ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РАЙОНОВ

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РАЙОНОВ

Глава 17 книги "Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики)», под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика, 1999"

А.Г.Гранберг, акад. РАН; Б.М.Шульберг, д.э.н., проф.; А.А.Адамеску, д.э.н., проф.; В.В.Кистанов, д.э.н., проф.; Ю.С.Ковалев, к.э.н.; О.Н.Криворучков, к.т.н.; Г.П. Лузин, чл.-корр. РАН; П.А. Полышев, д.э.н., проф.; А.И.Татаркин, чл.-корр. РАН.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ СТРАТЕГИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ

В самом общем виде стратегия территориального развития заключается в максимальном использовании благоприятного и минимизации негативного воздействия территориальных факторов, природно-географических и социально-исторических условий регионов на социально-экономическое развитие России.

Можно выделить четыре уровня исследования и реализации территориальной стратегии:

* общегосударственный уровень - стратегия территориального развития России в целом;

* межрегиональный уровень - стратегия решения крупных межрегиональных проблем (Север, Большая Волга и т.п.);

* региональный уровень, относящийся к компактным экономическим районам (типа Центрально-Черноземного), отдельным регионам в рамках экономических районов (Север Западной Сибири, юг Дальневосточного экономического района) и субъектам Федерации;

* внутрирегиональный, в том числе муниципальный уровень.

На общероссийском уровне стратегия должна быть направлена, с одной стороны, на обеспечение оптимальной специализации регионов в интересах национальной экономики, а с другой - на сохранение экономической целостности страны, сглаживание противоречий между Центром и регионами и между группами регионов.

На межрегиональном уровне стратегия должна определить приоритетные проблемы территориального развития и возможные последствия для различных групп субъектов Федерации при различных вариантах решения межрегиональных проблем, а также наиболее целесообразные коллективные действия, способствующие либо снижению потерь в результате воздействия процессов природного характера (подъем уровня Каспийского моря), либо получению дополнительного эффекта.

На региональном уровне стратегия должна предусматривать стабилизацию социально-экономического положения и усиление комплексного развития хозяйства регионов на базе максимального использования имеющихся ресурсов и предпосылок, создания полюсов роста и формирования собственной дееспособной экономической базы.

На внутрирегиональном уровне новая стратегия связана с формированием финансово-экономической базы городов и муниципальных образований, достаточной для поддержания и развития социальной инфраструктуры и бюджетного обеспечения сферы обслуживания и неработающего населения.

Стратегия территориального развития в принципе должна быть долговременной (не менее 10 - 15 лет), так как региональные проблемы формируются в течение многих лет и решаются медленно, а многие территориальные факторы носят весьма устойчивый характер. Чем выше региональный уровень, тем целесообразнее разрабатывать стратегию территориального развития на более длительный период.

В прошлом стратегическая парадигма территориального развития Российского государства и СССР заключалась во взаимодействии двух макрогеографических частей страны: Запада и Востока. При этом главную задачу формулировали как экономическое освоение Востока при поддержке Запада, или сдвиг производительных сил на Восток. Эта задача в определенных аспектах сохраняет значение и в новой России, хотя обе макрозоны существенно изменили свои контуры (от Запада отошли 9 европейских и закавказских республик бывшего СССР, от Востока - 5 республик Центральной Азии). Однако в современных условиях ось Запад - Восток уже не выступает определяющей в трансформациях российского экономического пространства, еще в меньшей степени это отвечает стратегическим задачам на XXI в.

Конфигурация "стратегических" макрозон должна соответствовать тенденциям, которые сохранятся, по крайней мере, в начале XXI в. Это:

1. усиливающаяся интеграция российских районов в мировую экономику с различными географическими приоритетами,

2. дифференциация геополитической ситуации и геополитических интересов по периметру государственных границ;

3. существование приграничных зон с особой политической и социальной нестабильностью, что представляет серьезную угрозу для национальной безопасности;

4. особая роль северных районов как резервной ресурсной и экологической зоны с хронически трудной социально-экономической ситуацией,

5. ослабление зависимости старопромышленных европейских регионов от энергетических и сырьевых ресурсов Сибири и Дальнего Востока, не в последнюю очередь благодаря ресурсам европейского Севера.

Предлагаемая базовая географическая многополюсная конструкция: Европейское ядро (из 5 европейских экономических районов), - мощнейшее экономическое образование, ориентированное на европейский рынок; Северный Кавказ - пограничная зона со странами Закавказья и ближнего Востока, район со сложной этнополитической обстановкой; Европейский Север - ресурсная зона и одна из основных морских баз России; Урал и Западная Сибирь - ресурсная основа экономики России, производственно-техническая опора экономического взаимодействия с государствами Средней и Юго-Восточной Азии; Восточная Сибирь и Дальний Восток - ресурсная база России, основной резерв освоения новых территорий и аванпост в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Особенности каждого из указанных макрорегионов необходимо учитывать при формировании стратегии территориального развития в переходном периоде. Важное значение, по нашему мнению, имеют следующие исходные положения.

1. Понятие стратегии предполагает сознательное регулирование процессов в нужном направлении; любую стратегию нельзя реализовать при чисто стихийном, "рыночном" развитии. Это замечание носит принципиальный характер, поскольку пока еще ни в одной стране рыночные отношения в чистом виде не дали положительного результата в региональной сфере. Наоборот, нерегулируемые рыночные отношения, как правило, обостряют региональные проблемы. Поэтому в дальнейшем речь идет о стратегии регулируемого территориального развития России. Варианты этой стратегии, естественно, зависят как от макроэкономической и структурной государственной политики, так и от степени государственного воздействия на экономику и финансы.

2. Продолжительность переходного периода - понятие недостаточно конкретное. Если исходить из того, что Россия претендует (и вполне обоснованно) войти в число наиболее развитых стран мира, переходный период можно считать завершенным, когда эта задача будет в основном решена. По-видимому, для этого потребуется, по крайней мере, удвоение объемов ВВП по сравнению с 1997г. Такого роста производства вряд ли добиться менее чем за 10 лет. Таким образом, переходный период для страны в целом скорее всего, завершится к 2010 г., который может выступать условной временной границей для предлагаемой ниже стратегии.

3. Крайняя неравномерность развития регионов России обусловливает существенные различия во времени достижения отдельными территориями целевых экономических показателей. Поэтому необходимо: во-первых, признать различную продолжительность для различных регионов переходного периода, во-вторых, выработать в составе самой стратегии территориального развития политику по отношению к процессам экономической дифференциации регионов. Дело в том, что ускоренное развитие "сильных" регионов может вызвать более быстрый рост общероссийских экономических показателей, однако усилит дифференциацию регионов и, как следствие, ослабит территориальную целостность государства. В-третьих, учитывать роль различных регионов в глобальной стратегии территориального развития, которая не ограничивается экономическими результатами.

4. Стратегию переходного периода в основном необходимо ориентировать на социальную составляющую развития, поскольку от уровня и качества жизни населения регионов в определяющей степени зависит возможность реализации намечаемых экономических программ.

С учетом этих предварительных замечаний ниже излагаются основные положения стратегии территориального развития переходного периода.

Региональная стратегия непосредственно зависит от макроэкономической и структурной политики и сама оказывает сильное воздействие на них.

В экономической политике в перспективе возможны три варианта структурной политики.

Первый вариант ориентирован на преимущественное развитие добывающих отраслей промышленности и получение валютных ресурсов и оборудования для обрабатывающих отраслей за счет экспорта сырья и топливно-энергетических ресурсов.

Второй вариант предусматривает ускоренное развитие отраслей потребительского комплекса, обеспечивающих население жильем, техникой, одеждой и продовольствием.

Третий вариант - предполагает ускоренное развитие высокотехнологичных и наукоемких производств, для технического перевооружения всего народного хозяйства и активное участие России в мировом рынке прогрессивных видов продукции.

Сырьевой вариант развития предопределяет преимущества регионов либо богатых природными ресурсами, либо специализирующихся на первых переделах добывающих отраслей. Это действующие или перспективные регионы нефте-газодобычи (Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Татария, Самарская и Оренбургская области. Астраханская область, Приангарье); центры цветной металлургии (Норильск, Красноярск, Братск, Свердловск, Челябинск, Якутия, Архангельская и Мурманская области) и черной металлургии (Урал, Кузбасс, Белгородская, Вологодская, Липецкая области).

По сырьевому сценарию развивается промышленность России последние годы. Однако, при такой стратегии не достичь основной цели переходного периода - вывести Россию в число экономически развитых стран. Поэтому сырьевой вариант нельзя рассматривать как основной. На сегодняшний день это вынужденная политика, цель которой - обеспечить выживание Российского государства в крайне неблагоприятной, а во многом просто кризисной ситуации. В начале XXI в. сырьевой вариант должен быть заменен на другие, более перспективные варианты развития.

В целях быстрейшего достижения стратегической цели - выхода на уровень высокоразвитых стран - наиболее предпочтителен вариант преимущественного развития высокотехнологичных и наукоемких отраслей. Однако путь постиндустриального развития потребует громадных капитальных вложений в переоснащение и реструктуризацию промышленности, транспорта и связи. У России таких средств сейчас нет, и не будет в ближайшее десятилетие. Получение крупных иностранных инвестиций в обрабатывающую промышленность в условиях весьма острой конкуренции на инвестиционных рынках маловероятно. Поэтому вариант постиндустриального развития в ближайшие 10 лет можно осуществлять лишь фрагментарно, в отдельных городах, промышленность которых уже в настоящее время находится на уровне мировых достижений в научном и технологическом аспектах (крупнейшие и крупные города Центра, Северо-Запада, Поволжья, Урала, а также закрытые города, ранее специализированные на производстве наукоемкой продукции оборонного назначения).

Вероятнее всего в первом десятилетии XXI в. экономика России все в большей степени будет развиваться за счет потребительского сектора. Агропромышленный комплекс, производство бытовой техники и других товаров для народа, жилищное строительство имеют преимущество перед другими отраслями, так как они ориентированы на достаточно емкий внутренний рынок, обеспечивают быструю окупаемость капитальных вложений и имеют возможность использовать для своего развития средства населения.

Таким образом, наиболее вероятное макроэкономическое и структурное развитие России до 2000 - 2003гг. будет проходить при сохранении чрезмерного влияния сырьевого сектора экономики. К 2005 г. начнет набирать ускорение потребительский сектор, а к 2010г. обозначатся положительные сдвиги и в высокотехнологичных отраслях. С точки зрения стратегии территориального развития такой сценарий в экономике означает сохранение сложившегося положения и имеющихся тенденций до 2000 г. К 2010 г. произойдут определенные изменения в территориальной структуре: начнет возрастать удельный вес европейских районов. За пределами 2010 г. повысится роль Восточной Сибири и Дальнего Востока (в случае успешного вхождения в АТР), а также крупных городов и научных центров, являющихся проводниками постиндустриального направления развития.

Наиболее острая ситуация в социальной сфере, как известно, характерна не только для традиционно отсталых республиках Северного Кавказа и юга Сибири, но и ряда старопромышленных регионов Центра, Северо-запада, Поволжья и Урала.

Сохранение в ближайшие годы сырьевой направленности еще больше увеличит разрыв между регионами в уровне жизни и бюджетной обеспеченности, сохраненит напряженность в межрегиональных перераспределениях финансовых ресурсов. Реализация потребительского сценария благоприятно отразится на положении населения большинства субъектов Федерации, в том числе и занятых в сельском хозяйстве. К 2005 г. можно ожидать уменьшения межрегиональных различий, сокращения безработицы и смягчения разрыва в уровне жизни между различными социальными слоями населения.

Следующее важнейшее направление территориальной стратегии - сохранение территориальной целостности России при активизации участия отдельных субъектов Федерации в региональных международных рынках. Применение сырьевого сценария усилит центробежные тенденции, поскольку в связи с постоянно сокращающимся внутренним рынком все большая часть продукции добывающих отраслей уходит на экспорт, связи между регионами продолжают ослабевать, а разрыв в объемах производства и доходов на душу населения возрастать. Потребительский сценарий ориентирован на подъем экономики всех регионов и в определенной мере способствует образованию новых межрегиональных связей между сопредельными территориями. Он в наибольшей степени отвечает идее создания единого экономического пространства России.

Постиндустриальный сценарий важен для вхождения России в мировое сообщество в качестве равноправного партнера, а не сырьевого придатка высокоразвитых стран. В то же время, формирование полюсов и точек роста, естественно, усиливает неоднородность экономического пространства. Однако эффект от постиндустриального развития отдельных регионов достигается не в ущерб будущим поколениям (в отличие от сырьевого варианта) и создает условия для переоснащения производственной базы и социальной инфраструктуры всех других регионов на более выгодных условиях. То есть усиление региональных различий компенсируется экономическими выгодами, которые получат все территории.

Следующее направление территориальной стратегии - активизация приграничного сотрудничества и, прежде всего взаимодействия со странами - членами СНГ. Очевидно, что экономическое сотрудничество с сопредельными странами различается как по роли, так и по формам и интенсивности. Необходим дифференцированный подход к развитию приграничных регионов России в зависимости от той роли, которую в перспективе должны играть связи с государствами Прибалтики и Закавказья, Белоруссией, Украиной, Казахстаном и другими государствами. Особого внимания требуют крупные международные проекты (освоение нефтегазовых ресурсов Каспийского моря, развитие региона Баренцева моря и т.п.).

Среди проблем межрегионального значения в переходный период первоочередное значение имеют проблемы северных территорий; Прикаспийских регионов (проблема, связанная с подъемом уровня моря и освоением нефтегазовых ресурсов); возрождения Волги; нормализации обстановки на Северном Кавказе; создания свободных зон инфраструктуры и других условий для активизации экономических связей Восточной Сибири и Дальнего Востока с государствами Юго-Восточной Азии.

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ МАКРОЗОН И ЭКОНОМИЧЕСКИХ РАЙОНОВ

Европейское ядро России

Развитые макрорегионы (районы) Европейской России - Центральный, Северо-Западный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный и Поволжский - образуют экономическое ядро государства, основу его производственного и научно-технического потенциала. Им принадлежит главная роль в стабилизации и подъеме всего народного хозяйства, обеспечении его экономического роста и структурной перестройки. Они занимают ведущее положение в формировании современного экономического уклада, вносят существенный вклад в укрепление хозяйственной интеграции российских регионов, экономической безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, а также хозяйственного единства стран-членов СНГ.

Нередко в Европейской зоне России выделяют два экономических центра - Москву и Санкт-Петербург. Но, с нашей точки зрения, это не совсем верно.

Исторический, административно-политический и экономический центр Европейского ядра - Московская агломерация, включающая наряду с Москвой большую часть Московской области. Первый старопромышленный пояс, тяготеющий к Москве - областные центры и крупные города Калужской, Тверской, Ярославской, Ивановской, Владимирской, Рязанской и Тульской областей. Второй индустриальный пояс Европейского ядра - крупнейшие города и агломерации, расположенные от Москвы в радиусе 500-600 км. Среди них и старые, формирующиеся уже более 100 лет экономические центры (Санкт-Петербург, Нижний Новгород) и относительно новые агломерации и региональные столицы (Казань, Самара, Воронеж, Липецк). На периферии ядра размещены как активно развивающиеся регионы (Волгоградская, Белгородская, Курская, Орловская, Новгородская, Кировская области), так и субъекты Федерации, пока еще существенно отстающие от своих соседей (Псковская, Брянская, Смоленская и Астраханская области; Республики Мордовия, Марий Эл, Чувашия).

Исторически сложившаяся ведущая роль регионов Европейского ядра находит выражение в масштабных параметрах их социально-экономического развития. Здесь сосредоточены половина экономического потенциала России (55% ВВП, 48% основных фондов, 52% занятого населения) при 1/10 территории; большая часть высокотехнологичных, наукоемких производств (54% продукции машиностроения и 45% - химической промышленности, включая ВПК) при 38% всего объема промышленной продукции, а также научного и информационного потенциала. На их территории созданы крупная продовольственная база, мощные инфраструктурные системы, в том числе крупнейшие аэропорты, железнодорожные и шоссейные магистрали, морские порты (Санкт-Петербург, Калининград), космические и международные системы связи. Здесь сконцентрированы важнейшие административные, промышленные, торговые, финансовые, научные и культурные центры страны: Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Самара, Казань и ряд других крупнейших городов.

Важнейшие проблемы Европейского ядра связаны с задачами реструктуризации экономики, ресурсообеспечения народного хозяйства, а также улучшения демографической ситуации и качества жизни населения.

Проблема реструктуризации экономики. Передовые производственно-технологические структуры (пятый и отчасти шестой технологические уклады), сосредоточенные на авиационных, ракетно-космических и других машиностроительных заводах ВПК, в атомной и химической промышленности, расположенных в основном в опорных центральных и поволжских районах - основа структурной перестройки в Европейской части страны. Важная задача - масштабная конверсия ВПК с уклоном на выпуск высококонкурентной продукции не только гражданской, но и двойного назначения, в том числе на экспорт.

Специфические задачи возникают перед расположенными главным образом на периферии ядра слаборазвитыми, а также вкрапленными в промышленные зоны депрессивными регионами, специализированными на ныне свертываемых или стагнирующих отраслях. Сокращение безработицы, дальнейшего роста имущественного расслоения остается в числе приоритетных проблем этих регионов, так же как и укрепление финансовой устойчивости на основе реализации эффективных, быстроокупаемых проектов и целесообразного оздоровления убыточных предприятий.

Первостепенного внимания требуют предприятия и организации, являющиеся основой жизнедеятельности малых и средних городов, отдаленных и изолированных территорий (закрытые города, наукограды и т.д.).

Проблема смягчения напряженности топливно-энергетического и водного балансов. Европейские районы дефицитны по энергетическим ресурсам, которые поступают сюда за несколько тысяч километров и в силу этого отличаются повышенной стоимостью. Принимая во внимание масштабы хозяйственного комплекса Европейской зоны, сокращение энергопотребления в этом регионе имеет стратегическое значение для всей страны и должно внести первостепенный вклад в решение давно назревшей проблемы кардинального снижения энергоемкости хозяйства России. Энергетический фактор будет оказывать серьезное влияние на политику реструктуризации экономики европейских районов для сокращения доли энергоемких производств. Однако, рассчитывать на решение проблемы только путем естественного рыночного отбора конкурентоспособных производств было бы неправильно, поскольку это вызовет дальнейший нерегулируемый спад в черной металлургии, нефтехимии и ряде других энергоемких производств. Если учесть, что в результате гипертрофированного развития данные производства в ряде европейских районов играют ведущую роль, это может привести к усугублению региональных кризисных ситуаций и ослаблению экономической безопасности России. Поэтому сокращение энергоемкости должно находится под контролем государства, а внедрение энергосберегающих технологий и проектов поддерживаться на федеральном и региональном уровнях. Более активное регулирование энергосбережения требуется в отраслях с высокой долей затрат на топливо и электроэнергию (черная и цветная металлургия, химическая и нефтехимическая, целлюлозно-бумажная и др.), а также в районах, удаленных от источников дешевых топливно-энергетических ресурсов (Северо-Запад, Центр, Центральное Черноземье).

Однако это не снимает проблему укрепления ТЭК в Европейской России. По мере роста объемов производства придется наращивать поставки энергоресурсов из восточных районов. В связи с этим важное значение приобретают всемерное использование собственного энергетического потенциала зоны, усиление здесь геологоразведки газа и нефти. Потребуются усиление атомной энергетики, дальнейшая интенсивная разработка месторождений Прикаспийской впадины (Астраханская область), вовлечение в хозяйственное использование нефтегазовых ресурсов соседних районов - континентальной части и шельфа Европейского Севера (Республика Коми, Архангельская область).

Центр и юг Европейской зоны имеет крайне напряженный водный баланс. Особенно остра здесь проблема обеспечения многомиллионного населения питьевой водой. В перспективе дефицит водных ресурсов на юге и юго-востоке Европейской части возрастет. Решение водной проблемы связано с масштабной реконструкцией водохранилищ, а также резким ограничением развития водоемких отраслей и широкими мерами водосберегающего и водоохранного характера.

Проблема оздоровления окружающей природной среды. Во многих регионах Европейской России сложилась неблагоприятная экологическая ситуация. Это относится, в частности, ко всем городам с населением более 1 млн., включая Москву и Санкт-Петербург. Снижается потенциал самоочистки территорий, сокращается лесопокрытая площадь. Высока загрязненность поверхностных вод бассейна Волги. Поэтому в качестве одной из важнейших задач развития европейских районов выступает совершенствование природопользования, включая и воспроизводство природных ресурсов, и создание благоприятной для человека окружающей среды. В первую очередь должны быть приняты меры по отношению к главным источникам загрязнения атмосферного воздуха и поверхностных вод - автомобильному транспорту, тепловой энергетике, черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической, целлюлозно-бумажной, цементной и другим отраслям промышленности.

Проблемы демографии и социального развития. Кризис в экономике обострил демографическую ситуацию. Резко сократилась продолжительность жизни людей.Естественный прирост населения стал отрицательным во многих регионах Северо-Запада, Центра, Центрального Черноземья и Волго-Вятки, особенно в сельской местности.

Серьезные отрицательные последствия вызывают все возрастающая безработица, вымывание квалифицированных кадров из профилирующих отраслей. При этом в областях ЦЧЭР и Поволжья ситуация на рынке труда усложняется притоком беженцев и вынужденных переселенцев из районов межнациональных конфликтов и передислокацией воинских частей.

Необходимы специальные меры в сфере народонаселения и расселения, в частности, программы социального возрождения села и малых городов. Но окончательно преодолеть негативные тенденции в этой области будет возможно только при общем улучшении экономического положения в стране.

Как показывают прогнозы, в перспективе при реализации наиболее вероятного сценария реструктуризации экономики районы Европейского ядра сохранят и упрочат лидирующее положение. Это определяется действием таких решающих факторов рыночной конкуренции как потенциал высокотехнологичной обрабатывающей промышленности и производственной инфраструктуры, кадровый потенциал и близость к европейскому рынку. Серьезные преимущества этих регионов выражены в более прогрессивной структуре промышленности, развитой сети учреждений по подготовке высококвалифицированных специалистов, большом числе научных центров мирового уровня.

Главными направлениями, обеспечивающими экономический рост в рассматриваемой зоне, будут мобилизация и интенсивное использование высоких технологий развитых (опорных) районов, а также активное развитие потребительского комплекса, включая производство бытовой техники, и продовольствия.

Опорные районы все больше станут выступать в качестве лидеров экономического и организационного прогресса, полигонов отработки не только новых технологий, но и хозяйственных механизмов, а также "окон" в мировой рынок. Они призваны возглавить активные структурные преобразования на принципах экономики постиндустриального типа, формирование наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг и т.д. Будучи опорой технического прогресса, развитые районы и впредь должны оставаться генераторами и распространителями по всей стране технических и организационных нововведений. С этим связано создание и развитие крупных научно-производственных и конструкторских фирм - комплексов, технополисов и свободных экономических зон - региональных центров генерации и внедрения лучших достижений науки и техники.