33. Право на бесплатную юридическую помощь: проблемы законодательства и практики.

Обеспечение права на судебную защиту, свободного доступа к правосудию имеет множество аспектов: от территориального до материального, позволяющего гражданам с низким достатком получить квалифицированную защиту в случаях судебного спора. Перспективы реализации этого принципа разнообразны: это меры материального и процессуального характера, направленные как на совершенствование механизмов судебной защиты граждан, так и на развитие самой судебной системы <1>.

В России законодательное закрепление оказание бесплатной юридической помощи получило с принятием Закона от 21.11.2011 N 324-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации". Данный Закон стал основой для практической реализации бесплатной юридической помощи, в том числе на безвозмездной основе. Особую роль в оказании помощи на началах pro bono стали играть юридические клиники и центры. Однако Закон до конца не разрешил проблемы качества оказания безвозмездных юридических услуг.

Особенно актуально этот вопрос стоит при оказании безвозмездной юридической помощи. Не следует полагать, что поскольку такая помощь оказывается добровольно и без материального возмещения, то не нужны гарантии ее высокого уровня. Правовой стандарт должен быть един для всех видов помощи: платной, бесплатной, в том числе безвозмездной.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить два направления оказания бесплатной юридической помощи:

- государственная бесплатная юридическая помощь, то есть помощь, финансируемая государством.

- безвозмездная юридическая помощь (pro bono). Pro bono означает юридические услуги, которые оказываются юристами безвозмездно. Этим pro bono отличается от государственной бесплатной юридической помощи. Финансируемая государством правовая помощь является лишь смежным с pro bono понятием. Для того чтобы наглядно показать основное различие бесплатной юридической помощи, финансируемой государством, и pro bono, необходимо провести сравнительную характеристику этих понятий.

Общие признаки бесплатной юридической помощи, финансируемой государством, и pro bono:

1. Оба вида правовой помощи оказываются бесплатно для тех, кто в ней нуждается.

2. Целями государственной бесплатной юридической помощи и pro bono являются:

1) создание условий для реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных действующим законодательством;

2) создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.

3. Основные принципы оказания государственной бесплатной юридической помощи и pro bono:

1) обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан;

2) социальная справедливость и социальная ориентированность при оказании бесплатной юридической помощи;

3) доступность бесплатной юридической помощи для граждан в установленных законодательством Российской Федерации случаях;

4) контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи;

5) установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь;

6) свободный выбор гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи;

7) объективность, беспристрастность при оказании бесплатной юридической помощи и ее своевременность;

8) равенство доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи и недопущение дискриминации граждан при ее оказании;

9) обеспечение конфиденциальности при оказании бесплатной юридической помощи.

4. Виды государственной бесплатной юридической помощи и pro bono:

1) правовое консультирование в устной и письменной форме;

2) составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

3) представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

4) иные виды, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Имеют единую законодательную основу в виде Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации".

Различия между рассматриваемыми явлениями:

Основу государственной бесплатной юридической помощи составляет ее бесплатность для тех, кому она оказывается. Лицам и организациям, которые оказывают такую помощь, она оплачивается государством. Также за счет государства обеспечивается создание условий для оказания такой помощи.

Pro bono носит безвозмездный характер. Этот вид помощи является бесплатным и для тех, кому она оказывается, и для тех, кто ее оказывает. Более того, лица и организации осуществляют данную деятельность за счет собственных средств.

Бесплатная юридическая помощь относится к государственной системе бесплатной юридической помощи. Формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи осуществляется государством.

Pro bono является негосударственной системой бесплатной юридической помощи, которая формируется на добровольных началах. Государство только оказывает содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержку.

Участники бесплатной юридической помощи.

Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются:

1) федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения;

2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения;

3) органы управления государственных внебюджетных фондов;

4) государственные юридические бюро;

5) адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь в порядке, установленном действующим законодательством.

Участниками pro bono являются:

1) юридические клиники:

- студенческие консультативные бюро;

- студенческие юридические бюро;

- другие;

2) негосударственные центры бесплатной юридической помощи.

Для обеспечения развития качественной системы бесплатной юридической помощи, как финансируемой государством, так и в рамках pro bono необходимо совершенствование законодательной базы, регламентирующей порядок ее оказания. Следует создать такую организацию ее деятельности, которая могла бы сочетать в себе контроль за оказанием качественных юридических услуг, оказываемых бесплатно, и независимость ее участников от давления со стороны государственных и негосударственных структур. Как представляется, обеспечение независимости организаций, оказывающих юридическую помощь населению, является одной из ключевых проблем в обеспечении их деятельности. Естественно, эта независимость не должна сводиться к полной изоляции от институтов публичной администрации, но обязана строиться таким образом, чтобы обеспечивать разрешение проблем, возникающих на стыке публичных и частных интересов.

Стандарт качества оказания юридической помощи прежде всего должен найти четкое законодательное закрепление. Безусловно, большим шагом на пути развития данного вида юридических услуг стало принятие и реализация Закона о бесплатной юридической помощи. Однако, несмотря на положительную тенденцию развития бесплатной помощи, на практике нет четкой разницы между различными направлениями бесплатной юридической помощи. В Законе о бесплатной юридической помощи следует прежде всего закрепить четкие определения государственной бесплатной юридической помощи и негосударственной бесплатной юридической помощи (pro bono), которые позволяли бы разграничить эти два направления деятельности.

Необходимо закрепить систему контроля за качеством оказания негосударственной бесплатной юридической помощи, а также ответственность лиц, которые ее оказывают.

На законодательном уровне не урегулирован порядок оказания бесплатной юридической помощи на безвозмездной основе отдельными юристами. Это приводит к тому, что часто бесплатную юридическую помощь используют как рекламу для привлечения клиентов (особенно юридические фирмы). Бесплатные первоначальные консультации с последующим ведением дела за определенную плату ничего общего с pro bono не имеют. Следует законодательно ограничить возможность организаций, которые не занимаются оказанием бесплатных юридических услуг, называть таковой свою деятельность. Они должны четко указывать на то, что дают бесплатные устные консультации, бесплатно изучают документы и т.д., но не должны рекламировать свою деятельность как оказание бесплатной правовой помощи.

Безусловно, обязать кого-либо заниматься благотворительностью (pro bono по своей сути и есть благотворительная деятельность по оказанию юридической помощи) нельзя, но стимулировать такую деятельность возможно. Повышение общей правовой культуры, сознательности, ориентированность на социальную значимость участия в подобных мероприятиях будут способствовать развитию данного института. Для этого прежде всего нужно повышение информационной открытости. В соответствии со ст. 28 "Правовое информирование и правовое просвещение населения" Закона о бесплатной юридической помощи "правовое информирование и правовое просвещение населения может осуществляться юридическими клиниками образовательных организаций высшего образования и негосударственными центрами бесплатной юридической помощи". Однако этого недостаточно. Целесообразно создание единого информационного источника (в средствах массовой информации, в сети Интернет либо иным способом) для того, чтобы стало возможным доведение до граждан информации о негосударственных организациях по оказанию бесплатной юридической помощи - видах оказываемой правовой помощи, ее результатах.

Представляется, для успешной организации квалифицированной юридической помощи необходимо поощрять культуру pro bono среди профессионалов. Профессионализм всегда был залогом независимости и самостоятельности в деле защиты прав граждан. Лицо, не имеющее надлежащих знаний и не обладающее специальными навыками, не может качественно оказывать юридические услуги - как на платной, так и на бесплатной основе.

Для современной российской системы бесплатной юридической помощи характерны высокий уровень децентрализации (различные публичные образования ответственны за функционирование системы) и многообразие субъектов предоставления бесплатной юридической помощи (адвокаты, некоммерческие организации, политические партии, уполномоченные по правам человека, муниципальные образования, юридические клиники). Но при этом значительное количество наших граждан не имеет возможности получить бесплатную и качественную юридическую помощь. Необходимость реформирования и развития системы бесплатной юридической помощи является актуальной и признанной российской государственной властью. Необходимо заметить, что в самом Законе отсутствует четкая формулировка понятия "юридическая помощь", однако это компенсируется тем, что оговорены ее виды: - правовое консультирование в устной и письменной форме; - составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; - представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях. Крайне важно, что в ст. 8 Закона N 324-ФЗ приведены требования к квалификации тех, кто будет непосредственно оказывать бесплатную юридическую помощь. Это смогут делать только лица с высшим юридическим образованием. Федеральным законом для оказания помощи этого вида могут быть установлены дополнительные квалификационные требования. Перечень лиц, имеющим право на получение бесплатной юридической помощи, приведен в ст. 20 Закона; является исчерпывающим. Поэтому говорить о введении широкомасштабной бесплатной юридической помощи различным слоям населения не приходится. Простой анализ перечня показывает, что принятие рассматриваемого закона адресовано прежде всего социально незащищенным слоям населения. Поэтому вряд ли он составит конкуренцию частным юридическим и консалтинговым фирмам. По сути, право на бесплатную юридическую помощь предусмотрено законодательством только для отдельных категорий малоимущих граждан и по ограниченному кругу вопросов (например, изъяты вопросы, связанные с предпринимательской деятельностью). То есть далеко не каждый пенсионер сможет воспользоваться данной возможностью.

Учитывая состояние местных бюджетов, не понятно, как будут финансироваться местные юридические бюро. К тому же вопрос их статуса принятым законом и другими нормативными актами не урегулирован. При всем этом органы местного самоуправления наделены правом (а не обязанностью) оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи. Но в любом случае финансирование всех указанных мероприятий осуществляется из местных бюджетов (ч. 3 ст. 29). Много вопросов вызывает реализация одного из основополагающих принципов оказания бесплатной правовой помощи - ее доступность. Дело в том, что процедура признания малоимущим подразумевает представление в орган социальной защиты населения целого пакета документов. Их сбор иногда требует длительного времени, а скорая юридическая помощь нужна гражданину здесь и сейчас.

Не исключено, что в правовой модели, которая предусмотрена для негосударственных центров бесплатной юридической помощи (ст. ст. 24 - 26 Закона N 324-ФЗ), заложена коррупционная составляющая. Такой вывод напрашивается, поскольку Закон N 324-ФЗ не исключает меры государственной поддержки подобных организаций (п. 3 ч. 2 ст. 26).