Малыгин А.Я. История ОВД. Основные этапы развития полоции - милиции России

30

ство жандармских руководителей считало для себя унизительным общение с доносчиками и провокаторами. Кроме того, положением о Корпусе жандармов им запрещалось переодеваться в гражданскую одежду при исполнении служебных обязанностей. Поэтому требовалось создание принципиально новой структуры политической полиции. Судейкин пытался реализовать свои новаторские идеи, завербовав члена Военного Центра «Народной Воли» Дегаева, но раскрытый своими же товарищами Дегаев 16 декабря 1883 г. убил Судейкина при встрече на конспиративной квартире.

Лишь в 1902 г. циркуляром Департамента полиции МВД издается Положение о начальниках розыскных отделений, которые стали называться охранными. Положение создавало независимую от жандармских управлений структуру. Начальники охранных отделений лишь в строевом отношении подчинялись начальникам губернских жандармских управлений, в плане оперативно-розыскной деятельности подчинялись непосредственно директору Департамента полиции, причем могли наложить запрет на производство обысков жандармами и имели право доступа ко всей жандармской служебной документации. Охранные отделения, в отличие от жандармских управлений, не производили дознания, а были органами чисто оперативно-розыскными, собирающими информацию путем наружного и внутреннего (агентурного) наблюдения. В 1907г. принимается новое Положение об охранных отделениях, по которому охранные отделения обязывались «подпитывать» агентурной информацией жандармское дознание по государственным преступлениям. В 1914 г. издается «Инструкция по организации и ведению внутреннего наблюдения в жандармских и розыскных учреждениях». Под агентом внутреннего наблюдения понималось лицо, «либо непосредственно состоящее в революционной организации, либо косвенно осведомленное о жизни и деятельности как самой организации, так и отдельных ее членов». Вся внутренняя агентура подразделялась на секретных сотрудников и осведомителей, постоянных или случайных. Осведомители, предоставлявшие информацию за плату, назывались «штучниками», но по Инструкции они были нежелательны, т.к. часто давали ложную информацию, стремясь получить побольше денег. Различалась университетская, фабричная, железнодорожная, тюремная агентура, а также сельская, вербовавшаяся из владельцев трактиров, прислуги постоялых дворов, безземельных крестьян. Наружное наблюдение осуществлялось

31

штатом филеров, которые закреплялись за определенными лицами, и обязаны были постоянно следовать за ними, не упуская из виду, даже если для этого требовалось выехать за границу.

Созданная охранными отделениями уникальная система политического сыска позволила разложить изнутри ряд революционных партий и организаций, например, партию эсеров, лидер которой Евно Азеф был платным агентом «охранки» и благодаря которому были предотвращены два покушения на Николая II.

Однако, революционные события 1905-1907 г.г., связанный с этим разгул терроризма, оказали влияние на полицейскую деятельность. Основной удар обрушился на «общую» полицию: в 1905 - 1906 гг. террористами было убито 288 полицейских чинов, ранено 383. Большое распространение получило явление «снимания городовых с постов», т.е. их убийство в целях завладения оружием или запугивания властей. В обществе широко распространились антиполицейские настроения подпитываемые, с одной стороны, реальными недостатками полиции – злоупотреблениями, невежеством, крохоборством, взяточничеством ряда ее служащих, а с другой стороны – стремлением правительства решать политические проблем за счет использования полицейских сил, что дискредитировало полицию как орган борьбы с уголовной преступностью и охраны общественного порядка. Всякие попытки реформирования полиции наталкивались на сопротивление консервативных элементов в правительстве. Например, даже в вопросе повышения образовательного уровня нижних чинов полиции возобладала парадоксальная точка зрения, состоявшая в том, что урядникам повышение образования будет вредным, поскольку если урядник, «не имеющий образования брал на «чекушку» водки с крестьян, то имеющий образование будет чувствовать себя выше крестьянской массы и будет брать уже на ведро». Карусель проектов и предложений по улучшению деятельности полиции, повышению ее материального обеспечения, так ничем и не закончилась до февраля 1917 г.

27 февраля 1917 г. «революционные массы» захватили Петроградское губернское жандармское управление и сожгли более 10 полицейских участков, многие жандармы и городовые были подвергнуты самосуду и растерзаны толпой. В ходе разгромов полицейских учреждений были уничтожены не только охранные отделения, но и криминалистические учеты уголовной полиции, что существенно повлияло на начавшийся впоследствии невиданный

32

разгул уголовной преступности. 11 марта постановлением Временного правительства российская полиция прекратила свое существование. Вначале было объявлено о создании «общественной полиции», затем была провозглашена замена полиции «народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления», а 17 апреля 1917 г. издало постановление «Об учреждении милиции» и «Временное положение о милиции».

Вместе с тем, уже с февраля 1917 г. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов стали организовывать собственные отряды рабочей милиции, охранявшие общественный порядок, в сельской местности создавались неподконтрольные правительству крестьянские вооруженные формирования, различные отряды самообороны, защищавшие население от уголовников, которых февральская революция выпустила из мест лишения свободы.

33

Глава 5. Образование и становление советской милиции (1917-1929 гг.)

Второй Всероссийский съезд Советов, провозгласивший образование Советского государства, юридически закрепил ликвидацию государственных органов Временного правительства. 2 декабря 1917 г. было упразднено Министерство внутренних дел Российской республики, а вместе с ним – Главное управление по делам милиции. Ранее, 10 ноября 1917 г. было опубликовано постановление НКВД по уполномочию Совета Народных Комиссаров, гласившее: «1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием. 4. Настоящий закон вводится в

действие по телеграфу».

В постановлении не предусматривалось каких-либо конкретных организационных форм милицейского аппарата. Это не было случайным. Согласно марксистской теории, в ходе слома старой государственной машины ликвидируются постоянная армия и полиция, а их функции переходят к вооруженным отрядам трудящихся, т.е. «милиции» в исконном значении этого термина. Еще до Октябрьского переворота В.И.Ленин писал: «… государственный порядок при такой власти охраняют сами вооруженные рабочие и крестьяне, сам вооруженный народ». Первые формирования народной милиции носили характер массовых самодеятельных организаций трудящихся, не имели постоянного штата кадров и не строились на профессиональной основе. С другой стороны, поскольку милиция создавалась Советами – органами нового государства, она выполняла государственную функцию и выступала как государственный орган.

На местах замена милиции Временного правительства советской милицией происходила по-разному. В тех случаях, когда сотрудники старой милиции занимали откровенно враждебную позицию по отношению к Советам, милиция ликвидировалась. Там, где к советской власти проявлялась полная лояльность, в органы милиции направлялись полномочные представители Советов и военнореволюционных комитетов с задачей реорганизации милиции. На-

34

пример, в Москве районные Советы направили во все милицейские участки гражданских комиссаров, Московский городской Совет создал совет милиции. Милицейские формирования создавались по мере захвата власти на местах Советами, на основе добровольности и лишь в отдельных случаях, путем введения милицейской повинности.

Разгул уголовной преступности в стране и необходимость эффективной борьбы с криминальными проявлениями заставили советское правительство создавать профессиональные органы правопорядка. Уже в марте 1918 г. народный комиссар внутренних дел Г.И. Петровский поставил в СНК вопрос о создании милиции на штатной основе. 21 марта 1918 г. этот вопрос был рассмотрен и Петровскому было предложено разработать положение о советской классовой милиции, органа государства, нацеленного на борьбу с уголовной преступностью и охрану общественного порядка.

21 августа 1918 г. СНК РСФСР рассмотрел проект Положения о советской милиции и поручил НКВД совместно с Наркомюстом переработать его в Инструкцию, «…приноровить ее преимущественно к борьбе против уголовных элементов, поддержанию санитарного порядка и приведению в исполнение предписаний местных властей». 12 октября НКВД и НКЮ РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции как штатного государственного органа охраны общественного порядка. Само название этого органа – «рабоче-крестьянская», свидетельствовало о его классовом характере, в Инструкции указывалось: «советская милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее особенностью является охрана революционного порядка и гражданской безопасности». Разумеется, указание на классовую природу милиции не меняло ее основного предназначения как инструмента государства в борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Классовый характер милиции нашел свое выражение в ее кадровом составе. Главными критериями для поступающих на службу в милицию являлись: признание Советской власти и наличие активного и пассивного избирательного права, а последним, по Конституции РСФСР 1918 г., пользовались лишь трудящиеся. Руководящие должности милиции могли замещать лишь лица, «преданные Советской власти, интересам рабочего класса и беднейшего крестьянства,… по рекомендации социалистических партий, стоящих на платформе Советской

35

власти, профессиональных союзов и местных Советов депутатов». Другими критериями являлись достижение возраста 21 года и грамотность, причем последний критерий не уточнялся, а формулировался: «вполне грамотные». На практике большинство первых работников милиции были малограмотными или вовсе неграмотными.

Воктябре 1918 г. в НКВД РСФСР создается Главное управление милиции (Главмилиция), которую возглавил А.М. Дижбит. На местах создавались губернские и уездные управления милиции, являвшиеся одновременно органами НКВД и органами исполкомов Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов. Низовым звеном милицейского аппарата был участок с участковым начальником, в ведении которого находились старшие милиционеры и милиционеры.

Воктябре 1918 г. в составе Главмилиции создается Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск). В одном из первых отчетов Центророзыск констатировал, что до этого «фактически розыскного аппарата не было, не было связи между учреждениями, не было регистрации преступников, личный состав был ниже удовлетворительного». По сути, речь шла об организации нового оперативно-розыскного аппарата.

5 октября 1918 г. НКВД РСФСР издает Положение об организации отдела уголовного розыска, по которому органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40-45 тысяч человек «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». При губернских и городских управлениях милиции создавались отделения уголовного розыска. В ноябре 1918 г. Главмилиция направила в исполкомы местных Советов документ, где указывалось: «настало время поставить дело сыска на научную основу и создать кадры действительно опытных работников – научных специалистов». Однако, именно при комплектовании уголовного розыска возникли наибольшие трудности, поскольку для этого требовались специальные знания и навыки. Главмилиции пришлось разработать порядок приема на службу бывших сотрудников сыскных отделений полиции. Прием осуществлялся по двум критериям:

1)если они были незаменимыми специалистами; 2) если они не участвовали в политическом сыске.

36

Вмарте 1919 г. наркомом внутренних дел становится Ф.Э. Дзержинский, который предложил укреплять кадровый состав уголовного розыска за счет перевода туда оперативных и руководящих работников ВЧК, «вливать в местные уголовно-розыскные отделения возможно больше испытанных сотрудников ЧК, содействуя реорганизации этих учреждений и постепенно передавая в их ведение часть функций, лежащих ныне на ЧК, в области борьбы со спекуляцией, должностными преступлениями т.д.». Тем самым, органы ВЧК передавали часть своих функций уголовному розыску, объективно способствуя формированию специализации в деятельности его подразделений.

Создание милиции было закреплено декретом СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции». Декрет четко разграничивал функции милиции от функций армии, по нему содержание всех видов милиции принималось на государственный счет, источником материального обеспечения милиции становился госбюджет.

К тому моменту в рамках Главного управления милиции НКВД РСФСР был создан ряд видов милицейских подразделений: железнодорожная милиция, речная милиция, промышленная милиция, а в октябре 1920 г. создаются самостоятельные органы уголовного розыска на транспорте, организованные по линейному принципу.

В1919-1920 гг. органы уголовного розыска фактически производили предварительное следствие по большинству уголовных дел,

вапреле 1920 г. было осуществлено слияние органов уголовного розыска с органами следствия, утверждено Положение о следст- венно-розыскной милиции, которая должна была осуществлять «предупреждение, пресечение, раскрытие, расследование уголов- но-наказуемых деяний и дальнейшее направление производимых расследований». Однако в конце 1920 г. вводится институт народных следователей в системе Наркомата и милиция перестает выполнять функции органов предварительного следствия.

Вфеврале 1919 г. по решению коллегии НКВД РСФСР создается кабинет судебной экспертизы, регистрационное и дактилоскопическое бюро, а также музей при Центророзыске. Заведующим кабинета судебной экспертизы, предназначенного обучать агентов угрозыска научным методам расследования преступлений, стал крупный специалист в области судебной медицины и дактилоскопии П.С.Семеновский.

37

10 июня 1920 г. ВЦИК РСФСР утвердил Положение о рабочекрестьянской милиции, по которому она рассматривалась как исполнительный орган государственной власти, вооруженные части особого назначения. Положение подчеркивало, что снабжение милиции и обеспечение семей милиционеров производится за счет государственного бюджета, весь личный состав милиции делился на две основные категории: 1) сотрудники (командный состав, следователи, агенты розыска, младшие и старшие милиционеры); 2) вспомогательный состав (канцелярские и технические работники, которые в кадры милиции не входили). Положение закрепляло дисциплинарную ответственность сотрудников милиции, установленную Дисциплинарным уставом рабоче-крестьянской милиции от 22 августа 1919 г. Устанавливался годичный срок обязательной службы для вновь принимаемых в милиции, что должно было способствовать адаптации молодых сотрудников, приобретению ими специальных знаний и навыков.

Таким образом, уже в первые годы своего существования советское государство было вынуждено, повинуясь логике государственного строительства, воссоздать уничтоженные революцией правоохранительные структуры, имевшие полицейские функции. Уже в 1918 г. термин «милиция» не отражал сути созданного на деле государственного органа.

Сформировавшаяся в годы гражданской войны структура советской милиции в 20-е годы XX в. подверглась тяжелым испытаниям. Это было связано с правовой реформой 20-х годов, поисками организационных форм государственной власти и управления в

СССР, которые в 30-е годы вылилась в форму тоталитарного политического режима.

Переход в 1921 г. к новой экономической политике, характеризовавшейся допуском капиталистических элементов в экономику, породил определенную нестабильность государственных структур. В условиях формирования нового государства – СССР, это непосредственно отражалась на правовом статусе милиции, ее положении в обществе.

Конституционное законодательство того периода относило вопросы, находящиеся в ведении наркоматов внутренних дел союзных республик, к исключительной компетенции самих республик. Поэтому юридический статус милиции в законодательствах республик закреплялся по большей части на уровне подзаконных, ве-

38

домственных актов, что ставило милицию на ступень ниже большинства других государственных органов. Это позволяло местным органам власти рассматривать милицию лишь как подсобный аппарат управления. Поскольку милиция являлась исполнительным органом, то в это понятие тогда вкладывался определенный смысл: милиция обязывалась содействовать органам всех ведомств при проведении последними в жизнь возложенных на них заданий. В результате, на сами органы милиции возлагались функции, ей несвойственные. Например, приказами и постановлениями на милицию возлагались обязанности, не имевшие отношения к борьбе с преступностью и охране общественного порядка: оказывать помощь в обеспечении топливом железных дорог, участвовать в борьбе с трудовым дезертирством, наблюдать за соблюдением санитарных правил, обеспечивать выполнение продналога, бороться со снежными заносами на железных дорогах, обеспечивать призыв в РККА, взыскивать штрафы за безбилетный проезд на железнодорожном транспорте, следить за исполнением правил рыболовства и охоты, правил о мерах и весах, разносить повестки и извещения судов, прокуроров, следователей, выявлять и уничтожать больных животных, охранять геодезические знаки, и т.д. и т.п. Перечень подобных обязанностей милиции в изданном в 1928 г. сборнике составлял 67 страниц (!). Ситуация усугубилась тем, что с 1923 г. содержание милиции было передано на местный бюджет. Местные Советы и их исполкомы своими решениями возлагали на милицию функции, среди которых были: контроль за исполнением запрещения ходить в вечернее и ночное время по улицам, освидетельствование комсомолок на предмет девственности, обеспечение контроля за выведением обывателями к указанному времени всех клопов и тараканов, осуществление наблюдения «за тем, чтобы домовладельцы следили, чтоб гусеницы не переползали из одного сада в другой». По разным оценкам, от 45 до 50% (а в ряде случаев и до 80%) всего объема проводимой милицией работы не относилось непосредственно к охране общественного порядка, борьбе с преступностью и обеспечению общественной безопасности.

В результате создавшегося положения порождались следующие оценки, высказываемые руководителями органов милиции разного уровня: «милиция – придаток следователя», «технический исполнитель», «отхожий промысел», «карусель, на которой катаются все, кому не лень», и т.д. Острый дефицит местных бюджетов создавал

39

условия для текучки кадров в милиции, превращал ее в «проходной двор». Существовала значительная разница в ставках зарплаты для одних и тех же категорий сотрудников соседних губерний и даже уездов одной губернии. В целом, ставки зарплаты были значительно ниже ставок других госслужащих, а также лиц, занятых на производстве. Повсеместно наблюдалась несвоевременная выдача денежного содержания, обмундирования, пайков. Текучесть кадров в некоторых губерниях достигала 400%. Если на 1 января 1923 г. в милиции РСФСР насчитывалось 74240 человек строевого состава, то на 1 января 1927г. – 36208, численный состав уголовного розыска с 1923 по 1925 год уменьшился в два раза.

Качественный состав милиции также изменился не в лучшую сторону. Бывшие сотрудники царской полиции, с 1918 г. привлекавшиеся в качестве специалистов на службу в милицию, по Конституции РСФСР 1918 г. и по ст.69 Конституции РСФСР 1925 г. лишались избирательных прав и не могли работать в милиции. Проводившиеся в 20-е годы «чистки» госаппарата в первую очередь выводили из состава милиции именно старые, дореволюционные, наиболее профессиональные кадры. К середине 20-х годов их численность в милиции не превышала 2%. С другой стороны, низкая зарплата и передача милиции под местный контроль создавали условия для проникновения в нее случайных людей, пьяниц, бездельников, а также лиц, враждебно настроенный к Советской власти, криминально ориентированных. Преступность в рядах милиции выросла в несколько раз, взяточничество, пьянство и поборы с населения приобрели широчайший размах, как и повсеместные нарушения законности, произвол в отношении граждан.

Попытки улучшения материального положения работников милиции, улучшения ситуации в целом, которые предпринимались НКВД республик, отклонялись и блокировались другими «инстанциями».

Милиция последовательно ослаблялась в организационном и кадровых отношениях. В таком состоянии она становилась неспособной эффективно противодействовать уголовной преступности, которая в годы нэпа получил новый качественный толчок в своем развитии. Подавляющая часть населения оказалась незащищенной и не могла получить какой-либо защиты со стороны государства. Бандитизм, криминализация части населения города и села, приобрели невиданный размах. К концу 20-х годов значительно увеличи-