Малыгин А.Я. История ОВД. Основные этапы развития полоции - милиции России

50

В марте 1954 г. ЦК КПСС было принято постановление «Об основных задачах МВД». Органы государственной безопасности выводились из состава МВД ССР, создавался Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР. В постановлении указывалось, что работа органов милиции неудовлетворительная, милиция плохо борется с преступностью, хищениями государственной собственности, спекуляцией и хулиганством, допускаются многочисленные факты нарушений законности, произвола и взяточничества. Рекомендовалось шире налаживать взаимодействие с населением, создавать отряды содействия милиции, привлекая общественность. Одновременно сокращались управленческие штаты МВД, поскольку верхушка партийно-военного блока стремилась ослабить номенклатуру правоохранительной системы.

Постановлением партийные органы на местах обязывались укрепить милицию партийными кадрами, а в июне 1954 г. ЦК ВЛКСМ принял постановление «О борьбе комсомольских организаций с проявлениями хулиганства среди молодежи», по которому 300 тысяч членов ВЛКСМ направлялись для работы в органы милиции. Постановление содействовало увеличению количества комсомольских формирований – «бригадмилов», оказывающих помощь милиции.

Выполняя указания ЦК партии, руководство МВД в мае 1954 г. издало директиву «О работе среди населения», по которой каждый сотрудник милиции обязывался осуществлять правовое воспитание трудящихся, проводить беседы в трудовых коллективах по конкретным фактам раскрытых и доказанных преступлений.

Однако внутрипартийная борьба за власть подталкивала руководство партии и правительства к дальнейшей децентрализации управления органами внутренних дел. В феврале 1955 г. создается МВД РСФСР, а в июне 1956 г. постановлением ЦК КПСС были упразднены политические органы милиции, что позволяло обеспечить политико-идеологический контроль за личным составом МВД местным партийным органам. Продолжалась не оправдавшая себя практика «укрепления кадров» милиции партийными работниками.

Падение влияния правоохранительной системы на политическую жизнь общества привело, как и планировалось Н.С. Хрущевым, к резкому дисбалансу сил в верхнем эшелоне власти. Результатом стал июньский (1957 г.) пленум ЦК КПСС, устранивший из политической жизни страны Маленкова, Молотова, Кагановича,

51

ранее тесно связанных с деятельностью МВД – МГБ. Но и сам пар- тийно-военный блок после этого развалился: октябрьский (1957 г.) пленум ЦК КПСС сместил Г.К. Жукова с занимаемых постов, партийная номенклатура во главе с Хрущевым полностью взяла власть в свои руки.

Однако и после этого партийное руководство страны опасалось возрождения влияния правоохранительной системы и с 1959 г. начинается новый этап свертывания правоохранительных структур. Для органов государственной безопасности утверждается положение, по которому определялась их деятельность на последующие тридцать лет. В отношении милиции была избрана политика сокращения кадров и передачи ряда функций органов внутренних дел общественным формированиям при неослабном советскопартийном контроле. Ликвидируется даже термин МВД, вводится новое наименование – Министерство охраны общественного порядка. Партийная печать вела массированную обработку общественного сознания, «аргументированно» доказывая, что борьба с преступностью и охрана общественного порядка вполне может осуществляться самими гражданами. Это совпадало с выдвинутой теорией о начале отмирания государственных структур в эпоху успешного перехода от социализма к коммунизму, в котором, по словам Н.С. Хрущева, должно было жить «нынешнее поколение советских людей».

После основательной подготовки массового сознания трудящихся, 2 марта 1959 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». Бригады содействия милиции распускались, поскольку, по мнению партийного руководства, милиция недостаточно была связана с общественностью. Вместо «бригадмилов» создавались добровольные народные дружины, формировавшиеся на предприятиях и в учреждениях. В результате милиция лишалась возможности отбирать кадры для помощи в своей работе, утрачивалась мобильность в управлении добровольными формированиями граждан.

Добровольные народные дружины, сконцентрировавшие у себя ряд функций милиции, несомненно, оказывали огромную помощь в охране общественного порядка, однако ослабление контроля со стороны органов внутренних дел порождало ряд негативных явлений: некомпетентность в вопросах охраны общественного порядка

52

ибезопасности, низкую организацию правоохранной деятельности, создавались условия для массовых нарушений законности со стороны непрофессиональных лиц, привлекаемых к решению сложнейших проблем борьбы с преступностью.

Однако партийное руководство не остановилось на дестабилизации управления органов охраны порядка. Принимается решение об изменении функционирования судебной системы и органов ис- правительно-трудовых учреждений. Начинается массовая кампания по созданию товарищеских судов с целью изъятия некоторых категорий дел из ведения народных судов. Вводятся различные меры по досрочному освобождению преступников, отбывающих наказание. Это также сопровождалось активной обработкой общественного сознания: в мае 1959 г. на III съезде советских писателей Н.С. Хрущев, ссылаясь на полученное им письмо вора, критиковавшего исправительно-трудовую систему, предложил ослабить репрессивную политику государства, шире привлекать общественность к участию в перевоспитании правонарушителей. Эти мероприятия сопровождались необоснованным выпуском на свободу значительного числа осужденных.

Результатом вышеуказанных «реформ» явился резкий рост преступности в стране, с которой, разумеется, не могла справиться созданная система общественных формирований. Однако, и в этот раз ответственность за рост преступности была переложена на органы милиции, постановлением ЦК КПСС и Совета Министров

СССР министр внутренних дел Н.П. Стаханов был привлечен к партийной ответственности за попытки объяснить рост преступности сезонной миграцией криминального элемента. Для улучшения работы милиции по-прежнему рекомендовалось укреплять ее личный состав кадрами комсомольцев и коммунистов, не имевших необходимой профессиональной квалификации, но преданных партии

иее курсу.

Перекладывая ответственность за ухудшение криминальной обстановки на чужие плечи, ЦК КПСС в августе 1961 г. обвинил обкомы и горкомы в отсутствии контроля за органами внутренних дел, в том, что они еще не поняли, какую ответственность несут за состояние законности и общественного порядка. Тем самым, местные партийные органы прямо ориентировались на то, чтобы полностью взять в свои руки управление правоохранительной деятельностью. Предлагалось, в частности, систематически рассматривать на

53

заседаниях райкомов, горкомов и обкомов партии руководителей правоохранительных органов и строго наказывать тех, кто проявляет бездеятельность. Вопреки провозглашенному либерализму в правоохранительной практике, в постановлении критиковался либерализм в вопросах привлечения преступников к ответственности, имевшей место в работе судов. Одновременно предлагалось усилить работу добровольных народных дружин.

Отсутствие четкой программы борьбы с преступностью, глубоко ненаучный подход к вопросам охраны общественного порядка, презрение к профессионализму в правоохранительной деятельности, которые проявлялись в те годы высшим руководством партии и правительства, самым негативным образом отразились на работе органов внутренних дел.

Годы «хрущевской оттепели», характеризовавшиеся интенсивным развитием страны и наиболее успешным использованием научного, технического и человеческого потенциала, породили в общественном сознании эйфорию построения нового, коммунистического общества в короткие сроки. В области обеспечения правопорядка ставились задачи полного искоренения преступности в СССР

как «родимого пятна капитализма». Однако практика показала, что романтизм в подходе к сложнейшим вопросам борьбы с преступностью, без учета научного подхода, состояния социальной психологии, приводит к обратным результатам.

Либерализация уголовного законодательства, свертывание функций правоохранительного аппарата и его сокращение в целом без учета насущных потребностей общества, передача ряда правоохранительных функций общественным формированиям, не готовым к их осуществлению, вызвали рост преступности в СССР в начале 60-х годов. Плодами необоснованной либерализации как всегда воспользовались преступные элементы. На волне либерализации и гуманизации правоохранительной политики, психологически определявшейся, как правило, понятием вседозволенности, преступность всегда разрастается от уличных хулиганств до опасных групповых преступлений и расхищения национального достояния.

Это было понято уже в последние годы руководства партией и страной Н.С.Хрущева, однако принимаемые тогда меры не улучшили ситуацию.

После ухода Хрущева с политической арены, руководством партии и государства был предпринят ряд мер по устранению при-

54

чин преступности правоприменительными средствами, при этом важнейшими причинами преступности назывались пьянство, хулиганство, бесконтрольность за маргинальными, антиобщественными элементами.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. устанавливается повышенная административная и уголовная ответственность за хулиганские действия, учреждается гласный административный надзор за рецидивистами и лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Предпринимаются меры по укреплению общественного порядка в стране. 18 февраля 1966 г. вводится типовое положение о вневедомственной охране при органах милиции, которым начинают создаваться подразделения «ночной милиции», включавшиеся в систему единой дислокации охраны общественного порядка. Рядом законодательных актов усиливается ответственность за нарушения общественного порядка. Предпринимаются меры по борьбе с пьянством и алкоголизмом. В апреле 1967 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР органам милиции вменяется в обязанность направление материалов в суды в отношении злостных пьяниц-дебоширов и лиц, страдающих алкоголизмом, для которых создается сеть лечебно-

трудовых профилакториев (ЛТП).

Для предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и охраны их прав в июле 1967 г. создаются комиссии по делам несовершеннолетних при исполкомах Советов, а сотрудникам милиции поручается оказание помощи комиссиям в подготовке материалов в отношении подростков, совершивших правонарушения, и лиц, их опекающих.

Одновременно, в целях предупреждения нарушений законности, ущемления прав и свобод граждан со стороны сотрудников милиции, Указом Президиума Верховного Совета СССР устанавливается порядок, сроки и ответственность должностных лиц при рассмотрении заявлений, жалоб и предложений граждан.

Веховым документом, отражающим политику укрепления милиции и совершенствования ее деятельности, явилось постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 19 ноября 1968 г., которым устанавливается задача органами внутренних дел: «ликвидация преступности в стране и устранение причин, ее порождающих». Тем же документом вводится новая форма милиции дымчатого цвета, устанавливаются новые требования к повышению ин-

55

теллектуального уровня сотрудников, использованию современных достижений науки и методов социального управления в милицейской деятельности.

Указом ПВС СССР от 25 ноября 1968 г. Министерству охраны общественного порядка СССР возвращается прежнее название – Министерство внутренних дел СССР.

Необходимо отметить, что огромная заслуга в улучшении деятельности милиции министру внутренних дел СССР Николаю Анисимовичу Щелокову, возглавлявшему министерство в 1966-1982 годы. При всей неоднозначности оценок этого человека и его деятельности, Щелоков сделал очень много положительного для эффективной и успешной работы органов внутренних дел, укрепления роли МВД в жизни общества и государства. Доказательством тому служит невиданная ранее масса нововведений в структуре и деятельности МВД.

В1969 г. были созданы отделы политико-воспитательной работы в МВД, установлены правила ношения форменной одежды и взаимной отдачи чести при встрече сотрудников милиции, издан приказ о вежливом и внимательном отношении работников милиции к гражданам, созданы советы по научной организации труда и управления в МВД республик и в УВД областей, утвержден нагрудный знак «Отличник милиции», расширена сеть учебных заведений МВД, издан приказ по основам организации и тактики предотвращения преступлений органами милиции.

В1970 г. вводится единый порядок учета дорожнотранспортных происшествий на территории СССР, способствовавший изучению и устранению причин и условий, приводящих к дорожным правонарушениям. По инициативе МВД были введены нормы законодательства об уголовной и административной ответственности за бродяжничество и попрошайничество, антиобщественный и паразитический образ жизни, принимается инструкция по службе участковых инспекторов милиции, которой предусматривалось назначение на эту должность только юристов с образованием не ниже средней квалификации, закрепление инспекторов на определенной территории на срок не менее трех лет, обеспечение их жилищных условий, организации труда и материально-технической базы. Создается автопатрульная служба вневедомственной охраны. В 1971 г. введен в действие Дисциплинарный устав ОВД и положение о товарищеских судах, судах чести. В структуре МВД соз-

57

Сначала 80-х годов частая смена руководства партии и страны

инеизбежная при этом смена приоритетов во внутренней политике привели к постепенной утрате завоеванных органами внутренних дел позиций в обществе. Глубинные процессы разложения общества и государственного механизма вырвались наружу в период «перестройки». Социально-экономические реформы и неоправданная либерализация законодательства привели к росту преступности, ухудшению ситуации в сфере охраны общественного порядка в

СССР. Антиалкогольная кампания, на острие которой находились органы внутренних дел, повлияла на снижение авторитета не только милиции, но и всего государственного аппарата. Резкий рост особо опасных преступлений, распространение наркомании и токсикомании, противоправных проявлений на сепаратистской и националистической почве не могли быть эффективно пресечены органами внутренних дел, которые уже с 1982 г. сознательно или умышленно ослаблялись различными реорганизациями, «чистками», трудно объяснимыми реформированиями.

Летом 1988 г. начинается открытая антимилицейская кампания в средствах массовой информации. Наряду с конструктивной критикой реальных пороков и недостатков в системе органов внутренних дел применялись огульные обвинения милиции в том, в чем она никогда виновной не была. Следующей мишенью стали органы государственной безопасности. Эта кампания не была случайной. Руководству страны необходимо было переложить вину за ухудшение криминальной обстановки на чужие плечи, ослабить силовые структуры на случай возможной борьбы за власть. Однако в условиях тяжелейшего социально-экономического кризиса и невиданного разгула преступности ослабление органов внутренних дел и госбезопасности в первую очередь ударило по обществу, гражданам.

Советская милиция прекратила свое существование с крушением СССР и Советской власти.

58

Глава 8. Становление и развитие российских органов внутренних дел в 1991-2009 гг.

12 июня 1990 г. Первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». 22 июня съезд принял постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)». Указанные акты установили верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории России, а также ее право приостанавливать на территории России действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР.

МВД РСФСР, образованное в октябре 1989 г., было выведено из подчинения союзного министерства. Съезд народных депутатов РСФСР установил, что «МВД РСФСР подчинено только СМ РСФСР и взаимодействует с МВД СССР». С декабря 1991 г. МВД России стало действовать как центральный орган отраслевого управления суверенного государства.

В90-е годы в систему органов внутренних дел были внесены важные новшества, структура МВД была существенно изменена.

Вконце декабря 1990 г. была утверждена следующая структура МВД РФ: Главное управление уголовного розыска, Управление по экономическим преступлениям (с января 1991 г.), Главное управление по организованной преступности, Управление по незаконному обороту наркотиков, Главное управление обеспечения общественного порядка, Следственный комитет, Служба противопожарных и аварийно-спасательных работ, Управление информационного и оперативно-технического обеспечения, Главное управление Государственной автомобильной инспекции (с 18 декабря 1992 г.), Главное управление внутренних дел на транспорте, Управление виз и регистраций, Центр общественных связей, Управление правового обеспечения, Управление международных связей, Управление специальных перевозок, Техническое управление, Главное управление командующего внутренними войсками, Управление режимных объектов, Военно-мобилизационное управление, Главное управление материально-технического и военного снабжения, Главное управление исполнения наказаний, Главное управление лесных ИТУ, Главное управление кадров, Финансовоэкономическое управление, Контрольно-ревизионное управление (с

59

14 февраля 1992 г.), Производственно-хозяйственное управление, Управление строительством, Медицинское управление. 2 августа 1991 г. на базе Организационно-инспекторского управления был образован Штаб МВД России.

Задачи и внутренняя структура Министерства были закреплены Положением «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденным Советом Министров РСФСР 22 октября 1991 г. Однако уже в ближайшие месяцы произошли события, во многом изменившие компетенцию и структуру МВД РФ.

Постановлением правительства от 25 ноября 1991 г. фельдсвязь была выведена из ведения МВД и создана Государственная фельдъегерская служба РФ при Министерстве связи РФ (курьерская правительственная связь).

19 декабря 1991 г. Президент России Ельцин Б. Н. издал Указ «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», который впоследствии был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции РСФСР. Поэтому 15 января 1992 г. был издан Указ Президента о признании Указа от 19 декабря 1991 г. утратившим силу.

25 декабря 1991 г. Президент СССР М.С. Горбачев сложил свои полномочия, а Декларация Совета Республик Верховного Совета СССР, в связи с созданием Содружества Независимых Государств (СНГ) от 26 декабря 1991 г., установила, что «с созданием СНГ, СССР как государство и субъект международного права прекращает свое существование». Был принят Закон РСФСР «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», согласно которому, государство РСФСР впредь именовалось «Российская Федерация (Россия)». В связи с этим все органы, учреждения и организации МВД

СССР на территории России были переведены под юрисдикцию России с включением их в систему МВД России.

Постановлением Правительства от 29 января 1992 г. штат МВД РФ определен в 3400 человек. Из них 1500 из МВД России и 1500 из 2400 единиц упраздняемого МВД СССР. Как видим, изначально штаты центрального аппарата МВД РФ были установлены гораздо большими, нежели в МВД СССР.

В феврале 1992 г. в МВД России было образовано Главное управление по организованной преступности (ГУОП).