454

31

ленных судом административных ограничений и обязанностей, возложенных Федеральным законом, а также установления лица, уклоняющегося от административного надзора, доставляют их в территориальный орган для принятия мер в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. С разрешения оперативного дежурного оказывают содействие участковым уполномоченным полиции, сотрудникам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность при проведении ими мероприятий по проверке мест, где нахождение поднадзорных лиц запрещено судом.

В рамках рассмотрения данного вопроса следует обратить внимание на возникающие проблемы, при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Анализ практики реализации положений действующего законодательства об административном надзоре свидетельствует о некоторых промахах законодателя, которые, в свою очередь, препятствуют решению поставленных задач1. В данном пособии мы проанализируем лишь ряд проблем, которые возникают при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Остановимся на первой проблеме - конкуренции между институтом административного надзора и уголовным наказанием в виде «ограничения свободы», назначенного в качестве дополнительного наказания.

Уголовное наказание в виде ограничения свободы было введено в

действие Федеральным законом № 377 2009 г.2. Этим Законом была существенно изменена карательная сущность данного наказания, и законодатель предусмотрел его применение не только в качестве основного (как было предусмотрено изначально), но и в качестве дополнительного наказания. Такая новелла отчасти была оправдана тем обстоятельством, что этим же Законом был ликвидирован институт административного надзора (отменено Положение 1966 г.). Но с возрождением в 2011 г. института административного надзора применение ограничения свободы в качестве дополнительного наказания создало неоправданную конкуренцию. Оба института регулируют поведение освобожденного из мест лишения свободы (поднадзорного). Ограничения, применяемые судом при назначении «ограничения свободы» и «административного надзора», аналогичные (см. ст. 4 Федерального закона № 64-2011 и ч. 1 ст. 53 УК РФ).

К слову, ограничение свободы в качестве основного наказания конкурирует с условным осуждением. Данный вывод подтверждают результаты проведенного опроса сотрудников правоохранительных органов. Так, на

1См.: Чистотина О.Н. Проблемы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы//Человек: преступление и наказание. 2014. №4. С.41-46.

2См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы: федер. закон от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ // Рос. газ. 2009. 30 декабря.

32

вопрос «В чем состоит различие условного осуждения и ограничения свободы?» 68% респондентов ответили, что принципиальной разницы нет1.

Следует отметить, что в Федеральном законе об административном надзоре отсутствуют положения об использовании в отношении поднадзорных лиц, особенно совершивших преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, перечень которых определяется Правительством России. Использование технических средств серьезным образом упростили бы получение необходимой информации о поведении данной категории.

Во-вторых, в ходе реализации административного надзора территориальными органами МВД России вызывают трудности его установления в отношении граждан, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре, не имеющих регистрации и постоянного места жительства. Также в отношении указанных лиц не представляется возможным установить такие ограничения, как запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица в определенное время суток (п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона об административном надзоре)2.

В-третьих, вызывает критику слабая степень корреляции между поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре. Единственным уголовно-исполнительным фактором, влияющим на установление административного надзора, выступает признание лица в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Как представляется, такой подход законодателя не будет способствовать индивидуализации административных ограничений, которые должны не только обладать общим для всех лиц, подвергаемых административному надзору, характером, но и выступать логическим продолжением процесса правового воздействия на лиц, совершивших преступление. Критика административного надзора, применяемого однотипно ко всем поднадзорным, была и в 80-х гг., когда попытки повысить эффективность обсуждаемой меры не увенчались успехом. Так, указывалось, что практика применения одних и тех же немногочисленных административных ограничений к осужденным, в от-

1См.: Борисова Н.Ф. Соотношение ограничения свободы с условным осуждением // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2012. № 2. С.

18–25.

2 См.: Барничева М.И. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы// Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 4. С.138

33

ношении которых устанавливался административный надзор, «ведет к нарушению требований закона об индивидуальном подходе к поднадзорным... Такой подход исключает возможности индивидуализации средств административного надзора в процессе его осуществления»1. Подобные проблемы реализации административного надзора возникают и в современных условиях.

Анализ результатов надзорной деятельности прокуроров показал, что вследствие ряда организационных упущений, отсутствия должного контроля административный надзор за указанной категорией лиц малоэффективен и характеризуется многочисленными грубыми нарушениями положений Федерального закона № 64-ФЗ. Об этом свидетельствует устойчивый рост числа зарегистрированных преступлений, совершенных ранее судимыми лицами, на фоне общего снижения числа зарегистрированных преступлений2.

В основном это связано с формальным подходом сотрудников органов полиции к индивидуальной профилактической работе в отношении поднадзорных лиц, наличием в делах административного надзора малоинформативных и недостоверных документов о проведенных проверочных мероприятиях по месту жительства (пребывания) последних, их поведении, материальном положении и т.п. При этом отсутствие контроля и непринятие своевременных мер по установлению административного надзора за ранее судимыми лицами зачастую приводят к совершению ими повторных преступлений3.

К наиболее распространенным факторам, мешающим более качественно и эффективно осуществлять надзор за исполнением административного законодательства в сфере надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, относятся следующие: недостаток времени ввиду большой загруженности; отсутствие методической литературы; несовер-

шенство административного законодательства и практики его применения4.

К типичным причинам нарушений требований законодательства об административном надзоре лицами, освобожденными из мест лишения

1См.: Уткин В.А. Применение дополнительных ограничений при административном надзоре и некоторые вопросы его совершенствования. //Актуальные проблемы государства и права на современном этапе: сборник статей / отв. ред. В.Ф. Волович. Томск: Изд-во Томского ун-та, 1985. С. 211–220.

2См.: Михалюк Р.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Прокурор. 2015. № 3. С. 57 - 61.

3См.: Некрасов Д.Е., Бадальянц Э.Ю., Ищук Я.Г., Чистотина О.Н., Шкабин Г.С Прогноз криминогенной обстановки и противодействие преступности в Рязанской области: научно-аналитический обзор с методическими рекомендациями. Рязань. 2013.

4См.: Мелехин А.В., Баскакова С.И., Симонова И.С., Сергеева Е.П. О некоторых подходах к практике осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Административное право и процесс. 2014. № 8. С.

41 - 45.

35

Далее хотелось бы остановиться на проблемных вопросах взаимодействия различных служб и ведомств в процессе осуществления административного надзора.

Особую проблему составляет преемственность ИУ и ОВД в осуществлении профилактических и воспитательных функций, а также в управлении социальной адаптацией освобожденных из мест лишения свободы. Однако ей уделяется недостаточно внимания. Все согласованные действия сводятся к разовым мероприятиям, целиком зависящим от инициативы и квалификации отдельных сотрудников. Особенно слаба преемственность в начальный период работы с освобожденными от наказания. Профилактическое воздействие на этих лиц со стороны ОВД часто отстает по времени от процесса приспособления их к жизни в обществе. Разрозненность, несогласованность совместных действий, низкий уровень преемственности отрицательно влияет на эффективность работы по предупреждению повторной преступности со стороны поднадзорных.

Для оказания необходимой помощи, содействия в социальнобытовом и трудовом устройстве лицам, освобожденным из мест лишения свободы, их адаптации в обществе по месту проживания, хотелось бы более тесного взаимодействия федеральной службой занятости и органов местного самоуправления с сотрудниками органа внутренних дел, ведь конечной целью общей и индивидуальной профилактики, является – удержание лиц ранее привлекавшихся к уголовной ответственности, от совершения новых преступлений и правонарушений.

Эффективность работы при осуществлении административного надзора может быть достигнута только при систематическом наблюдении, осуществляемом за поднадзорными лицами, и проведении регулярных проверок по месту их жительства (пребывания), а также места работы поднадзорного лица. Кроме того, создание электронного учета поднадзорных лиц позволит облегчить доступ к информации о поднадзорном лице всех подразделений правоохранительных органов.

Следует указать на имеющуюся проблему взаимодействия сотрудников подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность с сотрудниками подразделений по административному надзору и участковыми уполномоченными полиции. Не всегда между ними должным образом организован своевременный обмен информацией об образе жизни, привычках, связях, интересах, местах пребывания поднадзорных, а также лицах из их окружения, которые могут быть использованы для своевременного выявления преступных намерений и предупреждения противоправной деятельности.

Основными факторами, осложняющими взаимодействие участковых уполномоченных полиции с другими субъектами профилактической работы с поднадзорными в процессе совместного решения поставленных задач, являются:

- функциональная обособленность представителей различных служб;

36

-недостаточная профессиональная подготовленность к совместной работе, расширение или сужение функциональных обязанностей;

-отсутствие сложившихся традиций совместной работы.

Часть 2 ст. 8 Федерального закона об административном надзоре предоставляет полномочия федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функцию по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел по установлению порядка осуществления органами внутренних дел административного надзора. Вполне понятно, что законодательный акт не может подробно регулировать все вопросы, которые могут возникнуть в связи с его реализацией. Однако в целях более полного регламентирования реализации положений Закона необходимо более подробно урегулировать не только вопросы осуществления надзора, но и его установления, прекращения, взаимодействия органов, участвующих в реализации Закона об административном надзоре.

Следует отметить, что осуществление территориальными органами МВД России контроля за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, возможно лишь при межведомственном взаимодействии, так как именно совместная, должным образом организованная на федеральном, региональном и местном уровнях деятельность всех заинтересованных субъектов предупреждения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений позволит добиться максимального эффекта от оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.

Следует отметить, что согласно Уголовно-исполнительному кодексу РФ в исправлении осужденных принимают участие не только учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы, но и уголовноисполнительные инспекции, которые по своему статусу также являются учреждениями. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в Уго- ловно-исполнительный кодекс РФ 6 апреля 2011 г. в ст. 54, уголовноисполнительные инспекции лишь информируют орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного, в отношении которого может быть установлен надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде ограничения свободы. То есть они лишены права обращаться с заявлениями об установлении административного надзора, хотя вполне логично они могли быть наделены таким правом. Каким образом уголов- но-исполнительные инспекции будут информировать органы внутренних дел, законодатель, к сожалению, не конкретизировал. Это необходимо будет сделать путем принятия подзаконного акта. Ввиду того, что МВД России не имеет полномочий регулировать статус уголовно-исполнительных инспекций, вероятно, это будет сделано приказом Минюста России.

37

Кроме того, применение норм в течении ряда лет, выявил некоторые проблемные вопросы, не урегулированные приказами и инструкциями МВД России. Например, должностные обязанности сотрудников ряда строевых подразделений МВД РФ, а также оперативных подразделений и руководителей не конкретизированы именно по осуществлению административного надзора (тактика, порядок, механизм контроля и т.п.) Для решения данной проблемы целесообразно на наш взгляд, разработать алгоритм действий сотрудников по проверкам поднадзорных, внести соответствующие изменения в действующие приказы МВД РФ.

Практика осуществления органами полиции административного надзора за ранее судимыми лицами показывает, что после осуществления проверок по месту жительства в ночное время не редки случаи ухода поднадзорных из дома для осуществления своих планов в обход установленных судом ограничений. Учитывая развитие в стране компьютерноинформационных технологий нам представляется целесообразным законодательно рассмотреть вопрос об использование при осуществлении административного надзора комплекса инженерно-технических устройств, аналогичного тому, что применяется при исполнении наказания в виде ограничения свободы (электронный браслет; стационарное контрольное устройство, обеспечивающее непрерывный круглосуточный прием и идентификацию сигналов электронного браслета; устройство для отслеживания местоположения поднадзорного по сигналам глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС/GPS и другие технические устройства). Осознание человеком того, что сотрудники полиции постоянно держат его в зоне особого внимания, в том числе визуально, на экране монитора компьютера, могут удержать поднадзорного от совершения необдуманных поступков.

В ходе реализации Закона сотрудники полиции проводят беседы с соседями, коллегами поднадзорного. Однако в ходе данных бесед неизбежно сотрудник полиции будет находится в непростой ситуации, с одной стороны он должен соблюдать права поднадзорного и не разглашать сведения о совершенном им преступлении и отбытом наказании, поведении в местах лишения свободы, с другой полицейский должен защищать права граждан и общественные интересы от противоправных посягательств. Рассмотрим ситуацию, когда поднадзорный является «педофилом» и участковый не сообщит об этом соседям, руководству где поднадзорный работает и впоследствии произойдет несчастье с детьми, то ответственность будет в том числе и на сотруднике полиции. Однако в случае разглашения полицейским подобной информации ситуация может измениться вплоть до самосуда граждан, что также не допустимо. Очевидно, что данная проблема не урегулирована действующим законодательством и требует незамедлительного нормотворческого урегулирования и внесения соответствующих изменений в законодательство.

Проблемным направлением индивидуального профилактического воздействия, осуществляемого в отношении поднадзорных лиц является на

38

наш взгляд то, что в действующем законодательстве, в сфере осуществления административного надзора полиции за ранее судимыми гражданами, четко не регламентирован механизм, порядок осуществления и проведения соответствующей индивидуально-профилактической работы.

Как показывает наш практический опыт работы значительная часть сотрудников полиции при осуществлении административного надзора проводят индивидуально-профилактические беседы с ранее судимыми, однако их содержание зачастую поверхностно, сам характер формален, в связи с чем такие беседы не решают возникающие проблемы. То есть поднадзорный после проведения с ним бесед зачастую не выносит из них ни чего положительного и продолжает свою антиобщественную деятельность.

Еще одной проблемой на которую необходимо обратить внимание - установление административного надзора за лицами, у которых нет постоянного места жительства, проживания, а существующие примеры установления административного надзора в подобном случаи, не решают комплексно эту проблему, а только могут показывать, как правоохранительные органы вместе с судебными обходят пробелы в законодательстве. Решать данную проблему следует на наш взгляд следующим образом: при отсутствии у поднадзорного определенного места жительства, по решению суда устанавливающего административный надзор помещать на проживание в специальные учреждения по типу существующих для лиц-мигрантов либо реабилитационные центры.

Таким образом, к основным проблемам исполнения законодательства об административном надзоре следует отнести: отсутствие налаженной системы межведомственного взаимодействия, в том числе специального программного обеспечения между территориальными органами МВД России и территориальными органами УФСИН России и ФМС России при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; недостаточная эффективность норм действующего законодательства, направленного на оказание индивидуального профилактического воздействия на граждан, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре в целях защиты государственных и общественных интересов.

В целом рассмотрение проблемных вопросов, возникающих при осуществлении административного надзора полиции за ранее судимыми гражданами, показало, что необходимо серьезно на законодательном уровне с участием представителей, непосредственно проводящих работу с поднадзорными, учеными-юристами практиками, переработать и дополнить действующее в данной сфере законодательство.

Государственным органами необходимо изыскивать финансовые средства для дополнительного оснащения, технического перевода на новые уровни контроля за поднадзорными. Во главу должна стать личная и

39

имущественная безопасность наших граждан. При этом следует учитывать, что работа с ранее судимыми лицами отличается определенной спецификой, требует индивидуального подхода и задачи полиции помочь поднадзорному начать двигаться в нужном для общества и государства направлении.

В заключение следует отметить, что реализация норм административного надзора является важным инструментом в профилактике рецидивной преступности, но регламентация административного надзора в настоящее время не обошлась без шероховатостей. Устранение обозначенных и других возникающих практических проблем реализации данного института позволит положительно повлиять на процесс создания эффективного механизма надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и на криминогенную обстановку в целом.

§1.4. Взаимодействие органов внутренних дел с иными субъектами, задействованными в работе с поднадзорными

Следует обозначить проблемные вопросы при осуществлении административного надзора, в том числе и при взаимодействии различных субъектов профилактики. Так, наблюдаемый в последнее десятилетие устойчивый рост рецидивной преступности в обществе и отсутствие видимых результатов борьбы с ним со всей очевидностью обозначили острую необходимость консолидации всех правоохранительных органов в борьбе с этим социальным злом, которое в настоящее время уже представляет реальную угрозу национальной безопасности. Одним из определяющих условий такой консолидации должна выступать единая комплексная федеральная программа профилактики рецидивной преступности, основанная на современной нормативной правовой базе. Такой программы в стране на сегодняшний день не существует. К сожалению, не существует и совершенной нормативной правовой основы для ее создания.

Подтверждением сказанному является, например, тот факт, что два основных субъекта правоохранительной системы профилактики рецидивной преступности –Министерство юстиции (далее –Минюст России) и Министерство внутренних дел России (далее –МВД России) вместо того, чтобы объединить свои усилия в правотворческой деятельности для совместного решения существующей проблемы предупреждения роста рецидивной преступности в стране, практически одновременно, в течение ряда лет, при полной взаимной осведомленности разрабатывают каждый свой во многом схожие законопроекты, а затем вносят их на рассмотрение в Государственную Думу.

В результате в течение полутора лет принимаются два закона: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и

40

Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы» (далее –Закон об ограничении свободы) и Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Закон об административном надзоре).

Научный анализ указанных законов показал абсолютную схожесть их отдельных положений, а также наличие большого количества пробелов и непроработанных положений, которые уже создают и впредь будут создавать многочисленные проблемы правового и организационного характера в де-

ятельности сотрудников как уголовно-исполнительной системы (далее – УИС), так и сотрудников полиции.

Врезультате принятия вышеуказанных законов в вопросах взаимодействия на местах двух правоохранительных ведомств в лице полиции и учреждений, исполняющих наказания создалась достаточно абсурдная ситуация. Вместо того, чтобы объединить эти силы для совместного предупреждения роста рецидивной преступности в обществе, законы еще больше их разобщили. Законы фактически разделили по временному фактору на «своих» и «чужих» одни и те же категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную или неснятую судимость.

Созданная таким образом ситуация однозначно будет способствовать не укреплению взаимодействия в организации профилактической работы по предупреждению роста рецидивной преступности в обществе двух правохранительных служб, а проявлению формализма в их работе и возможному вызову агрессии со стороны подконтрольных и поднадзорных лиц.

Анализ складывающейся ситуации дает основание прогнозировать в ближайшие годы еще более высокий рост рецидивной преступности как следствие непродуманного содержания принятых законов.

Вотличие от административного надзора, под установление которого подпадают лица, осужденные к лишению свободы, в том числе до принятия Закона об административном надзоре, ограничение свободы как дополнительный вид уголовного наказания назначается лицу, осужденному после принятия Закона и только по приговору суда. Поэтому основная масса лиц, осужденных за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, которым в качестве дополнительного уголовного наказания назначено ограничение свободы, еще отбывает основное наказание в местах лишения свободы. Через какой-то период времени они начнут освобождаться из мест лишения свободы и попадать под так называемый «контроль» УИИ (далее-уголовно-исполнительные инспекции), минуя контроль и профилактический учет со стороны органов внутренних дел.

Ученые-криминологи в результате многолетних исследований уже давно доказали, что наибольшая вероятность повторного совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы, приходит-