66 Конституционное право Франции в новейшее время. Конституции Франции 1946 и 1958 гг.

Кризис и падение Третьей республики

Государственное развитие парламентарной Третьей республики между двумя мировыми войнами по-прежнему характеризовалось нестабильностью исполнительной власти, частыми сменами правительства. Средняя продолжительность пребывания правительства у власти не превышала шести месяцев. Многочисленные политические партии в парламенте, палате депутатов не могли сформировать устойчивое правительство. В республике отсутствовали политические таланты и авторитеты. Государством управляли посредственные политики. Правые и левые политические партии разделяли острые идейные противоречия и противоборство. В 1934 г. правые силы предприняли неудачную попытку государственного переворота и установления авторитарного режима. В 1936 г. к власти пришло временно объединение левых партий, называемое правительством Народного фронта. Это правительство осуществило радикальные меры в сфере трудового права: установило 40-часовую рабочую неделю для всех рабочих и служащих, ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее пятнадцати дней, минимальный почасовой размер оплаты труда для большинства отраслей промышленности. Экономический кризис 1930-х годов, усиление нацистской Германии, взявшей курс на установление мирового господства, требовали усиления исполнительной власти. Несмотря на частую смену правительств, происходило ограничение роли парламента и усиление исполнительной власти правительства. Это происходило путём широкого развития делегированного законодательства. Вместе с тем правительство издавало декреты, которые как подзаконные акты формально должны были лишь конкретизировать общие нормы закона, но фактически они содержали новые нормы. Третья республика просуществовала шестьдесят пять лет. В 1914 г. Францию спасла от разгрома Германией царская Россия. В 1939 г. Советская Россия (СССР) заключила советско- германский пакт о ненападении, предпочтя собственные национальные интересы военной защите Франции и западных государств. В 1940 г. Францию разгромила в течение шести недель нацистская Германия. В июне 1940 г. французское правительство капитулировало. Неприятелю почти без боя сдалось два миллиона вооружённых солдат и офицеров. Сами немцы были поражены лёгкостью одержанной ими победы. Прогнивший парламентский режим с его слабостью государственной власти и правящего класса, постоянными политическими разногласиями привёл Францию к катастрофе. Ни власть, ни французский народ, потерявший в годы первой мировой войны около полутора миллиона человек убитыми, не проявляли желания бороться, твёрдого мужества и готовности к жертвам, надеясь на внешнего спасителя, которого не оказалось. Национальное собрание в июле 1940 г. прекратило действие конституции 1875 г., передало главе правительства престарелому восьмидесяти четырёхлетнему (!) маршалу Петэ’ну всю полноту государственной власти с правом разработки новой конституции. Две трети страны, включая Париж, оккупировала Германия. Южная часть её и колонии не подвергались оккупации и контролировались правительством Петэна. Оно обосновалось в небольшом курортном городке Вишú. В 1942 г. всю Францию оккупировали германские войска, но правительство в Виши сохранилось. Бессильное правительство в Виши не имело никакой самостоятельности и превратилось в слугу Германии.

Установление Четвёртой республики

После освобождения Парижа англо - американскими войсками управление страной стало осуществлять Временное правительство во главе с национальным героем борьбы за освобождение генералом Шарлем де Гóллем. Оно восстановило в стране демократические свободы, ликвидированные во время оккупации, национализировало некоторые отрасли промышленности и банки, предоставило избирательные права женщинам, достигшим 21 года. В октябре 1945 г. встране состоялся референдум, который подавляющим большинством голосов (96%) отверг восстановление конституции 1875 г. и высказался за созыв Учредительного собрания для выработки и утверждения проекта новой французской конституции. Учредительное собрание избиралось по пропорциональной системе. В нём преобладали три крупные партии: две левые партии - коммунистическая партия, социалистическая партия и умеренно консервативная народно - республиканская партия. Генерал де Голль, выступавший за создание независимой от парламента сильной исполнительной власти президента, не получил поддержки Учредительного собрания и ушёл в отставку. Весной 1946 г. Учредительное собрание приняло проект конституции. Он утверждал политическое преобладание однопалатного Национального собрания. Проект конституции выносился на референдум, но незначительным большинством голосов был отклонён. В июне 1946 г. французы избрали второе Учредительное собрание почти в том же партийном составе, что и первое. Оно взяло за основу первый проект конституции и внесло некоторые изменения. В октябре 1946 г. второй проект конституции получил одобрение на референдуме незначительным большинством - 9, 2 миллиона избирателей за, 8, 1 миллиона - против. Фактически произошёл раскол французской нации. Тем самым начала своё недолгое существование Четвертая республика.

Конституция 1946 года

Конституция в духе концепции «социального государства», «социальной республики» по формулировке конституции, предусматривала социально-экономические права граждан: право на труд и обязанность трудится, право на отдых, на материальное обеспечение в случае нетрудоспособности, право на бесплатное образование, право рабочих на объединение в профсоюзы, право на забастовки, допустимость и целесообразность национализации особо значимых для общества имуществ. Составной частью конституции считалась Декларация прав человека и гражданина 1789 г. По форме правления Франция являлась парламентарной республикой с возрастанием роли парламента даже по сравнению с третьей республикой. Преобладающее значение приобретало Национальное собрание. Оно избиралось на пять лет всеобщим мужчин и женщин, достигших 21 года, прямым, равным и тайным голосованием по пропорциональной избирательной системе. Депутатские места по округу делились между партиями пропорционально количеству голосов. Национальное собрание провозглашалось единственным законодательным органом, то есть признавалась недопустимость делегированного законодательства. Оно принимало бюджет, объявляло войну, утверждало международные договоры. Вторая палата - Совет республики наделялась лишь совещательными функциями. Она могла лишь предлагать поправки к законопроектам, которые Национальное собрание могло отвергнуть. Президент республики по прежнему избирался на совместном заседании палат парламента сроком на семь лет и ограничивался в полномочиях, даже по сравнению с периодом Третьей республики. Исполнительная власть вручалась правительству - Совету министров. Оно назначалось президентом после вынесения вотума доверия, согласия абсолютным большинством Национального собрания. В случае выражения большинством голосов собрания недоверия, а также в случае отклонения в палате важного правительственного законопроекта правительство обязывалось уйти в отставку. Правительство могло распустить Национальное собрание только после двух правительственных кризисов подряд, последовавших за вотумами недоверия.

Падение Четвёртой республики и установление Пятой республики

На практике сразу же начался отход от нежизнеспособных принципов конституции 1946 г. Широкое распространение получила практика делегированного законодательства, была восстановлена мажоритарная избирательная система. Конституционная реформа 1954 г. усилила полномочия премьер-министра, расширила права верхней палаты - Совета Республики. Путём конституционной практики произошло фактическое усиление влияния президента. Четвёртая республика характеризовалась политической нестабильностью, частой сменой правительств, отсутствием устойчивого парламентского большинства в Национальном собрании. Правительственные кризисы стали ещё более частыми, чем даже при Третьей республике. Продолжительность существования правительств ещё более уменьшилась. За двенадцать летсуществования Четвёртой республики сменилось двадцать два состава правительств, находившихся у власти в среднем шесть месяцев. Правительства зависели от многопартийного Национального собрания, от партийных лидеров. Мелкие партии получили непропорционально большое влияние на политику. Четвертая республика не выдвинула крупных, волевых и сильных деятелей. Чрезмерный парламентаризм с его «всевластием парламента» оказался неспособен обеспечить политическую стабильность, способствовал бессилию и падению авторитета всех государственных властей. Сложные проблемы модернизации экономики в условиях научно - технической революции, обострение социальных противоречий, возрастание регулирующей функции государства, формирование социальной рыночной экономики, распад французской колониальной системы, холодная война, зависимость Франции от США требовали установления независимой от партийной борьбы сильной исполнительной власти президента. Недаром Четвёртая республика шла по пути определённого усиления исполнительной власти. Война в Алжире и неспособность властей с ней справиться привели к падению в 1958 г. Четвёртой республики. Для страны главной проблемой стала алжирская война. Алжир считался неотъемлемой частью Франции. Из 9, 5 миллионов его населения один миллион составляли европейцы, в основном французы. Многочисленное французское население сосредоточило в нём экономическую и политическую власть. С 1954 г. шла кровопролитная война в Алжире, который добивался отделения от Франции. Французская армия потерпела поражение в Индокитае. Франция после неудачной семилетней войны в 1954 г. признала независимость Вьетнама. Поэтому французская армия стремилась взять реванш в алжирской войне, но терпела неудачи. Командование армии проявляло крайнее недовольство политикой правительства, которое, держась курса на подавление восстания, за спиной армии вело секретные переговоры с алжирцами. Французское население Алжира и армейское командование считали, что слабое правительство вообще не способно разрешить алжирскую проблему. В мае 1958 г. войска во главе с французскими генералами в Алжире подняли отрытый мятеж против правительства. Мятежники требовали создания правительства общественного спасения во главе с генералом де Голлем, который, по их мнению, единственно способен сохранить Алжир в составе Франции. Правительство бездействовало. Чтобы не допустить распространения этого мятежа на территорию метрополии и развязывания гражданской войны руководители государства предпочли передать власть национальному герою, генералу де Голлю. В июне 1958 г. Национальное собрание назначило главой правительства де Голля и предоставило его правительству право выработки проекта новой конституции с последующей передачей на референдум, народное одобрение. Новая конституция должна была основываться на следующих демократических принципах: всеобщее голосование как единственный источник власти, разделение властей, ответственность правительства перед парламентом, независимость судебной власти для обеспечения основных свобод. После этого обе палаты парламента распускались. Четвёртая республика прекратила своё существование. Новый порядок разработки конституции главой исполнительной власти противоречил французским традициям выработки основного закона. Все республиканские конституции разрабатывались избранными народом учредительными собраниями. Правительство де Голля спешно подготовило проект новой конституции, который в сентябре 1958 г. получил ободрение на референдуме подавляющего большинства французов и с октября 1958 г. вступил в силу. Почти 80 % свыше семнадцати миллионов французов проголосовали за конституцию. В референдуме приняли участие более 22 миллионов французских граждан из 26 миллионов, обладающих избирательным правом. Весь процесс разработки и принятия конституции занял четыре месяца. Так появилась при поддержке подавляющего большинства французов Пятая республика, существующая и поныне. Конституция 1958 г. стала семнадцатой, начиная с 1791 г.

Конституция 1958 года: усиление исполнительной власти президента, правительства и ослабление парламента

Конституция 1958 г. явилась реакцией, ответом на чрезмерный парламентаризм и бессилие власти третьей и четвертой республик. Она характеризуется заметным усилением исполнительной власти и ослаблением парламента. По сравнению с ранее действовавшими конституциями конституция предоставила президенту очень широкие полномочия и превратила его вцентральную фигуру среди институтов государственной власти. Конституция, разработанная под руководством сторонника сильной государственной власти де Голля, создала смешанную (полупрезидентскую) республику, которая характеризуется сочетанием элементов парламентарной и президентской республик. Президент является главой государства и занимает преобладающее положение в системе государственных органов Пятой республики. Согласно конституции президент обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов. Наряду с правительством, он осуществляет исполнительную власть. Президент избирается независимо от парламента. Первоначально он избирался широкой коллегией выборщиков. В декабре 1958 г. таким способом первым президентом Пятой республики избрали де Голля. В 1962 г. по предложению президента де Голля прошёл референдум. Он одобрил поправку к конституции о новом порядке выборов президента на всеобщих прямых выборах. Первые выборы президента на основе всеобщего прямого голосования состоялись три года спустя, в 1965 г. и привели к избранию де Голля. В истории Франции таким образом избирался лишь президент Второй республики в 1848 г. Избрание президента народом усиливало легитимность и независимость президента от других ветвей власти. Президент, как и парламент, получал легитимность прямым народным избранием. Президент, опираясь на конституцию, мог теперь напрямую обратиться к народу, поставив на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти. Президент тем самым становился общенациональным лидером. Президент избирался непосредственно народом на один из самых продолжительных сроков в мире семь лет. Этот семилетний срок полномочий сохранялся от Четвёртой республик. Он мог переизбираться неограниченное число раз. По конституционной реформе 2000 г., одобренной на референдуме, срок полномочий президента снижался до пяти лет. Президент обладает огромными полномочиями. Он является верховным главнокомандующим вооружёнными силами. Именно президент имеет право вводить в действие стратегические ядерные силы. Он представляет страну в международных отношениях, назначает дипломатических представителей за рубежом, ведёт международные переговоры и заключает международные договоры, назначает на высшие военные и гражданские должности. Президент принимает решение о введении в стране чрезвычайного положения. При этом он принимает любые меры (!), которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами. Конституция устанавливает два условия введения чрезвычайного положения: 1) серьёзная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности её территории, либо выполнению международных обязательств; 2) нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. При введении чрезвычайного положения он обязан лишь получить консультацию у премьер-министра, председателей палат парламента и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Полученные мнения указанных лиц не являются обязательными для президента. При этом парламент собирается по праву и не может быть распущен президентом. Практически он не обладает контрольными функциями. Например, правом отменять акты президента, ему не подчиняются вооружённые силы. Он может высказывать своё мнение по этим мерам. Президент назначает главу правительства и по его представлению министров, имеет право председательствовать на заседаниях правительства. Он может по собственному усмотрению отправить правительство в отставку, как это имеет место в президентской республике. В смешанной республике президент не является главой правительства и разделяет исполнительную власть с правительством. Правительство несёт политическую ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом, его нижней палатой - Национальным собранием, которое имеет право выразить вотум недоверия правительству. Поэтому президент хотя и самостоятельно назначает правительство, но должен считаться с партийным парламентским большинством. Иначе правительство будет неустойчивым и в скором будущем может быть отправлено в отставку путём использования вотума недоверия. Вследствие этих факторов сложился конституционный обычай назначения премьер-министром лидера партии, победившей на парламентских выборах, и формирования правительства из представителей этой партии. На практике имела место система раздельного правления, когда президент и правительство представляли разные политические партии.Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания, которое ограничено лишь тремя условиями: 1) не может быть произведён роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения; 3) временным президентом республики, который замещает вакантную должность главы государства до избрания нового президента. Новые выборы проводятся в случае смерти президента как в 1974 г. в связи со смертью президента Жоржа Помпидý или его отставки как при отставке президента де Голля в 1969 г. Парламент состоит из двух палат - Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается на пять лет всеобщими прямыми выборами (в 1974 г. возрастной ценз для избирателей понижался с 21 года до 18 лет) по мажоритарной системе абсолютного большинства в одномандатных округах. Для избрания кандидату необходимо набрать более 50 % голосов избирателей, участвующих в голосовании. Сенат избирается на девять лет путём косвенных выборов - коллегиями выборщиков от департаментов. Ключевую роль играет нижняя палата - Национальное собрание. Конституция ограничила законодательные полномочия парламента в духе концепции «рационализированного парламентаризма». Парламент может принимать законы не по всем вопросам, а только по перечисленным в конституции: права и свободы граждан, налоги, основные принципы гражданского, уголовного и трудового права и др. По остальным вопросам нормативные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы исполнительной власти - президент и премьер-министр. При этом широко применяется практика делегированного законодательства. Парламент в первую очередь обязывался рассматривать правительственные законопроекты. В результате свыше 90% законов, принимаемых парламентом, вносятся правительством. Правительство имеет целый ряд средств для успешного прохождения правительственных законопроектов. Для обеспечения бóльшей стабильности правительства усложнён порядок привлечения правительства к политической ответственности. Например, для принятия резолюции порицания требуется абсолютное большинство голосов депутатов Национального собрания. При этом подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания. Это правило ведёт к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически становятся сторонниками правительства. В случае вынесения резолюции порицания окончательное решение о судьбе правительства принимается президентом. Он может принять отставку правительства и назначить нового премьер-министра, либо принять решение о досрочном роспуске Национального собрания и назначении новых выборов. В результате за всю историю существования Пятой республики известен только один случай принятия резолюции порицания. В 1962 г. Национальное собрание ободрило резолюцию порицания правительству. Она имела явную направленность против президента де Голля, предложившего внести в конституцию поправку о прямых выборах президента. В ответ на это решение нижней палаты парламента президент распустил Национальное собрание, назначил досрочные выборы и вынес на референдум предложенный им проект, который получил поддержку большинства избирателей. Конституция четко определила и регламент деятельности Национального собрания с целью организации более продуктивной работы депутатов. Если раньше сессии парламента длились практически до бесконечности, то сейчас их продолжительность ограничивалась во времени. Общая продолжительность очередной сессии не должна превышать 120 дней в году. Конституция учреждала Конституционный совет, ранее не известный французской конституционной истории. В качестве органа конституционного контроля он рассматривает законы, принятые парламентом, с точки зрения их соответствия конституции. Законодательная деятельность парламента тем самым ставится под судебный конституционный контроль.

Президентство де Голля

Конституция 1958 г. действует более пятидесяти лет. После частой смены форм правления, начиная с 1791 г., конституция Пятой республики смогла обеспечить стабильность и развитие французского общества. Первый президент Пятой республики де Голль (1958-1969 гг.) направил усилия правительства на экономическое и финансовое возрождение страны, на подъём благосостояния французского народа. Добившись стабилизации внутри страны, он главным образом руководил осуществлением внешней и военной политики Франции.Президент де Голль успешно решил алжирскую проблему. Он понимал, что колониальная эпоха ушла в прошлое. Франция не в состоянии больше силой оружия удерживать в сфере своего влияния колонии. На протяжении четырёх лет он пытался уладить вопрос отношений с Алжиром мирным путём. В 1961 г. он провёл референдум, показавшему, что подавляющее большинство французов выступает за предоставление Алжиру независимости. В 1961 г. в Алжире вспыхнул ещё один мятеж военных, требующих удержания Алжира в составе Франции. Мятеж подавили за несколько дней. В 1962 г. военные действия прекратились. Алжир получил независимость. Число жертв алжирской войны 1954-1962 гг. составило 18 тысяч французских военнослужащих и алжирцев от 300-400 тысяч по французским данным до 1-1, 5 миллионов по алжирским данным. При де Голле Франция вернула статус великой державы. Она стала обладательницей ядерного оружия. Им обладали только США, СССР, Англия. Франция стала проводить более независимую от США внешнюю политику. В 1966 г. Франция вышла из военной организации НАТО. Это означало полное удаление находящихся в стране американских военных баз, перевод из Франции командования блока в другие страны.