Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

ние по связи в Великобритании); принимаются этические кодексы и создаётся институт омбудсмена (как на Национальном общественном радио в США) и т.п.

Государственный вещатель финансируется напрямую из государственного бюджета, возможно и получение доходов от рекламы.

Общественный вещатель обычно существует за счёт абонентской платы. Её ежегодно вносят владельцы телевизоров и радиоприёмников. Этот своеобразный налог полностью идёт на нужды общественного вещания. Смысл его заключается в том, что каждый прямо платит общественному ТВ, получая тем самым прямое право требовать показа программ, соответствующих концепции общественного, а не коммерческого вещания, которое может безбедно существовать и без такой платы.

Другим источником финансирования общественного вещания могут быть фиксированные и (или) отсроченные выплаты из государственного бюджета, когда, например, парламент, утверждая бюджет страны, определяет размер финансирования общественного телерадиовещания не на следующий год, а через три года. Делается это для того, чтобы правящая элита не могла при помощи изменений в бюджете оказывать скрытое давление на руководство общественных телерадиокомпаний. По мнению межгосударственных организаций, например Европейского союза, государственная поддержка программ общественного телевидения и радио не противоречит принципам антимонопольного регулирования и свободы конкуренции.

Наконец, как уже было сказано, в некоторых странах бюджет общественных каналов пополняется за счёт рекламы и спонсорства.

Общепринятой модели общественного вещания не существует, однако для того, чтобы считаться таковым, необходимо соблюдение большинства из указанных выше принципов и правил. Общественное телерадиовещание было создано – в соответствии с принятыми там законами – и в постсоветских государствах: в Эстонии, Латвии, Литве, Армении, Молдавии, Грузии, Азербайджане и Киргизии.

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 182 и зарубежная практика регулирования журналистики

Принципы, регулирующие деятельность общественного вещателя

Идея общественного вещания получила мощную поддержку в целом ряде межправительственных заявлений, принятых за последние годы. В Рекомендации № R (96) 10 в отношении гарантий независимости общественного вещания Комитета министров Совета Европы1 подчеркивается жизненно важная роль общественного вещания как существенного фактора плюрализма в коммуникациях, которое доступно всем на национальном и региональном уровнях, что достигается путем создания базовой всеобъемлющей службы вещания. Эта служба состоит из информационного, образовательного, культурного и развлекательного компонентов.

Вмеждународно-правовых актах неоднократно подчёркивалась необходимость того, чтобы все вещатели, и принадлежащие к службе общественного вещания в частности, пользовались высокой степенью независимости, особенно от вмешательства органов государственной власти, что позволит им эффективно выполнять свои обязательства перед обществом. Резолюция по вопросу о будущем общественного вещания, принятая на Четвёртой Европейской конференции Совета Европы на уровне министров по вопросам политики в области СМИ (1994), предусматривает, что «государства-члены обязуются гарантировать независимость общественных вещательных компаний от политического и экономического вмешательства».

ВДекларации о гарантиях независимости общественного вещания в государствах-участниках

(27 сентября 2006 г.) Комитет министров Совета Европы указывает, что некоторым странам Совета Европы «не хватает традиции в отношении саморегулирования или сорегулирования, принятия и следования журналистским стандартам, а также общей культуры объективности

1См. полный текст Резолюции на рус. яз. // Сайт «Право

исредства массовой информации». URL: http://medialaw.ru/ laws/other_laws/european/r96%2810%29.htm.

и профессионализма. Этические кодексы и внутренние правила, которые могли бы внести важный вклад в независимую деятельность общественных вещателей, ещё не приняты во всех государствах-участниках», что ведёт к проблемам с независимостью общественного вещания (п. 17).

Неоднократно публично подчёркивала необходимость в такой независимости и ЮНЕСКО. Ещё в Виндхукской декларации 1991 г. Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры подтвердила свои критерии, заявив, что вся финансовая поддержка общественному вещанию «должна быть направлена на поддержание независимости и плюрализма»2 (п. 11). В другом документе, Софийской декларации, принятой в 1997 г., ЮНЕСКО выразила следующее устремление (п. 6):

«Принадлежащие государству органы вещания <…> следует реформировать в первоочередном порядке и предоставить им статус открытых общественных учреждений, пользующихся журналистской и издательской независимостью. В случае создания регулирующих органов в области радио- и телевещания они должны быть полностью независимыми по отношению к органам власти»3.

В 1992 г. при поддержке ЮНЕСКО была принята Алма-

тинская декларация «О содействии развитию независимых и плюралистических средств информации в Азии»4, которая призвала власти региона оказать содействие развитию служб неправительственного и образовательного вещания на своей территории.

По мнению руководителей этой межгосударственной организации, ЮНЕСКО привержена делу развития обще-

2 См. текст на рус. яз. // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/russian/documen/declarat/157pc61a6.pdf.

3 Софийская декларация, утверждённая Европейским семинаром по укреплению независимых и плюралистических средств информации (особенно в странах Центральной и Восточной Европы), София, Болгария, 10–13 сентября 1997 г. См. текст на рус. яз. // Официальный сайт ООН. URL: http://www. un.org/russian/documen/declarat/sofiadecl.html.

4 См. текст на рус. яз. // URL: http://www.bestpravo.ru/ fed1992/data01/tex11569.htm

ственного вещания, которое наделяет граждан знаниями, что позволяет им активно участвовать в процессе принятия решений5. Хотя декларации ЮНЕСКО не являются для государств-членов юридически обязательными, они были подтверждены Генеральной конференцией ЮНЕСКО, а следовательно, отражают волю международного сообщества6.

С 27 по 28 мая 2003 г. в Бангкоке (Таиланд) прошла Первая конференция министров информации и телерадиовещания Азиатского и Тихоокеанского регионов, организованная Азиатско-Тихоокеанским институтом развития вещания при содействии ООН, ЮНЕСКО, Международного союза электросвязи (МСЭ) и др. Она прошла в формате тематической дискуссии и регионального подготовительного совещания перед Всемирным саммитом по вопросам информационного общества (Женева, 2003 г.). В декларации этой конференции подчёркивается важная роль общественного вещания в регионе и содержится ряд важных рекомендаций, касающихся различных аспектов общественного вещания, в том числе вопросов регулирования. В Бангкокской декларации, в частности, говорится:

«Рекомендация 3: Общественное вещание

3.1 Общественных вещателей следует побуждать:

1.Продвигать и развивать образование, в том числе на уровне общин, распространять информацию, обогащать и вовлекать граждан из всех социальных групп в общественную жизнь и развитие;

2.Создавать программы, вызывающие доверие разнообразных групп общества, которые развивали бы культурное разнообразие и приносили бы добрые плоды глобализации всем слоям общества;

3.Создавать богатые и высококачественные по своему содержанию передачи для всех, особенно программы, соз-

5 Служба общественного вещания: справочник лучших приёмов и методов работы / под ред. И. Банержи и К. Сеневиратне. – М. : Гелиос : ЮНЕСКО, 2006. – С. 4 (текст на рус. яз. // Официальный сайт ЮНЕСКО. URL: http://unesdoc.unesco.org/ images/0014/001415/141584r.pdf).

6 Там же. – С. 110.

данные женщинами и для женщин, молодёжи, детей, которые бы противостояли влиянию насилия, межобщинной вражды и демонстрировались бы в лучшее эфирное время;

4.Инициировать общественную дискуссию и основанные на здравом подходе переговоры с участием политиков, ученых и профессионалов СМИ с целью противостояния отрицательному влиянию показа насилия в СМИ. Вещатели в состоянии развивать культуру межцивилизационного диалога во имя взаимопонимания и мира;

5.Использовать новые технологии вещания для расширения охвата и доступности информации и здорового развлечения;

6.Развивать защиту авторского права содержания программ, недвусмысленно выступая против пиратства и незаконного использования произведений.

3.2 Органам государственной власти следует стремиться к:

1.Уважению автономии в редакционной деятельности, управлении, расходовании средств и администрировании общественных вещателей;

2.Изучению и рассмотрению возможности применения следующих механизмов финансирования общественного вещания:

a) Разовый налог при покупке радио/ТВ/электронных аппаратов и мобильных телефонов;

b) Введение абонентской платы – либо отдельной, либо как дополнения к счёту за электроэнергию;

c) Государственная дотация на развитие инфраструктуры; d) Возможный доход от рекламы при условии, что он не

сможет подорвать мандат общественного вещания; e) Спонсорство;

f) Содействие в производстве программ для ясно определённых потребностей развития общества;

3.Регулярному уточнению мандата общественного вещания с учётом национальных, региональных и глобальных событий с целью развития взаимопонимания, терпимости и доверия;

4.Выделению удобных частот для общественных вещателей;

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

186и зарубежная практика регулирования журналистики

5.Созданию правовых структур для обеспечения независимости при принятии общественными вещателями решений;

6.Обеспечению достаточного времени частными сетями для программ общественного вещания и для плюралистического содержания для всех социальных групп;

7.Обеспечению полной редакционной независимости»7.

Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в сво-

ей Рекомендации №1641 (2004) «Общественное вещание» определила следующие базовые принципы общественного вещания (пункт 2):

«Общественное вещание, кем бы оно ни осуществлялось – общественными организациями или частными компаниями, – отличается от вещания по чисто коммерческим

иполитическим причинам своей особой задачей, которая, по существу, заключается в том, чтобы вести свою деятельность независимо от экономической и политической власти. Общественное вещание обеспечивает общество в целом информационными, культурными, образовательными

иразвлекательными программами, способствуя росту социальной, политической и культурной активности граждан и сплочению общества. В связи с этим оно, как правило, является универсальным с точки зрения содержания и доступа, гарантирует редакционную независимость и беспристрастность, представляет собой критерий качества, предлагает множество разнообразных программ и услуг, удовлетворяющих запросам всех групп населения, и несёт ответственность перед всем обществом. Эти принципы верны вне зависимости от того, какие изменения придётся внести для того, чтобы удовлетворять требованиям 21-го века»8.

Парламентская Ассамблея также признаёт необходимым, чтобы ряд принципов в отношении свободы СМИ соблюдался в каждом демократическом обществе. Список таких принципов предлагает Резолюция ПАСЕ № 1636 (2008)

7 Перевод автора. См. текст Декларации на англ. яз. // URL: http://www.aibd.org.my/node/693.

8 См. полный текст Рекомендации на рус. яз. // Сайт «Пра-

во и средства массовой информации». URL: http://medialaw. ru/laws/other_laws/european/rec1641-2004.htm#_edn1.

«Индикаторы СМИ в демократическом обществе»9. Этот список помогает объективно проанализировать состояние среды для СМИ в том или ином государстве с точки зрения соблюдения свободы СМИ и с целью определить проблемные вопросы и потенциальные отставания. Он позволяет государствам вести дискуссию на европейском уровне в отношении возможных действий по решению таких проблем. Парламентская Ассамблея в свой резолюции предлагает национальным парламентам регулярно проводить объективный и сравнительный анализ с целью выявления недостатков в законодательстве и политике СМИ

ипринятия необходимых мер по их исправлению. В данном контексте обращаем внимание на следующие из числа основных принципов:

«8.20. Общественные вещатели должны быть защищены от политического вмешательства в практику повседневного управления и в свою редакционную работу. Высшие управленческие должности не должны получать лица, имеющие очевидные партийно-политические привязанности;

8.21.Общественные вещатели должны создавать собственные кодексы поведения в отношении как журналистской работы, так и редакционной независимости от политических сил».

Рекомендация № R (96) 10 Комитета министров Совета Европы в отношении гарантий независимости общественного вещания указывает на необходимость государств – участников Совета Европы включить в своё внутреннее законодательство или в другие правовые инструменты управления организациями общественного вещания меры защиты от давления со стороны органов власти: «[национальная] правовая основа, регламентирующая деятельность организаций общественного вещания, должна ясно предусматривать их редакционную независимость

иинституциональную автономию».

Наконец, Десятая Центрально-Азиатская конференция СМИ, организованная Бюро Представителя ОБСЕ по во-

9См. полный текст Резолюции на рус. яз. // Сайт «Право

исредства массовой информации». URL: http://medialaw.ru/ laws/other_laws/european/1636.htm.

Во многих странах с бывшим авторитарным правлением (например, в Германии), очевидным образом выражая недоверие и государству, и политическим партиям, общество предпочитает ситуацию, когда в национальных регулирующих органах важную роль играют представители гражданского общества и научных кругов. Однако в целом европейское право исходит из предпосылки о необходимости автономии органов, регулирующих вещание, которые должны быть законодательно и функционально отгорожены от политического и коммерческого влияния.

Комитет министров Совета Европы принял важную Реко-

мендацию относительно независимости и функций регулирующихоргановввещательномсекторе [Rec (2000) 23]. Хотя она и не обладает обязательной юридической силой, её нельзя игнорировать, поскольку она развивает смысл статьи 10 ЕКПЧ, которая является обязательной применительно к сфере регулирования вещания, а также поскольку она была принята на высоком министерском уровне.

Рекомендация Rec (2000) 23 указывает, что независимость регулирующих и лицензирующих органов жизненно важна для выполнения ими своих полномочий. В документе предлагается государствам – участникам Совета Европы «включить в своё законодательство положения, а в программы действий – меры, которые возлагали бы на регулирующие органы в вещательном секторе полномочия, позволяющие им выполнять свои задачи, как предписано национальным законодательством – эффективно, независимо и прозрачно, в соответствии с руководящими принципами, сформулированными в приложении» к нему11.

В центре этого акта лежит мысль о том, что органы, регулирующие вещание, должны создаваться таким образом, чтобы свести к минимуму риск вмешательства в их работу – например, посредством гласного процесса назначения в их состав, направленного на содействие плюрализму и включающего в себя гарантии против увольнения и нормы,

11 Рекомендация Rec (2000) 23 Комитета министров государст- вам-членам относительно независимости и функций регулирую-

щих органов в вещательном секторе. См. текст на рус. яз. // URL: http://medialaw.ru/laws/other_laws/european/rec2000-23.htm.

касающиеся конфликта интересов. В ней прямо заявлено, что должны соблюдаться правила, которые способны «защитить регулирующие органы от любого вмешательства, особенно со стороны политических сил или экономических интересов».

«С этой целью должны быть определены особые правила в отношении возможного конфликта интересов, чтобы не допустить того, что:

•регулирующие органы находятся под влиянием политической власти;

•члены регулирующих органов осуществляют деятельность или имеют интересы в предприятиях или иных организациях в секторе СМИ и близких к нему секторах, которые могут привести к конфликту интересов в связи с их членством в регулирующем органе.

Кроме того, правила должны гарантировать, что члены этих органов:

•назначаются демократическим и прозрачным образом;

•не могут получать никаких поручений или инструкций от какого бы то ни было лица или органа;

•не делают никаких заявлений и не предпринимают никаких действий, способных нанести ущерб независимости их деятельности, а также не извлекают из неё никакой выгоды.

Наконец, следует определить чёткие правила в отношении возможности освобождения от обязанностей членов регулирующих органов, с тем чтобы не допустить использования данной меры в качестве средства политического давления.

В частности, освобождение от обязанностей может допускаться только в случае несоблюдения правил о недопустимости конфликта интересов или должным образом запротоколированной неспособности осуществлять свои функции; при этом за этим лицом сохраняется возможность обращаться в суды с жалобой в связи с этим. Кроме того, освобождение от обязанностей членов регулирующих органов на основании нарушения, связанного или не связанного с их функциями, должно допускаться только в серьёзных, ясно определённых законодательством случаях, при условии возможности их обжалования в суде».