2.Исполнение бюджета

2.1.Общие принципы исполнения бюджета

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти.

Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, местных.

Важнейшие задачи исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течении того финансового года, на который утвержден бюджет.

"Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи.

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой" [2, с.217].

На практике, в связи с дефицитом финансовых ресурсов и напряженным исполнением бюджета, для оперативного контроля и финансирования неотложных расходов финансовыми органами кроме росписи доходов и расходов составляются кассовые планы исполнения бюджета - на месяц с распределением на пяти - и десятидневки; со сроком поступления платежей и сроками финансирования первоочередных расходов. Кроме того, достаточно широко практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов. Бюджетная роспись составляется уполномоченным исполнительным органом, утверждается в установленном законодательством порядке и направляется для сведения в представительные и контрольно-счетные органы.

Основной принцип исполнения бюджета - принцип единства кассы. Он "предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета" [2, с.216].

Кассовое исполнение бюджета осуществляется учреждениями банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным расходованием государственных средств в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92г. № 1556 был в принципиальном, а Постановлением Правительства от 27.08.93г. № 864 в организационном плане решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ.

2.2. Особенности исполнения бюджета через систему органов казначейства мф рф

Казначейская система исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - одно из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обусловлен развитием рыночных процессов в Российской экономике, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков.

Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета.

Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием бюджетных средств.

Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером исполнения средств федерального бюджета. "В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком информации, но также разночтениями в порядке распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.

В сфере расходов федерального бюджета до настоящего времени действующая система носила отпечаток предельно централизованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, то есть когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета" [17, с.534].

Иными словами, действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечивать "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и совершить разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, допускал возможность их нецелевого использования.

Поэтому стала актуальной проблема внесения изменений в процесс использования бюджета. Решающим направлением в решении этой проблемы явился переход на казначейскую систему.

По мере перехода российской экономики к рыночным отношениям все большее значение приобретает рациональное управление государственными финансами.

К середине 1992 г. Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из под контроля Правительства.

Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов, предоставлении отчетности о них были нормой работы многих банков, включая Центральный банк России. Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые, с его согласия, в погоне за прибылью, стали переводить их в коммерческие банки.

Отсутствие механизмов контроля за этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране финансовую политику и практически сделало невозможным активное участие Правительства в ее организации.

Объективным условием сложившейся ситуации в финансовой сфере стало принятие Конституцией РФ, в которой четко разграничены функции исполнительной и законодательной ветвей власти, а также четко определены роль и место Центрального банка в финансовой структуре государства.

В соответствии со статьей 114 Конституции, Правительство РФ обеспечивает исполнение федерального бюджета и соответственно несет ответственность за надлежащее выполнение этой функции. В тоже время Центральный банк РФ в соответствии с законом о Центральном банке не может осуществлять кассовой исполнение бюджетов Российской Федерации.

"Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации - решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов Федерального казначейства и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения» [23, с.12].

Органы федерального казначейства (ОФК) представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу и входящую в состав Министерства финансов РФ.

В рамках исполнения федерального бюджета на органы федерального казначейства возложены следующие функции и задачи:

• "учет налогов и платежей, поступивших в доход федерального бюджета на счета казначейства в банках;

• распределение в установленном порядке и размерах доходов между бюджетами различного уровня;

• возврат и зачет между бюджетами сумм, ошибочно или излишне уплаченных;

• учет льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам органами исполнительной власти, перерасчет сумм налогов и платежей между бюджетами;

• взаимные расчеты между бюджетами различного уровня по отдельным постановлениям и решениям уполномоченных органов;

• доведение лимитов и осуществление финансирования распорядителей средств федерального бюджета;

• обеспечение целевого и эффективного расходования средств путем предварительного, текущего и последующего контроля;

• управление доходами и расходами федерального бюджета на счетах казначейства в банках" [2, с.538].

Исполнение федерального бюджета осуществляется ОФК на счетах, открытых для учета доходов и средств В Центральном банке РФ и его учреждениях.

"Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определение их режима принадлежит только Федеральному казначейству" [2, с.538].

Между банком и органом федерального казначейства заключается договор на обслуживание счета. Банки несут ответственность за своевременное и правильное зачисление и списание средств на основании расчетно-платежных документов по счетам казначейства в пределах остатка средств на них. Количество счетов, открываемых органом федерального казначейства, определяется нормативными документами [4, с.5].

В настоящее время у территориальных ОФК открыты лицевые счета в банках на балансовых счетах второго порядка:

№ 40101 - "Налоги, распределяемые органами федерального казначейства";

№ 40102 - "Доходы федерального бюджета";

№ 40103 - "Доходы федерального бюджета перечисляемые на финансирование расходов";

№ 40105 - "Средства федерального бюджета".

В январе 2000 года Правительство РФ одобрило концепцию функционирования единого счета Федерального казначейства Министерства финансов РФ по учету доходов и средств федерального бюджета.

"Цель данной концепции заключается в том, чтобы решить три тесно связанные между собой задачи: во -первых, - добиться концентрации бюджетных средств, во-вторых, ужесточить контроль за их расходованием, и в -третьих, - повысить качество управления бюджетными средствами" [25, с.7].

На территории Ульяновской области Управлению федерального казначейства (УФК) по Ульяновской области в ГРКЦ ЦБ РФ открыты единые 40101, 40102, 40105 счета, а отделениям федерального казначейства - лицевые счета в Управлении федерального казначейства.

Источниками поступления налогов, платежей и других видов неналоговых поступлений в бюджеты всех уровней, в том числе и федеральный, являются отчисления юридических и физических лиц. Законом о бюджете на отчисления юридических и физических лиц. Законом о бюджете на соответствующий год за каждым уровнем бюджета закрепляются налоги, полностью перечисляемые в доход федерального или регионального бюджета, - это так называемые закрепленные налоги. Кроме того, определяется перечень налогов, по которым устанавливается размер отчислений по уровням бюджетов - это регулирующие налоги. Получатели закрепленных и регулирующие налогов - ОФК на территории. Каждый налогоплательщик должен перечислить налоги и платежи тому органу казначейства, с которым работает территориальная инспекция Министерства по налогам и сборам (ИМНС), зарегистрировавшая самого налогоплательщика. Это связано с тем, что ОФК решают все вопросы по учету, возврату и перезачету налогов по уровням бюджетов со соответствующей инспекцией МНС.

Зачисление доходов на лицевые счета органа федерального казначейства осуществляется ежедневно, что подтверждается выпиской банка по каждому лицевому счету с копиями платежных документов к ней. Задача казначейства состоит в учете всех поступивших сумм по видам налогов и платежей. Регулирующие налоги учитываются отдельно, так как требуют распределения. Распределение регулирующих налогов строго регламентировано законом о бюджете на соответствующий год. Если органы казначейства исполняют кроме федерального еще бюджет субъекта РФ или местный бюджет, то перечень распределяемых налогов может быть расширен, как это сделано в Ульяновской области, где учет и распределение местных налогов по соглашению между администрацией области и УФК по Ульяновской области ведут органы федерального казначейства. Все поступившие налоги должны быть распределены согласно утвержденным нормативам. Итогом распределения за каждый день являются суммы, предназначенные к перечислению в бюджеты соответствующего уровня. ОФК готовит платежные поручения, в которых плательщиком средств выступают само казначейство, получателем - финансовый орган от лица исполняемого бюджета или ОФК от лица федерального бюджета.

Следует отметить, что ОФК при исполнении бюджета по регулирующим налогам являются плательщиком и получателем средств одновременно, отличаются лишь лицевые счета: на основании платежного поручения банк списывает сумму с лицевого счета балансового счета № 40101, а зачисляет на лицевой счет балансового счета № 40102.

Территориальные ОФК ежедневно отчитываются перед вышестоящим органом казначейства о суммах, поступивших в федеральный бюджет за день и с нарастающим итогом. Порядок и сроки отчетности определяет вышестоящий орган федерального казначейства.

Управлениям федерального казначейства дано право за счет доходов, собранных на территории, осуществлять финансирование расходов. Для этого управлениям федерального казначейства открыты лицевые счета на балансовом счете № 40103 "Доходы федерального бюджета, предназначенные для финансирования расходов", на который в установленном порядке зачисляются средства с лицевых счетов балансового счета 40102. Средства на этом счете не могут накапливаться и оставаться постоянно. По установленной форме расчетов о потребности средств на финансирование расходов бюджетополучателей и представляемыми УФК платежными поручениями в учреждение Банка последний после проверки и согласования осуществляет списание средств с лицевого счета УФК на балансовом счете № 40103 и зачисление на лицевой счет УФК на балансовом счете 40105 "Средства федерального бюджета". Таким образом, исполнение федерального бюджета органами федерального казначейства по доходам переходит в следующую стадию - исполнение федерального бюджета по расходам.

Основанием для расходов является закон о бюджете на соответствующий год. Получатели средств федерального бюджета расположены на территориях, там, где созданы органы федерального казначейства. Именно поэтому казначейская система исполнения федерального бюджета обеспечивает максимально возможное приближение к распорядителю средств и контроль за целевым использованием средств бюджета.

Практика работы ОФК предрасполагает финансирование главных распорядителей и их подведомственной сети, находящейся на территориях других субъектов РФ, а также отдельных наиболее важных бюджетополучателей непосредственно через УФК. На остальных получателей УФК готовит реестр на перечисление бюджетных средств по отделениям федерального казначейства. Назначение платежа и сумма лимита финансирования по получателям соответствуют реестру Главного управления.

Полученный органами казначейства реестр еще не означает факта финансирования, для этого необходимо зачисление средств на лицевые счета расходов органов федерального казначейства. Если собранных на территории субъекта Федерации доходов достаточно для финансирования расходов, то ГУФК присылает безденежные реестры, если доходов на территории недостаточно, то платежным поручением ГУФК перечисляет на лицевой счет УФК сумму финансирования и тогда реестр считается денежным. Казначейская система исполнения бюджета приобрела новое качество с переходом на финансирование распорядителей через лицевые счета, открытые ими в органах казначейства. Переход осуществляется директивным порядком, сроки открытия лицевых счетов по территориям субъектов федерации определялись Министерством финансов РФ, В настоящее время процесс перехода полностью завершен.

Процесс перехода на работу по лицевым счетам сопровождается обязательным закрытием всех бюджетных счетов распорядителей в любых учреждениях банков. Порядок закрытия бюджетных счетов регламентирован, так же как и порядок расчетно-кассового обслуживания счетов органов казначейства в банках.

Порядок открытия лицевых счетов в органах федерального казначейства аналогичен порядку открытия счета в банке.

В соответствии с приказом МФ РФ от 31.12.2002 года № 142Н, утвердившим Инструкцию о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства МФ РФ лицевых счетов распорядитель или получатель представляет пакет документов на открытие счета в ОФК:

• заявление на открытие счета;

• копии учредительных документов;

• справки установленной формы из ИМНС и внебюджетных фондов;

• копии документов о регистрации организации в ИМНС.

Лицевому счету присваивается номер и осуществляется запись в книге регистрации. На каждого распорядителя (получателя) оформляется юридическое дело. ОФК заключает с распорядителями (получателями) договор на обслуживание, где оговариваются права и ответственность сторон по работе с лицевыми счетами. Таким образом, можно констатировать, что ОФК с момента открытия лицевых счетов распорядителей (получателей) выступают перед ними в качестве банка [4, с.8].

Порядок ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств регламентирован также выше указанным приказом МФ РФ. Средства на лицевые счета распорядителей зачисляются согласно реестрам, полученным от вышестоящего органа федерального казначейства не только по сумме, но и по статье экономической классификации.

Для осуществления расходов распорядитель (получатель) оформляет и представляет в ОФК расчетно-платежные документы, особенностью которых является то, что плательщиком в них выступает не сам распорядитель или получатель средств, а орган федерального казначейства, в котором открыт его лицевой счет.

ОФК, выступая в роли банка, проверяет каждый платежный документ на правильность заполнения и целевой характер платежа. Таким образом осуществляется текущий контроль за целевым использованием средств федерального бюджета распорядителями и получателями. Особенность казначейской системы исполнения бюджета и в том, что банки осуществляют операции по расчетно-денежным документам в пределах остатка средств на лицевом счете распорядителя или получателя и не контролируют назначение платежа, а ОФК - и в пределах остатка по статье экономической классификации с контролем назначения платежа[4, с. 9].

Особый порядок предусмотрен для получения распорядителем наличных денежных средств, выдачей которых органы казначейства не занимаются. ОФК в установленном порядке оформляет денежный чек на доверенное лицо получателя, которое получает денежную наличность в банке, где открыт лицевой счет органа казначейства. Через лицевой счет казначейства в банке исполняются все платежные документы бюджетных организаций. ОФК в установленном порядке, на следующий день после операции по счету, получает выписку банка с копиями платежных документов на списание и зачисление средств. На основании полученных документов осуществляется зачисление и списание средств по лицевым счетам получателей, открытых в казначействе. Казначейство по лицевому счету выдает выписку с приложением копий платежных документов, подтверждающий факт списания и зачисления средств по счету. Учет средств на лицевых счетах ведется по статьям экономической классификации, а выписка готовится в стандартном банковском виде и отражает движение в целом по лицевому счету.

Органы федерального казначейства в установленном порядке обеспечивают полный, сводный, систематический и стандартизированный учет по исполнению федерального бюджета. Отчетность по формам, содержанию и срокам представления утверждается ГУФК [7, с.8].

Процесс исполнения федерального бюджета осуществляется в рамках финансового года и должен завершаться 31 декабря.

Итак рассмотрен процесс исполнения федерального бюджета органами федерального казначейства. За несколько лет существования эта структура заняла свое место в системе экономических отношений. Безусловно одно: казначейская система исполнения бюджета - основа развития бюджетных экономических отношений в России на перспективу.