Малыгин А.Я. История ОВД. Основные этапы развития полоции - милиции России

10

ловальников, и подьячих, и тюремных сторожей и палачей» и их содержание возлагалось на население городов, уездов, сел, волостей, как светских, так и церковных.

В случае недобросовестного выполнения обязанностей, в результате чего стал возможным побег преступников из тюрьмы, возмещение исков потерпевших возлагалось на тюремных целовальников и сторожей. Уложение особо оговаривало, что «в городах тюрьмы ведают губные старосты и губным старостам доведется тюрьмы и тюремных сидельцев осматривать почасту, чтоб тюрьмы были крепки, и у тюремных бы сидельцев в тюрьме ничего не было, чем из тюрьмы вырезаться, и в городах из тюрем воры уходят губных старост небрежением и недосмотром и за то на губных старостах истцом выти пред губными целовальниками вдвое правити».

Для общего представления об уровне развития тюремных учреждений в ХVІІ в. можно сослаться на такие данные: в Китайгороде в 1650 г. существовала тюрьма, «наполняемостью» 1000 человек, с отделениями: «холопьим», «стрелецким», «бражным», «женским», «разбойным».

Таким образом, в течение Х-ХVІІ вв. сформировался ряд методов в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, применявшихся с различной степенью эффективности:

-клеймение лиц, совершивших преступление, но не осужденных к смертной казни. Клеймение имело профилактическое значение: клеймо становилось идентификационным признаком лица, совершившего преступление. Впервые клеймение упомянуто в «Двинской уставной грамоте» 1397-1398 гг., которая гласила: «а татя всякого пятнити». Технология клеймения была урегулирована позже, например, указом от 19 мая 1637 г. разбойникам предписывалось ставить клейма на лице в виде аббревиатуры «РЗБ», а ворам – в виде «ТАТ» («тать»). Впоследствии широко применялось клеймо «ВОР» для идентификации государственных и иных преступников. С той же целью широко использовались некоторые членовредительные наказания: отсечение носа или ушей, вырывание ноздрей;

-нормативно закреплялась обязанность обывателей спешить на помощь жертве преступления, слыша «крик и воп». Отсюда и известный крик «караул», которым призывались на помощь стрелецкие наряды, осуществлявшие патрульно-постовую службу;

11

-пытка, как широко распространенный способ получения «подлинной правды» по делам в рамках следствия. Нормативноправовыми актами пытка закреплялась как обязательное условие при проведении следственных действий и распространялась не только на подозреваемых, но и, в ряде случаев, на свидетелей и потерпевших. Указом от 26 апреля 1639 г. разрешалось пытать преступников и в праздничные дни, «…потому что разбойники и тати и в праздники православных крестьян и мучат, и огнем жгут, и до смерти побивают».

-ранее уже упоминавшиеся доносы в устной и письменной форме.

Еще в Киевской Руси применялась такая форма предупреждения преступлений, как осуществление контроля за передвижением населения в границах государства: была установлена обязанность требования «знатка» – письменного поручительства для каждого, не принадлежащего к общине. С ХІІІ в. также известны «проезжие грамоты» для иностранцев, въезжающих на Русь, а позже и для русских, выезжающих из страны. Указом «О татебных делах» 1555 г. на губных старост возлагался контроль за всеми прибывающими или уезжающими из населенных пунктов. Соборным Уложением 1649 г. были введены три вида «проезжей грамоты»: а) для выезжающих в другие государства, б) для прибывающих в Россию иностранцев, в) для служилых людей Сибири и Нижней Волги. Указами 1684 г. и 1686 г. запрещалось проживание в Москве без «поручных записей».

Борьба с преступностью осуществлялась и на основе международного сотрудничества. Еще в договорах Руси с Византией 907, 911, 944, 971 гг. предусматривалась процедура экстрадиции – выдачи каждой из сторон скрывающихся преступников, совершивших преступления на территории другой. Косвенные данные говорят о том, что данный опыт со временем обогащался. Например, в ХVІІ в. аналогичные договоры были заключены со Швецией, хотя они и не всегда соблюдались1.

Необходимо также упомянуть, что в Московском государстве сохранялись такие предусмотренные еще Русской Правдой архаические приемы расследования, разбирательства и доказывания по

1 Известен случай, когда бежавший в Швецию обвиняемый в «поношении имени государева» в царствование Алексея Михайловича подьячий Григорий Котошихин, не был выдан шведским правительством, несмотря на неоднократные требования Посольского приказа.

12

делам о грабежах, разбоях, кражах и изнасилованиях, как «свод» (очная ставка) и «поле» (поединки между сторонами конфликта).

Как уже отмечалось, полицейские функции в допетровской России осуществлялись целым рядом государственных органов и должностных лиц, их выполнение возлагалось и на население. Специализированных же органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, фактически не существовало. Их появление связано с именем Петра I.

13

Глава 2. Полицейские органы и учреждения до образования Министерства внутренних дел Российской империи

(1718 – 1802 гг.).

Возникновение в России специализированных полицейских органов связано со становлением абсолютной монархии, реформами Петра I и образованием Российской империи.

Петр I, ставивший перед собой цель создания «регулярного государства», создавший регулярную армию и флот, положил начало и созданию «регулярной» полиции, создав в 1718 г. Главную полицмейстерскую канцелярию в Санкт-Петербурге. 25 мая 1718 г. была учреждена должность Санкт-Петербургского генералполицмейстера – начальника Главной полицмейстерской канцелярии и изданы «Пункты данные Санкт-Петербургскому Генералполицмейстеру». Этот документ был опубликован по указанию царя, «...дабы никто неведением не отговаривался». «Пунктами» полиции вменялось наблюдение и контроль за охраной общественного порядка, соблюдением санитарных норм, противопожарной безопасности и правил торговли. Кроме того, полиция обязывалась вести борьбу с бродяжничеством и нищенством: «Всех гулящих и слоняющихся людей, ... хватать и допрашивать... определять в работу». Устанавливался жесткий контроль за передвижением населения: домовладельцы и хозяева мастерских, своевременно не сообщившие в полицию о принятых ими на жительство или работу лицах, ссылались на галеры с конфискацией имущества.

Полицейским чинам устанавливалось армейское жалование, и в 1719 г. вводилась специальная форма: кафтаны и короткие штаны василькового цвета и зеленые камзолы. В 1720 г. в СанктПетербургской полиции было 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 160 солдат при постоянном населении около 60 тысяч человек.

Обязанностью полиции являлось традиционное привлечение жителей к охране общественного порядка: полиция назначала на каждой улице старосту, «ночных караульщиков» и «десятских», но эти безвозмездные обязанности, расцениваемые как особая, полицейская повинность, горожанами исполнялись недобросовестно. К обязанностям полиции был отнесен принудительный привод приглашенных на организуемые царем «ассамблеи», поскольку это «полезное и приятное времяпровождение» зачастую оборачивалось

14

для участников расстройством здоровья из-за неумеренного потребления спиртных напитков.

Первым генерал-полицмейстером России стал денщик Петра Великого Антон Девиер, должность которого по Табели о рангах приравнивалась к пятому классу. Девиер постоянно сопровождал царя в его прогулках по столице и неоднократно получал от Петра не только словесные выговоры, но и удары употребляемого им универсального средства воздействия – знаменитой императорской дубинки, поскольку царь всегда находил «непорядок» в деятельности полиции.

В 1722 г. полицмейстерская канцелярия во главе с оберполицмейстером была образована в Москве, в последующем должности полицмейстеров введены в ряде крупных городов России. Как правило, эти должности замещались офицерами местного гарнизона, а в подчинение им передавалось 9-10 сержантов и солдат.

Регламентом или Уставом Главного Магистрата от 16 января 1721 г. полномочия полиции были расширены: полиция «...особливое свое состояние имеет; а именно: оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет,... препятствует дороговизне, ...запрещает излишество в домовых расходах, ... призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых, и чужестранных по заповедям Божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках». По Регламенту, полиция «...есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Столь обширные и специфичные функции требовали создания мощного правоохранительного аппарата, однако при преемниках Петрах I развитию полиции не уделялось должного внимания. В эпоху дворцовых переворотов временщики не были заинтересованы в эффективности деятельности государственного аппарата по борьбе с преступностью. Восстановленный в 1730 г. Сыскной приказ не только не способствовал успешной борьбе с преступностью, активизировавшейся в эпоху петровских реформ, но и мешал работе полиции. В полицейских органах и учреждениях процветала коррупция, взяточничество, двурушничество. Так, негласный осведомитель Сыскного приказа Иван Осипов по кличке «Ванька Ка-

15

ин», являясь сотрудником полиции, одновременно был главарем шайки воров и разбойников в Москве.

Некоторые изменения в деятельности полиции произошли в эпоху царствования Елизаветы Петровны (1741-1761 гг.), которая провозгласила возвращение к петровским порядкам и «подтвердила все права и обязанности Генерал-полицмейстера». Он выводился из подчинения Сената и подчинялся непосредственно императрице. В его деятельность запрещалось вмешиваться даже Тайной канцелярии, а должность переводилась из пятого класса в третий по Табелю о рангах. По существу, Главная полицмейстерская канцелярия приравнивалась к коллегии и руководила полицмейстерскими канцеляриями и конторами в городах, где таковые существовали. Одновременно «благочестивейшая» императрица возложила на полицию ряд новых конкретных обязанностей: надзор за «христианским благочестием» во время крестных ходов и литургий в храмах, контроль за тем, чтобы во время богослужений «безобразия, шума, свар и драк и скверных песен» не было, привод в полицию «непотребных жен и девок».

Взошедший на престол в 1762 г. Петр III ввел должность непосредственно подчиненного императору Главного директора над всеми полициями, начальнику московской полиции присвоил звание Генерал-полицмейстера, но оставил его в подчинении СанктПетербургского полицейского начальника. Эти изменения коснулись лишь центрального аппарата, не затронув низовых звеньев полиции. В большинстве городов не имелось специализированных полицейских органов. Не существовало и сельской полиции, охрана общественного порядка и борьба с преступностью по-прежнему возлагалась на помещиков. Привлечение к борьбе с разбойниками и проведению полицейских операций армии встречало сопротивление со стороны армейского командования. Поэтому, как писал известный русский историк С.М. Соловьев, «всякий раз, как Правительство обращалось к полиции с выговором, та отвечала, что не в состоянии охранять порядок по недостаточности сил, находящихся в ее распоряжении».

Эпоха «просвещенного абсолютизма» в России, совпавшая с периодом царствования Екатерины II, характеризовалась распространением идей французских философов-просветителей о необходимости и возможности совершенствования общества и человека путем принятия «разумных законов» и создания рациональной сис-

16

темы управления обществом и государством. Одновременно шел процесс роста городского населения не только в Западной Европе, но и в России, что характеризовалось распадом традиционных общественных связей, люмпенизацией части населения и неизбежным ростом криминальных явлений. Идеи, высказанные Ш. Монтескье в книге «О духе законов» и Ч. Беккария «О преступлениях и наказаниях», были использованы Екатериной II в ходе реформы полицейских органов.

Уже в начале своего царствования Екатерина II столкнулась с фактами коррупции полицейской среды. Так, по делу знаменитой московской помещицы Салтыковой, замучившей около 100 своих дворовых, выяснилось, что многолетние и неоднократные жалобы на помещицу были бесполезны, так как московский полицмейстер регулярно получал от нее взятки за укрытие фактов истязаний и смерти крепостных крестьян. Поэтому в «Наказе, данном комиссиям о сочинении проекта нового Уложения», а также в «Наказе Главной полиции» утверждалось, что начальник полиции и его помощники должны быть «освобождены от всякого недостатку, чтобы могли избежать того, что может повредить чистоте их совести» (то есть должны получать достойное содержание для избежания взяток). Одновременно полиция получала право наказывать лиц, выражавших «непочтение к ней и ее служащим». Провозглашалось, что полиция «властна над всеми, не исключая никого, какого бы он звания не был» (но в то же время оговаривалось, что представители привилегированных сословий «разумеются сами по себе помощниками полиции»). В «Наказе» говорилось, что полиция должна действовать прежде всего «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности», а в ее задачи входит «вкоренять в сердца обывателей страх Божий», наблюдать за тем, чтобы дети почитали родителей, а каждый подданный империи жил, и похоронен был в соответствии со своим социальным положением, чином и званием.

Эти концептуальные положения были частично воплощены в последующих нормативных актах, реорганизовавших деятельность полицейских органов России: в «Учреждении для управления губерний» 1775 г. и в «Уставе благочиния или полицейском» 1782 г.

«Учреждением для управления губерний» упразднялась Главная полицмейстерская канцелярия как центральный орган управления полицией. Полицейские органы на местах передавались в под-

17

чинение губернаторам, а в масштабе страны контролировались третьим департаментом Правительствующего Сената. Создавалась сельская полиция: в каждом уезде местное дворянство образовывало т.н. «нижний земский суд», исполнявший полицейскоадминистративные функции. Руководитель этого органа – земский исправник (или капитан-исправник) утверждался губернатором. Он отвечал за борьбу с преступностью в уезде, а также за состояние дорог, мостов, противопожарной безопасности, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями. В его обязанности входило поощрение «всех людей к добронравию и порядочному житию», а также увещание дворян, нарушающих «верноподданнический долг и послушание», вплоть до принятия к ним мер против «расточителей собственного своего имения», «порочащих дворянское звание», чем ставил «преграду произволу и злоупотреблениям помещиков». «Нижний земский суд» организовывал население на охрану общественного порядка, проводя выборы «сотских» и «десятских», обязанных «смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых».

В городах начальниками полиции назначались городничие, но лишь в тех случаях, когда в городе не имелось военного гарнизона, исполнявшего полицейские функции. В губернских столицах, если в них не было военного коменданта, назначался оберполицмейстер.

Развитие промышленности, торговли, увеличение притока оброчного крестьянства в города и рост городских сословий создавали проблемы обеспечения полицейского контроля над городским населением. Для их решения в 1782 г. был издан «Устав благочиния или полицейский», которым вводился новый орган управления городской полицией – Управа благочиния или полицейская, устанавливались специальные полицейские должности, четко определялся круг задач и компетенции полиции.

По «Уставу», город делился на относительно самостоятельные административно-полицейские части, возглавляемые частными приставами. Каждая часть насчитывала от 200 до 700 дворов обывателей. Частный пристав имел в подчинении квартальных надзирателей, а тем, в свою очередь, подчинялись избираемые из жителей квартала на три года квартальные поручики. Частные приставы по всем вопросам деятельности подчинялись управам благочиния, состоящим из городничего, пристава уголовных дел и при-

18

става гражданских дел. Городничий же подчинялся губернскому правлению.

На Управы благочиния возлагались все обязанности по контролю за общественным порядком и безопасностью горожан, соблюдению паспортного режима, наблюдению за общественными организациями. Квартальный надзиратель обязан был знать занятия и источники доходов жителей его участка, получать сведения от домовладельцев о приезжих, следить за соблюдением противопожарных правил и правил торговли в пределах квартала.

Органы управления общей полицией на уровне губерний так и не были созданы, сельская и городская полиция существовали раздельно.

С первых дней своего царствования император Павел I принял меры к активизации полицейской деятельности. Для служащих полиции были введены специальные жетоны, указывающие их должность. В 1799 г. Павел восстановил должности полицмейстеров. В 1800 г. была реорганизована столичная полиция: в СанктПетербурге и в Москве непосредственными начальниками полиции назначены обер-полицмейстеры, подчинявшиеся военному губернатору. Города делились на две половины во главе с полицмейстерами, а те - на «части» во главе с частными инспекторами и на кварталы с унтер-частными инспекторами и подчиненными им

квартальными комиссарами. Обер-полицмейстеры и полицмейстеры Санкт-Петербурга и Москвы назначались лично императором. В их подчинение вводились специальные военизированные полицейские команды численностью в 25 конных и 25 пеших солдат и ун- тер-офицеров на каждую часть. Данную структуру, по замыслу императора, планировалось создать и в других городах. При этом упразднялись выборные полицейские должности квартальных поручиков. В 1799 г. Павел I установил, что полиция «есть часть гражданская», подчинена гражданским властям.

В царствование Павла I был до крайности усилен контроль за деятельностью полиции. Например, на губернаторов, комендантов, полицмейстеров возлагалась материальная ответственность при хищении и кражах казенного имущества, что должно было активизировать административное усердие чиновников в борьбе с преступностью. Император лично устанавливал штаты полиции в каждом городе, но при этом ставил перед полицейскими органами задачу «искоренения шаек, воров, разбойников», то есть полной лик-

19

видации уголовной преступности, что было заведомо невыполнимо. С другой стороны, полиции вменялась масса несвойственных ей ранее функций, в том числе вмешательство в личную жизнь подданных, так как указы Павла I предусматривали тщательную и мелочную регламентацию всех сторон жизни жителей империи. Это вызывало оправданное недовольство разных социальных слоев населения действиями полиции, а «многочисленные полицейские мероприятия» будоражили общество. Организатор заговора против Павла I, граф Пален, будучи военным губернатором Петербурга, намеренно использовал полицию для того, чтобы доводить распоряжения императора до абсурда (например, полицейским вменялось в обязанность обрезать фалды фраков и поля шляп, изготовленных по французскому образцу, что Павел расценивал как «оказательство якобинства»). Убийство Павла I не позволило довести до конца реформирование полиции по «гатчинскому» образцу.

К началу ХIХ века в России сложилась ситуация, когда полицейские органы и учреждения, неоднократно реформировавшиеся, являли собой многообразные организационные формы в разных городах и местностях империи. При этом отсутствовал центральный орган управления полицейскими учреждениями, что и явилось одним из факторов, способствовавших созданию Министерства внутренних дел.