1353

занялись реализацией своих рыночных преимуществ – поднимают цены, ограничивают производство и продажи, экономят на качестве. В осуществляемой экономической реформе необходимо ускорить демонополизацию, каждый шаг которой будет увеличивать эффективность экономических регуляторов;

-Россия имеет сверхмонополистический характер экономики порой с одним производителем. При этом единственным производителем является гигантское предприятие, не поддающееся расчленению. Отсюда действенность западных антимонопольных законов снижается, а чаще сводится к нулю;

-особый интерес для России из мирового опыта антимонопольной политики представляет длительное государственное регулирование отраслей, связанных с естественной монополией. В России эта практика используется весьма ограниченно;

-в России большая ставка была сделана на приватизацию и импорт иностранных товаров. Но, во-первых, приватизация в значительной степени лишь перевела монополию из государственной в частную, не ликвидируя ее. Во-вторых, импорт иностранных товаров сыграл роль не конкурента отечественному производству, а дополнительным фактором разрушения его.

Л е к ц и я 7. ЦЕНТР И РЕГИОНЫ: ПРОБЛЕМА ВЫЖИВАЕМОСТИ РЕГИОНОВ

Вопрос 1. Характерные тенденции развития отдельных регионов России

Экономический регион – это социально-экономическая пространственная целостность, которая характеризуется своей специализацией и особой структурой производства, концентрацией населения и рабочих мест и имеет органы управления. Классификация регионов: а) агропромышленные; б) транспортно-промышленные; в) морепромышленные; г) рыбопромышленные; д) газонефтепромышленные.

Сегодня российские регионы не только находятся на разных уровнях экономического развития и благосостояния, но и с разной степенью интенсивности осуществляют радикальные экономические преобразования.

Различия объясняются:

- разными «стартовыми позициями»;

113

-тем, кто проводит преобразования;

-политической ситуацией в регионе;

-уровнем зависимости или независимости от центра.

Возможны две тенденции взаимодействия центра и регионов

(рис. 11).

Причины дифференциации регионов

Рис. 11. Тенденции взаимодействия центра и регионов

Несмотря на эти отличия, в настоящее время появился и быстро развивается феномен регионального самосознания, гордости за свой город, край, за то, что на местах многие вопросы решаются эффективнее и быстрее.

За последние годы психологический климат в провинции существенно изменился: регионы почувствовали свою силу и значимость для России, подчеркивают свою самобытность, свои экономические возможности.

Это позитивный момент в сегодняшнем развитии страны, который может привести к общероссийскому возрождению через активизацию регионов.

Наиболее сильно стремление к экономической самостоятельности и справедливости в распределении доходов в северных и восточ-

114

ных регионах, обладающих основными запасами энергоносителей и полезных ископаемых. Приведем конкретные примеры. Так, Тюмень не скрывает своих намерений со временем превратить область во второй Кувейт (в первую очередь местная власть и деловые круги). Но главным препятствием в реализации этого намерения является существующая монополия государства на нефтяные месторождения.

Такие регионы, как Архангельск, Мурманск, Карелия, считают, что экономическое развитие России во многом связано с их регионами, так как они располагают природными ресурсами, портом и близостью западных инвесторов.

ВУральском регионе наибольшим динамизмом отмечен Екатеринбург. Это один из первых по научному и промышленному потенциалу городов России, поражает открытостью, высоким интеллектом

иуровнем деловых кругов, ярко выраженным региональным самолюбием, критичным отношением ко многим аспектам политики центра.

Вотличие от названных регионов в Омске, как бывшем центре военного производства, доминирует большая пассивность и пессимизм, но имеются немалый интеллектуальный и технологический потенциал, энергичные люди.

Один из самых экономически перспективных регионов – Владивосток и весь Приморский край, которые испытывают тягу к динамично развивающимся странам Тихоокеанского бассейна, имеют колоссальные запасы ресурсов для активного участия в международном разделении труда.

Естественно, что в таких условиях центру весьма сложно проводить экономическую политику и вырабатывать общую стратегию ко всем регионам в целом. Центру приходится все больше считаться с региональными интересами, их особенностями.

Подобные изменения – это вполне здоровое явление, свидетельствующее о хороших перспективах развития страны, трансформации России в подлинную Федерацию, основой развития которой будут регионы. Процесс этот естественен, и как он будет развиваться во многом зависит от того, какой вариант преодоления кризиса российской государственности возобладает. Возможны следующие три варианта:

1) самый опасный – распад России на отдельные государства. Он возможен, если центр потеряет контроль над политической ситуацией

ине удастся избежать экономического развала. И тогда регионы (субъекты Федерации), чтобы выжить, будут опираться на собственные силы. Чтобы не допустить этих событий, необходимы реальные

115

усилия: сочетать укрепление центра с расширением и наполнение новым содержанием прав и возможностей регионов страны; удачно продолжать экономические и политические реформы. Иначе можем получить возведенный в несколько степеней «югославский вариант».

2)выход из кризиса российской государственности через авторитарный режим, который ведет к всемирной централизации власти и жесткому ограничению прав регионов. Этот вариант вполне реален, но весьма опасен для России, так как ведет к шовинизму и ужесточению внешней политики. Это грозит отрицательными последствиями не только для России, но и всего мира. Не допустить эти процессы можно через укрепление демократической власти на основе развития самоуправления;

3)утверждение полной Федерации. Несмотря на все трудности, этот вариант реалистичен и возможности реализации его находятся в регионах. Хотя реальная жизнь может привести к таким вариантам разрешения кризиса российской государственности, о которых мы сейчас и не подозреваем. Но одно предельно ясно – выбор России определит судьбу не только России, но и всего мира.

Вопрос 2. Опыт Европейского сообщества (ЕС)

и региональная политика. Основные выводы для России

Во всем мире нарастают интеграционные процессы (в экономике, науке, обороне, борьбе с преступностью, социальной сфере, экологии и др.), в связи с чем возрастает роль региональной политики и значимость отдельных регионов для мирового сообщества.

Эта проблема актуальна и для России, особенно в последнее время, во-первых, в связи с разделением функций управления между Федерацией и регионом и, во-вторых, в связи с дополнительными компетенциями регионов, т.е. расширением их прав и обязанностей (принцип субсидиарности36, когда региону передаются дополнительные компетенции наднационального и особеннонационального уровня).

В этом плане интересен опыт деятельности Евросоюза, где региональная политика к концу 80-х годов ХХ в. приобрела самостоятельное (а не вспомогательное, как было раньше) значение. В Евросоюзе, состоящем из 12 государств, в том числе 183 регионов, на повестку дня поставлен вопрос о создании принципиально нового обра-

____________________

36 Субсидиарность, т. е. взаимодополняемость.

116

зования – «Европа регионов», постепенно продвигающегося к федеративному типу надгосударственного устройства.

Что же радикально меняется в региональной политике ЕС? Во-первых, создан орган – Генеральная дирекция по региональ-

ной политике.

Во-вторых, начиная с 1989 г., на основе выделения «проблемных территорий» деятельность ЕС направлена на решение пяти задач:

-подъем слаборазвитых районов (38,3 млрд экю);

-структурная перестройка в депрессивных регионах (7,2 млрд

экю);

-уменьшение долгосрочной безработицы и создание условий для занятости молодежи (7,4 млрд экю);

-отраслевая переориентация аграрного производства (3,4 млрд

экю);

-поддержка территорий с преобладающим сельским населением (2,8 млрд экю).

В-третьих, все государства условно поделены на 3 группы с выделением более слабых регионов. При этом опережающими темпами возрастает объем финансовых ресурсов в наиболее отсталых регионах первой группы стран (Греции, Ирландии, Португалии).

В целом современная региональная политика ЕС основывается на следующих принципах:

1.Концентрация ресурсов структурного фонда на наименее развитых территориях ЕС при строгом национальном контроле за недопущением распыления ресурсов (80 % средств предоставляется регионам с ярко выраженным отставанием в экономическом развитии).

2.Тесное партнерство между национальными правительствами и местными органами власти в таких вопросах, как подготовка планов регионального развития, определение компетенции в использовании финансовых средств. Рассмотрение и одобрение целей структурной политики ЕС.

3.Взаимодополняющий характер субсидий структурного характера (т.е. предоставление ресурсов как дополнительного источника при реализации программ).

4.Субсидиарность основных видов экономической политики, когда конкретные задачи решаются на том уровне (региональном, национальном, межгосударственном, наднациональном), который представляется наиболее эффективным.

117

5.Глобализация региональной политики – администрация ЕС требует включать в национальные программы, направляемые в ее адрес, стратегические цели, что позволяет ЕС точнее оценить собственные действия в долгосрочном плане.

6.Качественное углубление взаимодействия между всеми органами ЕС, занимающимися вопросами региональной политики.

7.Тесная координация региональной политики с другими направлениями экономической политики ЕС, чтобы, с одной стороны, региональная политика отвечала стратегическим приоритетам развития ЕС, с другой – не нарушались принципы конкуренции, недопустимость льготного государственного субсидирования, т.е. принципы экономической политики.

8.Согласование региональной политики ЕС с макроэкономической и социальной политикой каждой из стран-членов ЕС.

9.Прямое взаимодействие между государствами ЕС при реализации ими национальной региональной политики в таких вопросах, как обмен информацией, координация усилий, сотрудничество при реализации крупных трансевропейских проектов в области инфраструктуры.

Таким образом, речь идет о формировании «Европы регионов» как качественно нового этапа интеграции. «Европа регионов» (ЕР) – это такая организационная структура, в которой при принятии многих важных решений 183 региона ЕС будут обладать приоритетом перед существующими ныне национальными государствами.

Уже сейчас при решении ряда экономических вопросов большинство регионов напрямую контактирует между собой, минуя национальные правительства, принята единая валюта – евро. В настоящее время регионы стран-членов ЕС непосредственно отстаивают свое интересы через такие неправительственные организации, как Комиссия регионов, Собрание регионов, Совет регионов и общин Европы. Кроме этого, они координируют свои действия через регулярно созываемую Европейскую региональную ассамблею. Но тем не менее функции названных органов носят в основном консультативный характер, а чтобы сформировать «Европу регионов», необходимо решить следующие задачи:

- учредить независимый орган, представляющий регионы и имеющий право принимать самостоятельные решения;

- обеспечить прямое участие представителей регионов в деятельности Совета министров ЕС;

118

-четко определить круг вопросов, связанных с использованием принципа субсидиарности по отношению к конкретным направлениям интеграционной деятельности;

-предоставить Комитету регионов прямой доступ в Европейский суд для обжалования неправомочных действий национальных и межгосударственных органов.

Безусловно, решать эти задачи непросто из-за необходимости постоянного поиска консенсуса между регионами и органами ЕС. Реализация же концепции «Европа регионов» позволит создать единое федеральное устройство на всей территории Европы, что сократит компетенции национальных государств и их распределение между органами ЕС и местными региональными органами. То есть регионы повысят свой автономный статус и смогут эффективно участвовать в реализации региональной экономической политики на межгосударственном уровне.

В связи с рассмотренными в области региональной политики положениями для России важны следующие моменты:

1. Региональная экономическая политика является самостоятельным и чрезвычайно важным направлением хозяйственной деятельности в рамках крупных и неоднородных территориальных образований (как ЕС и Россия).

2. Большинство подходов, выработанных в региональной политике ЕС, уже сейчас применимо к российской действительности (к примеру, принцип подчиненности, возможный отход от рыночных принципов при «подтягивании» слаборазвитых районов с помощью более активного государственного регулирования).

3. Растущая самостоятельность регионов – объективный процесс, происходящий в настоящее время как в Западной, так и в Восточной Европе. И этот процесс надо с самого начала ввести в четкие правовые рамки.

Уникальный пример сочетания власти центра и местных органов являет нам современная Германия. Это промышленно развитое государство, федеральная структура которого была заново создана после Второй мировой войны путем пересмотра государственно-терри- ториального деления. Центральной идеей новой Федерации стало образование сильных самостоятельных земель, способных противостоять традиционному диктату центра.

Федеральная Конституция закрепила за землями общую компетенцию по всем государственным вопросам. Они получили право са-

119

мостоятельно формировать и исполнять бюджет, а также отклонять принятие бундестагом решений по важным для них бюджетным вопросам. Закон разграничил фискальные полномочия центральных и местных властных структур. За федеральными властями было закреплено право определять налоговую базу и уровень ставок по всем основным видам налогов. В сфере контроля земель остались в основном только местные акцизы.

При этом в федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75 %, в бюджетах земель – 87 %, в местных бюджетах – 41 %. Опора германского федерального бюджета – налоги на потребление (НДС, акцизы) – 60 % поступлений. Бюджеты же земель опираются на подоходные налоги – 58 % поступлений. На уровне местных бюджетов – основные налоговые поступления за счет собственных налоговых источников – 59 %.

С целью регионального горизонтального выравнивания в развитии земель успешно используется ряд средств. Назовем три основных: совместные налоги, направляемые в бюджеты земель. Так, поступления от НДС распределяются в зависимости от численности населения на 75 %; 1/4 поступлений в бюджеты богатых земель идет в фонд субсидирования бедных; 2 % дохода от НДС, идущий в федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем налоговых доходов.

Вопрос 3. Местное самоуправление: реальность и перспективы

В Российской Федерации существует три уровня власти: федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Местная власть в Российском государстве всегда была, но она отличается от местного самоуправления. Обозначим основные принципы местного самоуправления:

1)это власть, деятельность которой регулируется законом;

2)наличие выборных органов;

3)обладание собственной компетенцией, в пределах которой оно самостоятельно;

4)наличие достаточных собственных ресурсов для реализации полномочий.

Последний принцип очень важен, так как у местной власти нет за спиной тех институтов, которыми обладает государственная власть (суд, прокуратура, ОВД, налоговая инспекция и др.).

120

Основная цель местного самоуправления – объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями развития территории. Местное самоуправление стабильно функционирует лишь тогда, когда население самостоятельно осознает необходимость такого объединения для решения местных проблем, когда оно понимает, что никто, кроме него самого, не будет решать вопросы жизнедеятельности муниципального образования.

Именно населению предстоит постоянно решать вопросы, которые Конституция и законы относят к числу имеющих местное значение. От инициативы людей, проживающих на той или иной территории, будет зависеть, какой станет эта территория. Ростки такой инициативы начинают зарождаться, например, в сфере формирования муниципальной власти. Население, отдавая предпочтение тем или иным политическим позициям, тем или иным кандидатам, подтверждает зависимость решения местных проблем от качественного состава депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные и областные законы местного самоуправления, устав конкретной области (края), уставы муниципальных образований.

Конституция и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не только юридически оформили институт местного самоуправления, но и определили его основные признаки.

В ст. 2 названного Закона местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантированная Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Из этого определения можно выделить ряд ключевых понятий, характеризующих смысл местного самоуправления.

1. Основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципального образования. Оно, а не органы власти и управления, является главным компонентом этой системы, так как именно население способно наилучшим образом учитывать свои интересы и сложившиеся традиции при решении вопросов местного значения.

121

2.Самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения означает определенную законодательством свободу его действий (самостоятельность), при которой государство в значительной мере перестает отвечать за их последствия. Речь идет об ответственности лишь за те вопросы, право решения которых предоставлено населению.

3.Эта самостоятельность означает, что никакие другие органы не вправе вмешиваться в правомерную реализацию полномочий местного самоуправления. Компетенция его органов является исключительной и обеспечивается правовой защитой.

4.Вышеуказанная деятельность населения признается Конституцией, как того и требует Европейская хартия местного самоуправления, и гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Местное самоуправление может рассматриваться в качестве:

а) основы конституционного строя (ст. 3, 12, 130–133 и др. Конституции);

б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 130);

в) формы народовластия (ст. 3).

Закон о местном самоуправлении в Омской области (1995 г.) гарантирует участие гражданина в местном самоуправлении правом:

а) избирать и быть избранны в органы местного самоуправления; б) непосредственно участвовать в решении вопросов местного

значения; в) состоять на муниципальной службе;

г) получать от должностных лиц необходимую информацию о деятельности органов местного самоуправления.

Основными вопросами при становлении местного самоуправления были и остаются бюджет, земля и собственность. Обычной практикой для всего мира является государственное обеспечение (за счет бюджетного перераспределения) минимально необходимой доходной базы для местных бюджетов. Существует два основных пути деятельности: установление минимальных социальных стандартов в тех сферах, где государство гарантировало своим гражданам определенные права (в области здравоохранения, образования и др.). В этой связи за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов,

122