Раздел II. Взаимодействие власти и этносов как средство повышения эффективности управления

Проблема взаимодействия власти и этносов становится актуальной из-за ряда обстоятельств: вызовы глобализации, обострение этнонациональных движений в странах Ближнего Востока, СНГ, периодичность конфликтов в субъектах РФ. Тонкая ткань этничности остро реагирует на любые формы разногласий с властью. Поэтому поиск путей управления этнонациональными противоречиями – это путь к стабильности и эффективности отношений между властью и наиболее уязвимой частью гражданского общества.

Исторический опыт нашей страны показывает, что нарушение баланса интересов центра и властных элит в регионах во многом предопределили распад СССР.

Образование на постсоветском пространстве субъектов федерации национального и территориального (полиэтнического) типа способствовало формированию специфической структуры власти в регионах и форм управления национально-этническими отношениями. Возникла своеобразная пирамида власти, на вершине которой находится центр, а у основания – субъекты федерации.

Федеральная власть продемонстрировала способность управлять этнонациональными процессами на основе Конституции РФ. Власть, реализуемая как способность управлять этническими процессами, после принятия Конституции РФ прошла два основных этапа. Первый охватывает время с 1993 г. по 2000 г. и характеризуется сдерживанием сепаратизма, выработкой национальной политики (Указ Президента 1996 г.), издание ряда законов о защите прав национальных меньшинств. Второй этап реализации конституционных основ этнополитики можно охарактеризовать как интегративные действия федеральных властных структур, поиск объединяющей национальной идеи, обращение внимания на государствообразующий, русский, народ.

В своей предвыборной статье «Россия: национальный вопрос»¹ В.В. Путин сделал заявление об интегрирующей роли русского народа, о специфическом культурном коде, о толерантности и самобытности русских людей. Впечатляет также обращение его внимания на необходимость воздействия власти на деструктивные явления путем выработки общенациональной идеи.

Вместе с тем, говорить о согласованности федеральной политики и субъектов РФ пока еще преждевременно.

Следует отметить выполнение основных функций власти в полиэтничных регионах: это прежде всего защита интересов различных социальных групп, этносов, регулирование социально-этнических отношений, поддержание пропорций во взаимоотношениях этносов по вопросам труда и потребления. Важным механизмом реализации названных функций служат Концепции или программы национально-культурного развития.

В таких регионах, как Саратовская, Волгоградская, Самарская области, помимо комплексных программ национально-культурного развития практикуются также специальные программы развития культуры, в которых определенное место занимает этническая культура и культура этносов. Политическая сущность программ национально-культурного развития проявляется и на уровне их исполнения. В Саратовской области, например, основными исполнителями являются: Совет по общественным отношениям при губернаторе области, Министерство образования, Министерство молодежной политики, спорта и туризма.¹

В Саратовской области, учитывая ее этническое многообразие², комплексное планирование национально-культурного развития начало осуществляться уже с 1998 года. Динамика программирования национально-культурного развития в Саратовской области демонстрирует совершенствование программных установок. Так, если в 1998-2001 гг. акцент делается преимущественно на сохранение и развитие культур народов области, то в 2003-2006 годах усилено внимание к роли общественных объединений, созданию институтов самоорганизации этнических групп в процессе формирования гражданского общества. Учитывая проявления экстремизма в целом ряде регионов нашей страны, комплексная программа стала предусматривать ряд мер, направленных на профилактику и нейтрализацию национального экстремизма.

В ходе разработки областной целевой программы «Развитие культуры на 2006-2010 годы» особое внимание было уделено сохранению и развитию традиционной культуры народов, проживающих в Саратовской области. Наряду с программой национально-культурного развития был принят Закон Саратовской области «О культуре».¹ Учитывая потребность в национально-культурном самоопределении, закон «О культуре» подтвердил, что национально-культурная автономия – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящихся в ситуации национального меньшинства на определенной территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.²

Таким образом, программирование национально-культурных отношений дало толчок к развитию политической активности этносов, созданию национально-культурных автономий, общественных организаций, к оживлению политической жизни в регионе. Уже в ходе выполнения программы 1998-2001 гг. в области было создано более 30 национальных объединений и культурных центров. Первыми национально-культурными автономиями стали объединения российских немцев Поволжья и городская национально-культурная автономия саратовских татар.³

В национально-этнических регионах ситуация иная. Власть здесь осуществляется прежде всего в интересах «титульного» народа. Огромная самостоятельность, которой изначально пользовались национальные субъекты федерации, позволяла им управлять отдельными процессами практически без вмешательства центра. Внушителен и их удельный вес в составе РФ. На долю национально-территориальных образований приходится 50 % территории России, в них проживает 46 % населения страны.⁴ Формально к этническим регионам принято относить 25 субъектов, среди которых 21 республика и 4 автономных округа. Этнизация власти в национальных субъектах достаточно высока и зачастую достигает 100 % (Ингушетия, Дагестан, Чечня).¹ Доступ к власти русских в этнических субъектах существенно ограничен. Социологические исследования, проведенные, например, в республике Татарстан, показывают, что шансы русских продвинуться в высшие социальные слои ниже, чем у татар. У них меньше возможности устроиться на работу, сделать карьеру.² Этнополитическая сущность власти в национальной республике Татарстан приводит к разрастанию «клановости», создающей не только этническую напряженность, но и подпитывающей коррупцию.³ При этом следует иметь в виду, что аналогичная ситуация в других этнических субъектах просматривается еще в большей мере. Исследователи разных исторических эпох давно заметили тенденцию взаимосвязи клановости с коррупцией и сепаратизмом.⁴ Поэтому власть должна своевременно реагировать на подобные проявления. К сожалению, сам центр в этом плане не является образцом взвешенной этносоциальной политики. Так, по данным газеты «Труд» в 2008 г., в управление делами министерства экономического развития и торговли 69 % чиновников были приняты по знакомству.⁵ При Ельцине ведущие властные структуры подпитывались свердловской элитой. При В.В. Путине усиливается роль петербургской элиты.⁶ И хотя перестановка кадров идет, тем не менее эта тенденция сохраняется. Так, Т. Голикова, недавно возглавившая счетную палату, хотя и имеет «московскую» биографию, но была заместителем министра финансов А. Кудрина, который является выходцем из Петербурга.

Следовательно, этнический и региональный ресурс власти используется не в полной мере. Для того, чтобы обеспечить баланс интересов регионов и этносов, целесообразно сформировать каналы вхождения в федеральную власть региональных и этнических представителей. На уровне субъектов федерации каналом вхождения этносов во власть могли бы стать парламентские клубы с активным участием в них молодежи.

Гражданское общество в общепринятом смысле представляет собой общественную (социальную) систему, элементами которой являются не только граждане и государственные органы с существующими между ними вертикальными связями, но и некоммерческие организации (НКО), действующие на горизонтальных принципах. Изучение опыта построе­ния гражданского общества в современной России помогает раскрыть сущность общественных объединений, рассмотреть общественный сектор макроэкономического анализа, определить публичное финансирование общественных структур.

Следует отметить постепенное изменение отношения государства к общественному сектору как участнику общественно-политических процессов (будь то выборы, массовые акции протеста или законодательные инициативы). Возросшая значимость и влияние НКО на общественное мнение и политический процесс побудили внести поправки в законодательство, направленные на усиление контроля над НКО со стороны государства, ужесточение требований к отчетности, ограничение возможности иностранного финансирования деятельности российских некоммерческих организаций.¹

Конечной целью и вероятным результатом преобразований могут стать, с одной стороны, повышение прозрачности деятельности и финансирования некоммерческих организаций, с другой – консолидация обще­ственного сектора: развитие и поддержка успешных (самоокупаемых) форм общественной самоорганизации граждан, создание определенных барьеров (фильтров) для появления новых некоммерческих организаций, ликвидация ряда некоммерческих организаций (бездействующих, иностранных либо российских, работающих преимущественно за счет иностранных грантов).

Современное российское законодательство относит к некоммерческим довольно большое число разных по организационно-правовым формам, целям и задачам хозяйствующих субъектов: общественные организации различной направленности (спортивные, общества инвалидов, ветеранские, социальной поддержки), политические партии, негосударственные пенсионные фонды, организации, действующие в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ТСЖ, ЖСК¹), автономные НКО (в сфере образования, здравоохранения и т.д.), ассоциации и союзы (в том числе биржевые), благотворительные фонды, саморегулируемые организации и профес­сиональные сообщества (коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юри­дическая консультация), государственные компании и государственные корпорации (Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Роснанотех», Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», Росатом», «Ростехнологии»).

В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; согласно п. 3 той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям».²

Разные выполняемые некоммерческими организациями социальные роли вынудили власть ввести дополнительную градацию, выделив в общественном секторе собственно социально ориентированные НКО Понятие «социально ориентированная некоммерческая организация», введенное в российское законодательство, разграничило общественный сектор, определив организации, не только соответствующие статусу некоммер­ческой организации, но и выполняющие перед обществом (физическими или юридическими лицами) определенные социальные обязательства.¹

В условиях либерализации партийного законодательства требования к некоммерческим организациям становятся все более жесткими. Доволь­но не простой остается процедура создания НКО, еще более усложняется отчетность НКО перед государственными органами. Лишь примерный перечень форм отчетности НКО включает в себя более десятка наимено­ваний документов, сдаваемых как ежеквартально, так и ежегодно.

При этом механизм регистрации (создания) некоммерческой организации более сложен по сравнению с процедурой создания коммерческого юридического лица. Регулируют данную процедуру сразу два государственных органа – территориальные управления Министерства юстиции РФ и Федеральной налоговой службы. Размер государственной пошлины за регистрацию некоммерческой организации составляет 4000 руб., что, к примеру, выше, чем пошлина за регистрацию политической партии (2000 руб.) (п. 1 ст. 333.33 НКРФ).² Достаточно сложный и затратный механизм создания некоммерческой организации свидетельствует об умеренном сдерживании со стороны государства гражданских инициатив по созданию организаций общественного сектора.

Вместе с тем начиная с 2012 г. активно реализуются механизмы оказания государственной поддержки уже существующим социально ориентиро­ванным некоммерческим организациям. Основным администратором преобразований в общественном секторе выступает Министерство эко­номического развития РФ. Государственная поддержка НКО включает следующие:

• увеличение конкурсного финансирования в социальной сфере;

• программы консультационной поддержки и распространения опыта;

• социальный налоговый вычет для граждан в отношении пожерт­вований;

• пониженные тарифы страховых взносов на 2012-2013 гг.;

• программу краткосрочного повышения квалификации;

• упрощенную систему ведения бухгалтерского учета и отчетности.¹

По мнению одних исследователей, поскольку общественный сек­тор не имеет адекватных финансовых ресурсов, достаточной свободы выбора стратегии и мотивации, необходимо, чтобы государство однократно осуществило серьезные материальные затраты на развитие информа­ционной структуры общественного сектора российской экономики, что в дальнейшем принесет свои результаты в виде роста качества общественных услуг, повышения степени интеграции общественно значимых систем и их реальной конкурентоспособности в новых экономических условиях.²

Другие исследователи предполагают, что государству следует управлять общественным сектором посредством формирования повестки дня, создавая операторов (посредников из числа НКО) для оказания государственной поддержки. В качестве субъектов воздействия могут выступать средства массовой коммуникации; органы власти, заинтересованные в привлечении НКО к решению тех или иных проблем; аудитория (а точнее, некритичная ее часть) – потребитель услуг; лидеры мнения.³

Вместе с тем участие в процессе формирования повестки дня не гарантирует органам власти достижения своих целей в части воздействия (согласования) на характер активности организаций общественного сек­тора, так как наличие актуальных проблем в пространстве публичного обсуждения вызывает лишь интерес, но отнюдь не мотивирует к актив­ным действиям. Проблемы только тогда выступают в качестве детермини­рующего фактора, когда уровень рассогласования между ожиданиями людей и возможностями по решению имеющихся проблем достигает определенной степени.

Итак, следует отметить, что основные тенденции развития общественного сектора связаны, во-первых, с повышением публичности и про­зрачности деятельности российских НКО; во-вторых, с их дальнейшей профессионализацией. Усложнение законодательства (обязанности по ве­дению бухгалтерской отчетности, сдаче отчетности в территориальные управления Министерства юстиции РФ, Федеральной налоговой службы, отделения Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования) вынуждает «общественников» пользоваться услугами профессиональных бухгалтеров либо становиться ими.

Затруднения в выполнении «правил» деятельности вынуждает НКО к поиску необходимой правовой информации – обращению в органы власти, региональные и местные сообщества НКО и в конечном итоге ведет к консолидации российских НКО на уровне определенной террито­рии (региона, района). Центрами консолидации выступают грантодатели (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, биз­нес-сообщества), региональные общественные палаты и другие саморегулируемые сообщества некоммерческих организаций, крупные ресурсные НКО. При этом значимой является не только финансовая поддержка, но и информационно-правовое консультирование в процессе деятельности российских НКО.

В общественном секторе также наблюдается выстраивание общероссийских вертикально ориентированных НКО, обладающих сетью регио­нальных и местных отделений; переориентация государственной поддержки НКО с федерального постатейного финансирования на конкурсное (грантовое). В таких условиях самостоятельные региональные и местные НКО становятся все более зависимы от региональных и местных властей, их финансовой поддержки.

Таким образом, роль и значение общественного сектора возрастают: с одной стороны, наблюдается структурирование сектора и встраива­ние НКО в систему общественно-государственного взаимодействия; с другой стороны, идет развитие «теневой» части общественного сектора, действующей вне правовых рамок российского законодательства, ослабление связей между федеральными и региональными (местными) обществами.