194

Однако действия по проверке информации о происшествии, осуществляемые в течение дежурной смены, требуют самостоятельного выбора сотрудником полиции надлежащего правового механизма рассмотрения сообщения, что должно предопределяться существом рассматриваемой информации о происшествии. Вместе с тем выбор порядка разрешения сообщения в практической деятельности далеко не всегда очевиден. Так, проверка сообщения о преступлении должна проводиться в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — УПК). В какой момент полицейские органы должны констатировать наличие признаков преступления, чтобы продолжить проверку в соответствии с требованиями УПК, остается неясным. Соответственно, нет понимания и момента трансформации полицейско-правовых отношений в уголовно-процессуальные.

В качестве рабочей гипотезы предлагаем считать моментом перерастания полицейско-правовых отношений в уголовно-процессуальные вынесение акта, констатирующего наличие в деянии признаков преступления, т. е. момент возбуждения уголовного дела. Требуется создание универсального правового механизма разрешения сообщений о происшествиях, административных правонарушениях и преступлениях, вынесение его за рамки отраслевого законодательства в качестве самостоятельного института полицейского права.

Это обеспечит возможность более точного определения объема прав и обязанностей полиции при рассмотрении сообщений о происшествиях, административных правонарушениях и преступлениях, исключит применение ненадлежащего механизма разрешения сообщения о происшествии.

Т. А. Диканова

К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТРАНСПОРТЕ

В настоящее время проводится реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Минэкономразвития подготовило Концепцию реформы контроля (надзора). Разработан Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Цель разработки этих документов обозначена как повышение результативности

51

иэффективности осуществления государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля при одновременном снижении избыточного вмешательства в деятельность граждан и организаций. Документы содержат ряд ценных идей, например, о формировании единой системы государственного и муниципального контроля; необходимости объективных и регулярно собираемых данных, подлежащих оценке. Нельзя не согласиться и с тем, что большая часть проведенных проверок не выявляет нарушений обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда, что есть правовые пробелы в регулировании отдельных вопросов контроля.

Воснове реформы — переход на риск-ориентированный контроль, дистанционный контроль (сведение к минимуму взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление контроля, и проверяемых лиц), изменение преимущественно репрессивной направленности контроля на превентивную. Отмечается, что более 60 видов контроля (надзора) полностью или частично изъяты из сферы действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 1. По-видимому, число изъятых видов авторы реформы предполагают сократить. Предусмотрена замена репрессивных методов контроля на профилактические: до принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении — даже при выявлении такого правонарушения — сначала предлагается добиться устранения нарушения, направив предостережение. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. № 166 утверждены Правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления

об исполнении такого предостережения 2. Сведения о проведении меро-

1О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) : постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215 (ред. от 03.10.2018) «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

52

приятий по профилактике нарушений обязательных требований, включая выдачу предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, отмечаются в докладах об осуществлении контроля.

Реформа контроля — проблема исключительно актуальная, особенно в связи с тем, что Президент РФ предложил с 1 января 2021 г. прекратить действие всех существующих нормативных актов в сфере контроля и надзора, обновив за оставшееся время нормативную базу: «Правительство предлагает серьезно пересмотреть правовую базу контроля и надзорной деятельности, это, безусловно, правильно, это нужно всячески поддержать, но считаю, что этого даже мало. Надо пойти на более радикальные шаги». По словам Президента, должны быть сохранены только те документы, которые отвечают современным требованиям, а остальные должны быть сданы в архив3.

В Перечень видов государственного контроля (надзора), в отношении которых будут реализованы мероприятия приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности (утв. протоколом заседания проектного комитета от 24.04.2018 № 3), включен Ространснадзор, в том числе в части лицензионного контроля: деятельности по перевозкам морским транспортом опасных грузов; деятельности по осуществлению морской или портовой буксировки морским транспортом, погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах. Например, Госморречнадзор переходит на риск-ориентированный подход при назначении плановых проверок, значит, оценка контроля будет производиться через отсутствие фактов причинения вреда или материального ущерба при уменьшении или невыявлении нарушений обязательных требований. Если все субъекты ничего не нарушают, нет аварий, значит, по мнению авторов реформы, служба работает правильно и качественно. Эта система введена взамен «палочной» системы учета проверок, штрафов и т. д. 4 Утверждена Программа профилактики нарушений обязательных требований Управле-

3URL: interfax.ru›russia/651347 (дата обращения: 20.06.2019).

4Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соответствием установленным требованиям соответствующих функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : приказ Минтранса России от 6 июля 2012 г. № 195 (ред. от 18.07.2017) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору

всфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соответствием установленным требованиям соответствующих функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

53

ния государственного морского и речного надзора на 2019 и плановый период 2020–2021 гг. 5

Реформирование на транспорте проводится с 2017 г 6. Вместе с тем очевидно, что любые реформы должны учитывать реальное состояние законности в той или иной сфере, в том числе в сфере обеспечения безопасности на транспорте. На составляемых Ространснадзором графиках, отражающих динамику таких показателей, как «количество пассажиров, погибших в результате авиационных происшествий с воздушными судами коммерческой гражданской авиации на 1 млн перевезенных пассажиров», «количество погибших в катастрофах» (взят период 2011–2018 г.) виден резкий рост этих показателей после 2017 г. Очевидна прямая зависимость усиления контроля и улучшения состояния безопасности. По информации Ространснадзора, показатели аварийности в гражданской авиации в 2018 г. по сравнению с 2017 г. ухудшились. Количество авиационных происшествий увеличилось на 13,7%, катастроф — на 66,6%, погибших — в 12,5 раза, количество травмированных осталось на том же уровне. Количество авиационных инцидентов (отличаются от авиационных происшествий только последствиями) увеличилось на 2,3%, количество повреждений воздушных судов на земле — на 46,4%. Ространснадзор считает основными угрозами безопасности полетов нарушение требований при подготовке авиаперсонала, сознательные нарушения правил использования воздушного пространства, в первую очередь владельцами воздушных судов, не имеющих свидетельств эксплуатанта авиации общего назначения; отсутствие персональной ответственности владельцев, руководителей, должностных лиц авиапредприятий за состояние безопасности полетов, внедрение и поддержание функционирования системы управления безопасностью полетов 7.

Относительно низкие показатели аварийности на морском транспорте обусловлены тем, что значительная часть судов, владельцы и экипаж которых являются гражданами России, плавают под чужими флагами, что означает отсутствие контроля с российской стороны и, соответственно, учета аварийных происшествий с ними. Что касается внутреннего водного транспорта, то он находится в кризисном

5Приказ Ространснадзора от 29 декабря 2018 г. № ВБ-1240фс.

6Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (приложение к протоколу Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 декабря 2016 г. № 12).

7Текущее состояние безопасности полетов гражданской авиации. URL: http:// rosacademtrans.ru/tekushhee-sostoyanie-bezopasnosti-poletov-grazhdanskoy-aviatsii/ (дата обращения: 16.05.2019).

54

состоянии, продолжается массовое списание устаревшего флота, есть серьезные проблемы с внутренними водными путями, речными портами, в том числе связанные с проведением дноуглубительных работ. Эти факторы влияют на объемы перевозок, снижение аварийности. Российскими проблемами, технологической отсталостью российского флота, нежеланием собственников модернизировать флот, слабой подготовкой персонала, непродуманными реформами, например, реклассификацией речного флота, пользуются западные партнеры, вытесняя Россию из сферы международных перевозок.

Международные конвенции, имеющие отношение к транспорту,

внастоящее время ужесточают требования к грузовладельцам, судовладельцам, судам, их оборудованию и топливу, экипажу судов, портовому надзору, работе стивидоров и т. д. Совершенно очевидно, что нужно учитывать тенденции международных конвенций, участницей которых является Российская Федерация; российское законодательство должно соответствовать этим конвенциям. Например, в России был принят Федеральный закон «О транспортной безопасности» 8. Ряд его положений не соответствует международным конвенциям, регламентирующим морскую и авиационную безопасность, к которым присоединилась Россия, на что обращается внимание и российским бизнесом, и специалистами транспортного права.

Изменения в международных конвенциях связаны и с ужесточением требований к уровню образования и профессионализма работников морского транспорта, контроля в этой сфере. Так, 31 декабря 2016 г. окончился переходный период для поправок 2010 г. (Манильские поправки) к Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (далее — Конвенция о ПДНВ); с 1 января 2017 г. члены экипажей судов, к которым применимы требования данной конвенции, должны иметь соответствующие квалификационные документы. В связи с принятием Международного кодекса для судов, эксплуатирующихся

вполярных водах (Полярный кодекс) (резолюция MSC.385(94) Комитета по безопасности на море и MEPC), в ноябре 2016 г. были приняты и поправки к Конвенции ПДНВ относительно требований к компетенции судоводительского состава судов, эксплуатируемых в полярных водах. Таблицами компетентности Ф-У, 4-1, А-У/4-2 предусмотрен широкий спектр знаний и практических навыков плавания в ледовой обстановке, контроль в этой сфере.

8 О транспортной безопасности : федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

55

В России требования к специалистам транспорта до последнего времени ослаблялись. Это касается, например, и подготовки пилотов, и контроля за этой подготовкой. Система, существовавшая во времена

СССР, была сломана. Ранее пилот должен был пройти определенные ступени подготовки, прежде чем ему доверялось пилотировать такие самолеты, как потерпевший катастрофу 11 февраля 2018 г. самолет компании «Саратовские авиалинии» (71 человек погиб). Проверка, проведенная Ространснадзором в этой авиакомпании (еще до катастрофы), показала: из 82 сотрудников, в число которых входят пилоты, командиры ВС, бортинженеры, 22 не имели права работать на воздушных перевозках. Нарушались трудовые права пилотов в части предоставления отдыха, отпуска; были случаи, когда экипажи не проходили медицинского осмотра. В табель учета рабочего времени не включались часы, отведенные на подготовку воздушных судов к полетам. В СССР существовала инспекция Министерства гражданской авиации, которая выявляла такие нарушения, в настоящее время она заменена внутрикорпоративной проверкой: о нарушениях докладывается руководителю авиакомпании, по вине которого, возможно, и допускаются нарушения 9.

Отсутствие профессионализма и должного контроля за уровнем подготовки специалистов транспорта — причина многих транспортных аварий. Именно из-за этого затонул один из самых важных и дорогостоящих морских объектов России — плавучий док, на котором обслуживались мощные корабли ВМФ, в том числе авианосец «Адмирал Кузнецов». «Симбиоз некомпетентности и халатности должностных лиц, отвечающих за его эксплуатацию» — так охарактеризовали специалисты причину аварии. Были нарушены все правила: вместо того, чтобы действовать по инструкции, принимали решения по наитию; отсутствовал контроль за исполнением инструкций. Только профессионализм команды авианосца «Адмирал Кузнецов» помог сохранить корабль и даже спасти жизнь нескольким членам доковой команды.

С осторожностью, на наш взгляд, следует подходить и к пересмотру нормативных правовых актов, относящихся к контролю за безопасностью на транспорте. С начала перестройки уже были приняты документы, которые устраняли «административные барьеры». В настоящее время ряд этих актов подвергается обоснованной критике. Это касается, например, Правил плавания в акватории Северного морского пути (далее — СМП), утвержденных приказом Минтранса России от 17 января 2013 г. № 7 (ред.

9 Петровский В. Полет обреченных // Воздушный транспорт ГА. 2018. № 10–11, март. С. 2, 9.

56

от 09.01.2017)10. Специалисты отмечают довольно поверхностный характер Правил и отсутствие ряда проверенных многолетним опытом эксплуатации флота в Арктике положений, что не позволяет гарантировать необходимый уровень надежности и безопасности плавания по СМП11. Это подтверждается аварийными ситуациями. Так, Администрация СМП, руководствуясь требованиями этих Правил, выдала разрешение на самостоятельное плавание теплохода «Георгий Ушаков» в зимне-весенний период в Арктике, что является, по мнению специалистов, неоправданным послаблением требований к безопасности судов, используемых в Арктике.

На основе нормативных документов, принятых еще в советское время, доктор технических наук, главный научный сотрудник ЦНИИМФ Л. Цой доказывает, почему нельзя было этого делать. Налицо «явная оплошность разработчиков критериев допуска на СМП, послабление требований отечественных правил по сравнению с международными» 12. В случае с указанным теплоходом избежать кораблекрушения удалось благодаря вовремя оказанной помощи подошедшими судами. Л. Цой отметил также другие многочисленные недостатки Правил. Он указал и на абсурдность принятых в новых Правилах ограничений по условиям допуска к самостоятельному плаванию судов определенной категории, которые могут эксплуатироваться круглый год.

Нельзя не признать также, что в настоящее время наступает осознание опасности непродуманной либерализации. И по ряду вопросов приходится отказываться от принятых в недавнем прошлом упрощений, которые прежде рассматривались как устранение административных барьеров. Например, была отменена сертификация топлива. В результате некачественное авиатопливо стало причиной авиационного происшествия. Обоснованным представляется мнение некоторых авиакомпаний по поводу того, что заправщики должны проходить обязательную сертификацию; государственные органы обязаны постоянно контролировать качество топлива. Это позволит перевозчикам сфокусироваться на своей основной функции — предоставлении качественного и безопасного перелета по доступной стоимости 13.

Транспортные прокуроры неоднократно отмечали, что контролирующие органы на транспорте вместо применения таких репрессивных

10Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11О новых правилах плавания в акватории СМП и критериях допуска судов // Морской флот. 2018. № 2. (1512).

12Цой Л. Новые правила слабее старых // Морской флот. 2017, июнь. С. 30.

13Система добровольной сертификации // Воздушный транспорт. 2016, февраль.

С.6–7.

57

мер, как привлечение к административной ответственности (мизерные штрафы за нарушения правил безопасности на железнодорожном, водном, воздушном транспорте — отдельная проблема) за правонарушения на транспорте, предпочитают многократно выдавать предписания об исполнении требований закона, которые хозяйствующие субъекты нередко игнорируют.

Таким образом, необходимо устранять недостатки контроля: избыточность в определенных сферах, дублирование функций контролирующих органов, отсутствие оперативности в проведении контрольных мероприятий, причинение убытков хозяйствующим субъектам из-за бюрократизации контроля, его плохой организации, отсутствия профессионализма у самих контролеров, затягивания сроков контроля, коррупционной составляющей контроля и т. д. Однако это не означает, что контроль нужно ослаблять в сферах, связанных с безопасностью, осуществлять и здесь переход на риск-ориентированный контроль. Снятие ответственности с одних хозяйствующих субъектов влечет потери других хозяйствующих субъектов, победу в конкурентной борьбе недобросовестных организаций, нарушение прав потребителей и даже человеческие жертвы. Применительно к транспорту система контроля должна строиться с учетом подписанных Россией международных конвенций. Представляется важным, чтобы работа по пересмотру правовой базы контроля и надзорной деятельности, ее обновлению, отмене устаревших документов находилась в центре внимания прокуратуры, тем более что одно из основных направлений их деятельности — проверка соответствия нормативных правовых актов закону.

А. В. Шнитенков

КОНТРОЛЬ ЗА СООТВЕТСТВИЕМ РАСХОДОВ СЛУЖАЩИХ ИХ ДОХОДАМ

КАК ОДНА ИЗ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — ФЗ № 230) в целях противодействия коррупции устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), его супруги (супруга) и несовер-

58

шеннолетних детей доходу данного лица и его супруги (супруга), а также определяет механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы (ст. 1) 1.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что при применении ФЗ № 230 нередко допускается ошибочное толкование его предписаний.

Встатье 2 ФЗ № 230 содержится Перечень лиц, за расходами которых устанавливается контроль (далее — Перечень). К их числу относятся, например, лица, замещающие (занимающие) должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и др.

Всоответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ № 230 лицо, замещающее (занимающее) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 ФЗ № 230, «обязано ежегодно

всроки, установленные для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений (далее — отчетный период), если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки».

Всвязи с этим необходимо обратить внимание на ряд проблем. Перечень периодически дополняется, и обязанность представлять

сведения о расходах может начать распространяться на лицо, занимающее (замещающее) соответствующую должность, не с 1 января, а напри- мер, с 4 ноября календарного года, предшествующего году представления сведений. В этом случае возникает вопрос о том, следует ли ему отчитываться о сделках, указанных в ч. 1 ст. 3 ФЗ № 230, но совершенных в период с 1 января до 4 ноября.

Так, Г. П. Кристов 13 сентября 2015 г. был избран депутатом Думы муниципального района и в дальнейшем осуществлял свои полномочия на непостоянной основе. До этого он занимался предпринимательской

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 50 (Ч. 4), ст. 6953.

59

деятельностью и не замещал должности из Перечня. Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обязанность представлять сведения о расходах была распространена на лиц, замещающих муниципальные должности на непостоянной основе, в связи с чем

в2016 г. Г. П. Кристов представил соответствующие сведения за 2015 г. Прокурор Приморского края, указывая на непредставление Г. П. Кристовым сведений о расходах по приобретению здания магазина, земельного участка под ним (договор купли-продажи от 2 июня 2015 г., право собственности зарегистрировано 15 июня 2015 г.) и двух транспортных средств (договоры купли-продажи от 28 августа 2015 г. и от 24 ноября 2015 г.) и на несоответствие этих расходов его доходам за три последних года, предшествующих отчетному периоду, обратился в Арсеньевский городской суд Приморского края с иском об обращении данного имущества в доход РФ.

Решением от 20 марта 2017 г. требования прокурора удовлетворены

вполном объеме, однако судебная коллегия по гражданским делам Приморского краевого суда, оставив его без изменения в части обращения

вдоход РФ одного из транспортных средств стоимостью 4 009 000 руб.,

востальной части отменила и приняла новое решение — об отказе в иске, указав в апелляционном определении от 13 июня 2017 г., что, исходя из среднерыночной цены другого транспортного средства (175 000 руб.) и кадастровой стоимости недвижимого имущества (985 000 и 485 353 руб.), сумма расходов на их приобретение не превысила сумму доходов ответчика за 2012–2013 гг., составившую 2 666 910 руб. Довод Г. П. Кристова об отсутствии в его действиях коррупционной составляющей ввиду приобретения спорного имущества до получения им статуса депутата отклонен со ссылкой на то, что это не освобождает его от необходимости представить сведения о доходах, расходах и имуществе за 2015 г., поскольку закон не содержит исключений из соответствующей обязанности для лиц, замещающих муниципальную должность менее календарного года.

Вжалобе в Конституционный Суд РФ Г. П. Кристов указал, что, по его мнению, ч. 1 ст. 16 и ст. 17 ФЗ № 230 противоречат ст.ст. 49 и 54 (ч. 1) Конституции РФ, поскольку допускают признание правонарушением непредставление депутатом органа местного самоуправления сведений об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по приобретению имущества до избрания его на эту должность и позволяют обращать в доход Российской Федерации такое имущество.

Впостановлении Конституционный Суд РФ отметил, что в случае приобретения лицом имущества до замещения им должности депутата

60