Малыгин А.Я. История ОВД. Основные этапы развития полоции - милиции России

20

Глава 3. Органы полиции МВД Российской империи в дореформенную эпоху (1802-1861 гг.).

С вступлением на престол в 1801 г. императора Александра I начинается период реформ государственной власти и управления. Важной частью этих реформ было создание новых органов центрального управления – министерств, которые заменили петровские коллегии.

Манифест от 8 сентября 1802 г. об образовании восьми министерств (военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, коммерции, народного просвещения, финансов), определял функции каждого из них.

Крупнейшим министерством стало Министерство внутренних дел, руководившее всеми отраслями государственной промышленности (кроме горной), государственным строительством, торговлей, почтой, вопросами продовольствия, здравоохранения и т.д. Современники не случайно сравнивали МВД со спрутом, раскинувшим свои щупальца по всей стране. Министр внутренних дел обязывался «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что определило сосредоточение в его руках огромных полномочий и обязанностей.

Главным Департаментом МВД стал Департамент внутренних дел, состоявший из четырех экспедиций. Руководство полицией сосредотачивалось во второй экспедиции – «экспедиции спокойствия и благочиния», состоявшей из двух отделений: первому подчинялась сельская полиция, второму – городская.

Первым министром внутренних дел России стал тридцатичетырехлетний граф Виктор Павлович Кочубей, ближайший соратник Александра I. Он пригласил на службу в МВД М.М. Сперанского, которого современники называли «светилом российской бюрократии». Сперанский выделял полицию как один из «главных предметов всякого правительства», как силу, «которая удерживает людей в том порядке, в каком они законом поставлены».

Либеральные настроения общества оказали влияние на деятельность МВД: с 1804 г. Министерством стал издаваться «СанктПетербургский журнал», в котором для широкой общественности впервые публиковались сведения о состоянии преступности, коли-

21

честве несчастных случаев, пожаров и т. д., что отражало деятельность полиции.

Руководство МВД в первую очередь пыталось решать вопросы материального обеспечения служащих полиции, которые «не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов». По инициативе МВД в сметы городских расходов были заложены статьи на содержание городской полиции: «на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи».

Комплектование полицейских команд, назначение, увольнение, награждение полицейских чиновников производилось первым отделением экспедиции спокойствия и благочиния, рассмотрение жалоб на полицию по поводу «медлительности, проволочки, насилии личном и имущественном» – вторым.

М.М. Сперанский выступил инициатором создания отдельного Министерства полиции по образцу Министерства полиции наполеоновской Франции: в июле 1810 г. восстанавливается «звание Генерал - полицмейстера под именем Министра полиции». В функции этого министерства входило: проведение рекрутского набора, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и использование заключенных, поимка беглых крестьян, обеспечение безопасности путей сообщения, и, разумеется, борьба с преступностью. Министерство полиции получило право осуществлять явный и тайный надзор и выполнять цензурные функции.

Однако, как показала практика, эти особые полномочия нередко использовались в неблаговидных целях: весной 1812 г. не без участия Особенной канцелярии Министерства полиции было сфальсифицировано обвинение против самого Сперанского в антигосударственной деятельности, что привело к его длительной опале. Значительная часть видных и влиятельных государственных деятелей негативно отнеслась к деятельности Министерства полиции, министр внутренних дел империи О.П. Козодавлев называл его «уродом», «учрежденным по неправильным понятиям». В 1819 г. Министерство полиции было ликвидировано, функции управления полицейскими органами возвращены в МВД.

Создание центрального органа управления полицией в первой четверти XIX в. позволило развивать систему полицейских учреждений и органов на местах, совершенствовать их деятельность. На-

22

пример, для начальников в сельской полиции – капитан - исправников, вводится специальный журнал, в котором фиксировались все происшествия. Журнал регулярно предоставлялся для проверки в губернские правления, что позволяло контролировать деятельность капитан - исправников, которые не всегда выполняли свои обязанности «с должной тщательностью, чему главная причина в употреблении времени безотчетно».

Полицейские органы в городах подчинялись полицмейстерам, причем обер-полицмейстеры Санкт-Петербурга и Москвы назначались на должности лишь повелением императора. К охране общественного порядка в столицах начинают привлекаться конные жандармские формирования, созданные в 1815 г. для поддержания порядка в войсках, при этом жандармские эскадроны подчинялись обер-полицмейстерам.

С вступлением на престол императора Николая I, крайне недовольного состоянием полиции, начинается новый этап преобразований полицейских органов. Император был уверен, что хорошо отлаженный государственный аппарат с добросовестными чиновниками, умными министрами, честными и доблестными полицейскими и жандармами способен решить любые задачи, которые он поставит. Главное внимание уделялось созданию органов политической полиции, предназначенной бороться с революционными настроениями в обществе. В 1827 г. создан отдельный корпус жандармов, штаб-офицеры которого на местах не подчинялись губернаторам и осуществляли наблюдение за состоянием дел во вверенных губерниях. Одновременно создается особый специализированный орган тайной полиции – III Отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии во главе с графом А.Х. Бенкендорфом, который был одновременно и шефом жандармов. Из ведения МВД были изъяты функции политической полиции, между III Отделением и МВД начинаются серьезные трения и постоянное соперничество.

Вместе с тем, Николай I уделял немалое внимание совершенствованию т.н. «общей» полиции, в функции которой входила борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка. В городах создаются постоянные стационарные посты – «полицейские будки», сам император лично осмотрел несколько образцовых полицейских будок Санкт-Петербурга. С 1853 г. в городах формируются полицейские команды из «нижних военных чинов», числен-

23

ность которых определялась из расчета 5 полицейских на 2 тысячи жителей 10 полицейских во главе с унтер-офицером на 5 тысяч жителей. Совершенствуется система прохождения полицейской службы: рядовые полицейские получают возможность дослужиться до унтер-офицера, что давало значительную прибавку к жалованью и пенсии. Унтер-офицер, при условии сдачи специального экзамена, мог получить 14-й, низший классный чин по «Табелю о рангах», что освобождало его от телесных наказаний и давало право на повышение оклада в два раза, причем лишение чина могло быть осуществлено только по суду. Право на экзамен предоставлялось при безупречной службе, а если унтер-офицер был квартальным надзирателем, то учитывалось и положение дел во вверенном ему квартале. Экзаменующийся должен был показать знание «Краткого катехезиса», то есть основ и норм христианского учения и морали, умение бегло и грамотно читать и писать, выполнять арифметические действия, обязан был знать правила ведения служебной переписки, статистического учета преступлений, «порядок, соблюдаемый при отыскании людей, укрывающихся от полиции» и «правила первоначальных следственных действий».

Разумеется, большее внимание уделялось организации полицейских органов и подразделений в столицах – Санкт-Петербурге и Москве. Так, Санкт-Петербург в полицейском отношении делился на 13 частей и 56 кварталов. Во главе каждой части было два частных пристава: один отвечал за охрану общественного порядка и оперативно – розыскную деятельность, другой – за дознание и следствие. Несколько частей подчинялись полицмейстерам, которых в Петербурге было три. Ежедневно полицмейстеры принимали доклады частных приставов и давали им распоряжения. Доклады полицмейстеров принимались обер-полицмейстером, который сообщал сведения в МВД, а министр внутренних дел регулярно лично докладывал императору о состоянии преступности и охраны общественного порядка в разных регионах страны. На многих таких докладах имелась пометка Николая I: «Читал с удовольствием». Эта положительная оценка деятельности полиции была не случайной. По сравнению с крупными столицами европейских городов, в первой половине XIX в. в Санкт-Петербурге и Москве, где соблюдался жесткий паспортный режим, не существовало понятия «городское дно», т.е. место концентрации криминально-маргинального элемента. В Санкт-Петербурге в 1831 г. было совершено в 60 раз

24

меньше краж, чем в Лондоне. В Москве при населении 370 тысяч человек в середине XIX в. совершалось 5-6 убийств, 2-3 грабежа и разбоя в год, а также около 400 случаев мошенничества и семисот краж, примерно две трети которых раскрывались. Тяжкие преступления в основном совершались в условиях очевидности, на бытовой почве, поэтому в эпоху Николая I в России не существовало подразделений уголовной сыскной полиции, поскольку не было в них насущной необходимости.

В сельской местности, в условиях крепостного права, уровень преступности был еще ниже, полицейские функции выполнялись, по сути, каждым помещиком. Не случайно император еще Павел I говорил, что у него «каждый дворянин – полицмейстер». Поэтому в сельской местности существовала созданная еще в 1775 г. система «нижних земских судов», состоящих из капитан-исправника, нескольких заседателей из местных дворян, сотских и десятских из числа крестьян, выполнявших бесплатную полицейскую повинность. Лишь в 1837 г. министр внутренних дел граф Д.Н. Блудов подготовил новое положение о земской полиции, утвержденное Николаем I. По нему каждый уезд делился на несколько участков - станов во главе со становыми приставами, назначавшимися губернатором из кандидатов, представляемых местным дворянским собранием. Становой пристав должен был постоянно проживать на своем участке, имел рассыльного и ему подчинялись выборные сотские и десятские из крестьян, на которых возлагались полицейские функции. Становые приставы подчинялись земским исправникам - начальникам уездной полиции, которые имели канцелярии, заведовавшие вопросами борьбы с преступностью, охраной общественного порядка, расследованием преступлений, контролем за исполнением распоряжений губернской администрации. Тем самым, роль земских исправников была усилена, в их полномочия входили судебные функции по делам о «малых винах»: пьянство, «буйство», «кражи-мошенничества» на сумму не свыше 20 рублей, совершенные одним лицом не более трех раз. Более серьезные правонарушения рассматривал уездный или губернский суд. Главной задачей сельской полиции являлось «охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, противного верноподданическому долгу и послушанию, донесение о том начальству; предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ, принятие в случае нужды особен-

25

ных мер для ограждения безопасности какого -либо селения, дома или частного лица,... меры безопасности от воров и разбойников, поимка оных и истребление оных».

Глубокие социально-политические изменения середины XIX века в России повлияли на изменение структуры и методов деятельности полиции. К 60-м годам XIX в. период стабильности со- циально-экономического и государственного строя, характеризовавшийся невысоким уровнем преступности, завершился.

Накануне крестьянской реформы, в 1860 г., из компетенции полиции было изъято следствие, что свидетельствовало о либеральном характере предстоящего реформирования общества и государства.

26

Глава 4. Органы полиции МВД России в пореформенный период (1861-1917 гг.).

Крестьянская реформа 1861 г., реформы в области государственного управления, вооруженных сил, судопроизводства коренным образом изменили общественно-политическую ситуацию в России. Бурное развитие буржуазных отношений повлияло на изменение обстановки, связанной с преступностью и общественным порядком в стране. Рост городского населения за счет его массового оттока из сельской местности, разрушение вековых патриархальных отношений, люмпенизация огромных слоев населения способствовали росту преступности как в городах, так и в сельской местности. Это не могло не сказаться на деятельности полицейских органов, в 1862 и в 1880 годах подвергшихся коренному переустройству.

В 1862 г. принимаются «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губернии». Городская и уездная полиция объединялись под руководством уездных полицейских управлений во главе с уездными исправниками, назначаемыми правительством, а не избираемыми, как ранее, местным дворянством. Это изменение не коснулось губернских городов и столиц, в которых сохранялась городская полиция. Уезды делились на станы, возглавляемые становыми приставами. В уездных городах полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. Нижними чинами полиции оставались сотские и десятские, избиравшиеся сельскими общинами. 9 июня 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений вводится должность полицейского урядника – назначаемого чина полиции, занимающего положение между становым приставом и сотским. Урядники занимались предупреждением и пресечением преступлений и производством дознаний, причем круг их обязанностей был строго ограничен, не распространялся на управленческую, хозяйственную, санитарную и иную деятельность, входившую в компетенцию становых приставов и исправников, которые контролировали огромную сферу действий – от застройки улиц до составления ведомостей о родившихся, умерших, вступивших в брак.

Во главе городской полиции по-прежнему оставался полицмейстер, назначавшийся губернатором. Города делились на части во главе с частными приставами, имевшими помощников и полицей-

27

ских надзирателей. В Москве и Санкт-Петербурге участки делились на околодки, возглавлявшиеся околодочными надзирателями, которые руководили городовыми постовой службы, дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением домов и улиц, правильностью ведения домовых книг, пропиской паспортов, своевременным открытием и закрытием торговых заведений и многим другим. Ежедневно, в 9 часов утра, околодочные являлись к частному приставу с докладом о происшествиях, случившихся за сутки, получали различные поручения.

Например, в сентябре 1883 г. один санкт-петербургский околодочный выполнил 279 поручений начальства, среди них: 1) объявить домовладельцу о разрешении приступить к очистке водопроводных труб; 2) дознать у частного лица, кто утверждает в правах наследства к имению его жены; 3) выдать паспорт; 4) вручить повестку Окружного суда; 5) объявить о наложении штрафа. Околодочный, в отличие от городовых, имел законные основания для посещения квартир обывателей, собирая информацию об их жизни, занятиях, проверяя соблюдение паспортного режима.

Непосредственная охрана общественного порядка возлагалась на городовых, несших постовую службу на улицах. Посты делились на суточные, ночные, дневные, постоянные и подвижные. В 1883г. в Санкт-Петербурге насчитывалось 559 постов полиции, 504 из них были суточные. Как правило, каждый городовой закреплялся за одним постом и порой нес на нем службу годами, что позволяло ему прекрасно изучить особенности охраняемого участка, жителей, иметь хорошо отлаженную систему взаимодействия с населением.

Патрульно-постовую службу в столицах и крупных губернских городах осуществляли и жандармы, поскольку Отдельный корпус жандармов в 1880 г. перешел в полное подчинение МВД. Военнокавалерийская организация, мобильность и высокая дисциплина жандармов послужили образцом для создания в 1903 г. уездной конной полицейской стражи.

Как отмечалось, в 1860 г. предварительное следствие по уголовным делам передается судебным следователям, что в 1864 г. было закреплено судебными уставами. Мелкие уголовные дела в городской и сельской местности с 1864 г. были также переданы в ведение мировых судей. В компетенции полиции сохранялось лишь дознание «посредством розысков, словесными распросами и не-

28

гласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах». По Уставу уголовного судопроизводства, полиции передавала материалы дознания судебным следователям и выполняла их отдельные поручения, т.е. судебно-следственные функции были полностью изъяты из ее ведения.

Резкий рост преступности повлиял на характер оперативнорозыскной деятельности. В 1866 г. в Санкт-Петербурге создается отделение уголовного сыска в котором работали уникальные мастера сыскной деятельности – К.Л. Шерстобитов и И.Д. Путилин, раскрывшие множество громких и запутанных преступлений второй половины XIX в.

6 июля 1908 г. был принят закон об организации сыскной части, то есть специализированных оперативно-розыскных подразделений уголовной полиции. К тому времени сыскные отделения уже действовали в ряде городов и накопили огромный опыт работы. Чины сыскных отделений не только осуществляли оперативнорозыскную деятельность, но и дознание по уголовным преступлениям, выполняли отдельные поручения прокуроров и судебных следователей. Инструкцией от 9 августа 1910 г. начальникам городских и уездных полицейских управлений предписывалось раз в неделю проводить оперативные совещания всех начальников служб с целью организации взаимодействия подразделений и устранения разногласий в служебной деятельности.

Уже в конце XIX в. русская сыскная полиция начинает применять так называемые «научные методы раскрытия преступлений», то есть новейшие достижения криминалистической науки: антропометрию, дактилоскопию, фотографию, уголовную регистрацию. Шел интенсивный процесс развития системы криминалистических учетов. В 1890 г. при сыскной полиции Санкт-Петербурга открывается первое в России антропометрическое бюро. В 1907 г. при Департаменте полиции создается Центральное регистрационное бюро, в которое стекалась информация со всей страны. Антропометрические бюро, учрежденные при всех сыскных отделениях, пересылали копии регистрационных карточек в Департамент полиции. При этом, русские регистрационные карточки, в отличие от английских, содержали не только дактилоскопические, но и полные антропологические данные на лиц, сведения о родственниках, местах возможного пребывания и т.д. Значительный объем оператив- но-ценной информации поступал из созданного еще в 1886 г. в

29

Санкт-Петербурге «стола приводов», занимавшегося наведением справок о судимости и проверкой домашней прислуги, кучеров, дворников, швейцаров. Эти категории лиц, а также содержатели и владельцы трактиров, чайных, постоялых дворов и гостиниц, являлись осведомителями сыскных отделений. Благодаря проделанной колоссальной работе к 1917 г. сыскные отделения Департамента полиции МВД империи создали уникальную картотеку русского уголовного мира, что не давало спокойно спать «паханам» и «иванам». Не случайно, что при разгромах сыскных отделений в феврале 1917 г. выпущенные из тюрем на свободу уголовники стремились уничтожить именно материалы регистрационных бюро.

Русская сыскная полиция в 1912 г. на международном полицейском конгрессе в Женеве была признана лучшей в мире, а начальник московского сыскного отделения А.Ф. Кошко получил официальный титул «русского Шерлока Холмса».

В пореформенный период шло развитие и системы политического сыска, которая в 70-е годы XIX в. столкнулась с явлением терроризма. III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии не смогло предотвратить волны политических убийств и террористических актов, в 1880 г. оно было упразднено. Однако, созданные ранее губернские жандармские управления также не справились с задачей пресечения террора: 1 марта 1881г. император Александр II Освободитель был убит «народовольцами».

Правительство пыталось создать особые органы, которые могли бы эффективно противодействовать терроризму. В 1883 г. утверждается положение «Об устройстве секретной полиции в Империи», руководство которой поручалось жандармскому подполковнику Г.П. Судейкину, издавшему особый циркуляр с изложением целей и задач нового органа: «1) Возбуждать с помощью особых активных агентов ссоры и распри между различными революционными группами; 2) распространять ложные слухи, удручающие и терроризирующие революционную среду; 3) передавать через тех же агентов, а иногда с помощью приглашений в полицию и кратковременных арестов, обвинения наиболее опасных революционеров в шпионстве». Указанные цели и задачи не могли быть реализованы жандармскими органами, поскольку Отдельный корпус жандармов России формировался за счет армейских офицеров, пренебрегавших в своей деятельности агентурной работой. Большин-