированы с учетом концепции административного надзора, заложенной в Закон. Это связано с тем, что административный надзор не является продолжением уголовного наказания, а служит мерой предотвращения совершения повторных преступлений со стороны ранее судимых лиц путем систематического наблюдения за ними и оказания на них индивидуального профилактического воздействия со стороны органов внутренних дел, а не органов исполнения наказания.

Формулирование задач административного надзора является необходимым условием обоснованности применения к лицам, отбывшим наказание в местах лишения свободы, административных ограничений. Именно формулирование в задачах положения о применении административного надзора в целях защиты государственных и общественных интересов делает допустимым относительно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установление временного ограничения прав и свобод и возложения обязанностей в отношении настоящих лиц.

Указанный Федеральный закон предусматривает исключительно судебный порядок установления административного надзора в отношении четко определенного круга субъектов.

Обязательными условиями, допускающими установление административного надзора, являются совершеннолетие лица, освобождение его из мест лишения свободы и наличие неснятой или непогашенной судимости. Определение совершеннолетия осуществляется в соответствии с ч. 1 ст. 21 ГК РФ, согласно которой оно наступает по достижении восемнадцатилетнего возраста и свидетельствует о полной гражданской дееспособности лица, т.е. способности своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их.

Обязательным условием является неснятая и непогашенная судимость. Судимость представляет собой правовое состояние лица, обусловленное фактом осуждения и назначения ему по приговору суда наказания за совершенное преступление и влекущее при повторном совершении этим лицом преступления, установленные уголовным законодательством правовые последствия. Имеющаяся у лица непогашенная или неснятая судимость порождает особые, складывающиеся на основе уголовно-правового регулирования публично-правовые отношения его с государством, кото-

15

рые при совершении этим лицом новых преступлений служат основанием для оценки его личности и совершенных им преступлений как обладающих повышенной общественной опасностью и потому предполагают применение к нему более строгих мер уголовной ответственности.

Возможность установления административного надзора также связывается с категориями преступлений, совершенных лицом, наличием рецидива, объектом преступления (специальных условий), т.е. наличие общих и обязательных условий делает возможным установление административного надзора.

2. К первой группе относятся лица, отвечающие общим условиям, а также имеющие непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:

-тяжкого или особо тяжкого преступления;

-преступления при рецидиве преступлений;

-умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего. Порядок определения категории преступления основывается на его

характере и степени общественной опасности и определяется ст. 15 УК РФ. Согласно ч. 4 и 5 ст. 15 УК РФ тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК РФ, не превышает десяти лет лишения свободы, особо тяжкими преступлениями - свыше десяти лет лишения свободы или более строгое наказание.

Под рецидивом преступления понимается совершение умышленного преступления лицом, имеющим судимость за ранее совершенное умышленное преступление. Определение рецидива преступления, его виды, порядок признания и правовые последствия устанавливаются ст. 18 УК РФ. Признание совершения преступления умышленно определяется на основании ст. 25 УК РФ.

Административный надзор в отношении отмеченных лиц устанавливается в случае, если данное лицо:

в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Под злостными нарушениями установленного порядка отбывания наказания понимаются:

-употребление спиртных напитков либо наркотических средств или психотропных веществ;

-мелкое хулиганство;

16

-угроза, неповиновение представителям администрации исправительного учреждения или их оскорбление при отсутствии признаков преступления;

-изготовление, хранение или передача запрещенных предметов;

-уклонение от исполнения принудительных мер медицинского характера или от обязательного лечения, назначенного судом или решением медицинской комиссии;

-организация забастовок или иных групповых неповиновений, а равно активное участие в них;

-мужеложство, лесбиянство;

-организация группировок осужденных, направленных на совершение указанных в настоящей статье правонарушений, а равно активное участие в них;

-отказ от работы или прекращение работы без уважительных при-

чин.

Злостным может быть признано также совершение в течение одного года повторного нарушения установленного порядка отбывания наказания, если за каждое из этих нарушений осужденный был подвергнут взысканию

ввиде водворения в штрафной или дисциплинарный изолятор. Осужденный, совершивший указанные нарушения, признается злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания при условии назначения ему взыскания, предусмотренного п. "в", "г", "д" и "е" ч. 1 ст. 115 и п. "б" ст. 136 УИК РФ.

Признание осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания производится постановлением начальника исправительного учреждения одновременно с наложением взыскания.

Совершение в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, означает совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.1, 6.2, 6.8 - 16.16 и гл. 19 и 20 КоАП РФ.

3. Ко второй группе лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор, относятся также лица, подпадающие под требования общих условий и имеющие непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений.

Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности предусмотрены гл. 18 УК РФ. Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних предусмотрены в ст. 134 и 135, а также в качестве квалифицирующих признаков преступлений в п. "а" ч. 3, п. "б" ч. 4 ст. 131, п. "а" ч. 3, п. "б" ч. 4 ст. 132.

18

данный надзор может быть установлен в отношении четко определенных категорий освобожденных, т.е. предпосылками для его установления (формальным, юридическим основанием) являются строго определенные условия уголовно-правового и уголовно-исполнительного характера. Несмотря на различие в подходах, позициях, мнениях конечная цель надзора одна - как можно надежнее защитить общество от преступных посягательств, и в первую очередь со стороны тех, кто уже понес наказание за ранее совершенные преступления и освободился из мест лишения свободы. Именно поэтому совершенно справедливо рассмотрение административного надзора в том числе и как самостоятельного криминологического института.

§1.3. Порядок осуществления административного надзора органами внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

Важным элементом государственно-правового механизма, посредством которого реализуются властные полномочия субъектов складывающихся регулятивных правоотношений по установлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, являются органы государственной власти, а именно:

-органы исполнительной власти, выходящие с заявлением об установлении, продлении и прекращении административного надзора (например, исправительные учреждения или органы внутренних дел);

-суды общей юрисдикции, рассматривающие вышеуказанные заявления в соответствии с установленными законом правилами подсудности;

-органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие административный надзор (органы внутренних дел);

-прокурор, обладающий правом участвовать в рассмотрении дел судами; обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. Кроме того, прокуроры осу-

ществляют надзор за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы1.

Правом на подачу административного искового заявления об установлении административного надзора обладают, во-первых, администрация исправительного учреждения, в котором осужденный отбывает наказание в виде лишения свободы; во-вторых, территориальный орган внут-

1См.: А.В. Мелехин, С.И. Баскакова, И.С. Симонова, Е.П. Сергеева «О некоторых подходах к практике осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Административное право и процесс. 2014. № 8, С.42