2.3.Бюджетный контроль и его роль в бюджетном процессе

Бюджетный контроль - "совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, субъектов РФ и местных органов самоуправления, выявления резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшению бюджетной дисциплины" [2, с.576].

В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, когда усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля.

Задачи бюджетного контроля:

• обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

• соблюдения налогового и бюджетного законодательства;

• контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

• проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

• выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;

• проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

• контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

• пересечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

- выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам.

Непосредственным предметом бюджетного контроля выступают все этапы бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета о его исполнении), поступления налоговых и других платежей в бюджет, отчисления во внебюджетные фонды декларации, расчеты по налогам, постановка бухгалтерского учета и отчетности, целевые бюджетные фонды, дотации, субсидии, трансферты, бюджетные кредиты, обмен и безвозмездная передача товарно-материальных ценностей.

Вся система бюджетного контроля опирается и регламентируется нормативными юридическими и законодательными актами, важнейшим из которых является Бюджетный кодекс РФ, который определяет меры ответственности экономических субъектов за выполнение (или невыполнение) бюджетной дисциплины. Статья 281 Кодекса гласит: "Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения".

Бюджетным кодексом РФ также установлен перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. К ним относятся предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях наложение штрафа, начисление пени и иные меры.

Перечень предметов, подлежащих проверке при бюджетном контроле, охватывает практически все стороны бюджетного процесса, а также финансово-хозяйственной деятельности субъектов воспроизводственного процесса. Они все взаимосвязаны, взаимно дополняют друг друга и в конечном счете влияют на уровень собираемости налогов, на объем бюджетных доходов и финансирования из бюджета, на количественно-качественные параметры выполнения государством своих функций и задач на всех этапах финансовой и социально-экономической политики.

Классификация бюджетного контроля. Формы и методы его проведения.

Успешное выполнение сложных задач в ходе реализации бюджетного процесса зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.

В зависимости от того, кто осуществляет бюджетный контроль, различают государственный бюджетный контроль; ведомственный контроль, независимый контроль, проводимый специализированными аудиторскими фирмами и службами; внутрихозяйственный контроль; правовой контроль.

По времени проведения бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущей и последующий.

"Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов" [2, с.265].

Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.

Основные методы бюджетного контроля - документальная и камеральная проверки, экономический анализ, ревизия, обследование.

Документальная проверка проводится непосредственно на предприятии, в организации и учреждении в присутствии должностных лиц. Источниками информации служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая отчетность, сметы расходов расчеты по налогам, декларация и другая документация.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных выше документов.

Обследование заключается в личном ознакомлении контролирующего лица на месте с отдельными сторонами финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверять первичные бухгалтерские документы.

Важный метод проведения бюджетного контроля - анализ исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений. Комплексный анализ служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики в Российской Федерации.

Ревизия - комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, а также работы финансовых органов по составлению и исполнению бюджета, осуществляемых с помощью приемов документального и фактического контроля, направленных на установление обоснованности, целесообразности и экономической эффективности совершения хозяйственных операций выделения бюджетных средств, соблюдения финансовой дисциплины, сохранения государственной собственности, достоверности ведения учета и отчетности в целях выявления недостатков и нарушений в деятельности ревизуемого объекта.

Во время ревизии осуществляется контроль за законностью, достоверностью, целесообразности совершаемых хозяйственных операций, за целевым и рациональным использованием бюджетных ассигнований, материальных и трудовых ресурсов, выполнением намеченных показателей по доходам и расходам бюджета; за своевременным и правильным прохождением всех этапов бюджетного процесса и сметного финансирования.

По полноте охвата деятельности ревизуемого объекта различают ревизии полные и частичные, комплексные и тематические.

Полная документальная ревизия предполагает проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, а частичная - отдельных сторон или участков этой деятельности либо определенных статей затрат.

Самые распространенные и прогрессивные - комплексные ревизии, включающие все участки и стороны деятельности ревизуемого предприятия (организации).

Тематическая ревизия проводится для проверки определенного участка (темы) деятельности ревизуемого предприятия, организации.

По глубине проведения ревизии отличают сквозные и локальные.

Сквозная ревизия проводится одновременно на вышестоящих и нижестоящих предприятиях (в организациях) по одинаковым и взаимосвязанным программам. Локальные же ревизии проводятся только на одном предприятии, в учреждении и организации или на нескольких, но по различным и не взаимосвязанным программам.

По отношению к плану выделяют плановые и внеплановые ревизии. Первые предусматриваются в годовых и квартальных планах работы контролирующих органов, а вторые проводятся при наличии данных о нарушениях финансово-хозяйственной деятельности предприятий.

По степени охвата данных финансово-хозяйственных операций различают сплошные, выборочные и комбинированные ревизии. В ходе проведения сплошных ревизий контролю подвергаются все и данные на определенном участке деятельности ревизуемого предприятия и за весь ревизуемый период. При выборочных ревизиях проверяется часть документов на выборку за тот или иной промежуток времени.

При комбинированной ревизии одни участки подвергаются сплошной проверке, другие - выборочной.

По характеру проверяемого материала ревизии подразделяются на документальные и фактические.

Документальная ревизия проводится на основе первичных документов, регистров бухгалтерского учета, смет расходов бюджетных учреждений и расчетов к ним и другой документации.

К приемам фактической ревизии относятся: инвентаризация материальных ценностей и денежных средств; экспертная оценка фактического объема и качества выполненных работ и услуг, правильности списания сырья, материалов и денежных средств; визуальное наблюдение путем обследования помещений и производственных подразделений; проверка соблюдения трудовой и финансовой дисциплины.

При проведении ревизии финансовых органов по вопросам составления и исполнения бюджета результаты ревизии докладываются главам администраций соответствующего уровня. При этом многие недостатки по мере возможности устраняются в процессе ревизии на основании высказанных в письменной форме предложений и замечаний ревизором-контролером.

Состав и структура органов бюджетного контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на том или ином этапе своего развития.

Рассмотрим органы, осуществляющие контроль за всеми этапами бюджетного процесса в условиях совершенно новой финансовой и социально-экономической политики России.

Президент РФ. Президентский контроль за соблюдением бюджетно-налоговой дисциплины служит важным элементом государственного управления, проведения единой фискальной политики на всей территории страны, сохраняя ее целостности. Он осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов.

Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, действующее на основе Указа Президента РФ от 16.03.1996 года № 383. Среди его функций - контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

На основании конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997 года № 2-ФКЗ Правительство РФ обеспечивает проведение единой налоговой, финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении; информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета; в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Федеральное собрание РФ и Счетная палата. В обеих палатах Федерального собрания РФ имеются специальные бюджетные комитеты, в функции которых входит проверка правильности и полноты предусмотренных в проекте бюджета государственных доходов и расходов, его рассмотрение и утверждение, а также контроль за рациональным и целевым использованием государственных средств. Кроме, того парламент регулярно получает данные о состоянии государственных финансов через специально образованный Советом Федерации и Государственной Думой контрольный орган - Счетную палату.

В рамках своей деятельности Счетная палата поводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. В случаях выявления нарушений, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписание, обязательной для исполнения. Если оно не исполняется, то по согласованию с Государственной Думой Счетная Палата вправе принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных, расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные и федеральные органы, внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, вне зависимости от форм собственности, если они получают, перечисляют используют средства из федерального бюджета, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы.

Министерство финансов Российской Федерации занимает особое место в системе бюджетного контроля. На него возложены широкие полномочия в проведении контрольной деятельности в процессе составления и рассмотрения государственного бюджета, смет расходов главных и нижестоящих распорядителей бюджетных кредитов, аккумуляции доходов в бюджет и финансирования расходов, а также при проведении контрольно-ревизионной работы на предприятиях, учреждениях и организациях различных форм собственности ведомственной принадлежности [5, с.1].

Бюджетный контроль осуществляется всеми управлениями и отделами Министерства финансов РФ в пределах своей компетенции, в том числе специально созданным Контрольно-ревизионным управлением с его территориальными и местными органами.

Широкими контрольными функциями за полнотой поступления, целевым и экономным использованием государственных средств наделено Главное управление федерального казначейства и его территориальные органы на местах.

"Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса исполняемым бюджетами государственных внебюджетных процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу" [2, с.563].

Как контрольному органу в целях укрепления бюджетно-налоговой дисциплины казначейству даны следующие права:

• производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверки денежных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета РФ;

- получать от финансово-кредитных и налоговых органов справки и сведения о состоянии счетов предприятий и учреждений, использующих средства

• федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, необходимые для контроля и регулирования бюджетных процессов;

• приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета РФ и внебюджетных фондов в случаях непредставления органам казначейства бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств;

- налагать на банки или иные кредитные учреждения штрафные санкции в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход федерального бюджета и внебюджетных фондов, или при перечислении средств из этих фондов на счета получателей;

• взыскивать в бесспорном порядке бюджетные и внебюджетные средства, полученные предприятиями, учреждениями и организациями, в случае использования из не по целевому назначению;

• требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов устранения выявленных нарушений и недостатков в порядке исполнения бюджета.

"Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения" [24, с.5].

Для усиления контроля за исполнением доходной части бюджета в Российской Федерации созданы и функционируют государственные органы налогового контроля.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам представляет собой единую централизованную и независимую систему инспекционных органов, входящую в систему центральных органов государственного управления и осуществляющую контрольные действия за соблюдением налогового законодательства юридическими и физическими лицами, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации и местных органов власти.

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации - это специализированный правоохранительный федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий законность и правопорядок в сфере налогов и связанных с ним правоотношений и являющийся составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Данная служба ликвидирована с 2003 года.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации - это государственный правоохранительный орган исполнительной власти, наделенный специальными властными полномочиями в целях выполнения возложенных на него задач и функций в сфере таможенного дела и в других, связанных с ним областях, в том числе в налоговой сфере и в сфере валютного контроля. В целом права и обязанности таможенных органов по контролю за соблюдением налогового законодательства при перемещении товаров через таможенную территорию РФ идентичны с правами и обязанностями государственных налоговых инспекций.

В проведении бюджетного контроля участвуют также министерства и ведомства, отделы и управления органов исполнительной власти, которые осуществляют ведомственный контроль за рациональным и целевым использованием бюджетных средств.

Основными задачами ведомственного контроля являются: проверка законности финансово-хозяйственных операций, произведенных предприятиями, учреждениями и организациями; соблюдение ими финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины; контроль за рациональным и целевым использованием полученных от главных распорядителей бюджетных кредитов; выявление злоупотреблений и законного расходования материально-денежных средств и ценностей; проверка правильности постановки бухгалтерского учета и отчетности, достоверности первичных и бухгалтерских документов, правильности их ведения и оформления [17, с. 28].

Важное значение в решении этих зада имеет внутрихозяйственный контроль, осуществляемый работниками финансово-бухгалтерских служб самих предприятий, учреждений и организаций. Особая роль при этом отводится главному бухгалтеру. "Он обязан обеспечить контроль и надлежащий учет всех финансово-хозяйственных операций своего предприятия с тем, чтобы исключить возможность образования недостач, растрат незаконного и нецелевого использования денежных средств и материальных ценностей" [2, с.608].

Аудиторский контроль. Аудиторская деятельность "представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов. Аудит осуществляется наряду с финансовым контролем за деятельностью экономических субъектов, производимым в соответствии с законодательством Российской Федерации специально уполномоченными на то государственными органами" [2, с.608].