63.Правовое регулирование бюджетных отношений в Европейском Союзе. Многолетний финансовый рамочный план. Разработка, принятие и исполнение бюджета Европейского Союза.

Становление системы собственных ресурсов Евросоюза

Евросоюз традиционно демонстрирует пример чрезвычайно успешной экономической интеграции. Очевидно, что достижение таких успехов было бы невозможно без постепенно сложившейся системы собственных ресурсов, что стабильно обеспечивает ЕС средствами, необходимыми для углубления и расширения интеграционных процессов. За счет бюджета ЕС, в частности, финансируется деятельность в таких отраслях, как сельское хозяйство (на которое традиционно приходится более трети бюджетных расходов), развитие инфраструктуры (строительство дорог, мостов и железных дорог), образование, культура, социальная политика и занятость населения, охрана окружающей среды, здоровья и защите потребителей, научные исследования, создание пространства свободы, безопасности и справедливости и т.п. Часть бюджета организации используется на помощь развивающимся странам, и гуманитарную помощь третьим странам.

в настоящее время правовое регулирование бюджетных отношений в Евросоюзе осуществляется на высоком уровне, что позволяет достигать компромисса между всеми 27 государствами-членами и институтами этого объединения.

Вместе с углублением интеграционных процессов бюджетное регулирование в ЕС прошло длительный период развития. Освещение правовых основ финансирования Евросоюза требует исследования основных этапов становления системы собственных ресурсов, что позволяет понять особенности бюджетных отношений в ЕС на современном этапе.

в Течение всего периода развития ЕС система его бюджетного устройства детально отрабатывалась - политические и экономические решения принимались лишь после возникновения предпосылок для этого, возможные последствия реформ детально анализировались, вследствие чего осуществляемые реформы оказались успешными.

Подписанные в 1950-х гг. договоры об учреждении Европейских сообществ определили принципы действия бюджетных механизмов Сообществ, ки практически без изменений просуществовали до 1970 г. Они предусматривали отдельный бюджет для каждого из Сообществ, из которого финансировались административные и операционные расходы. Появление единого бюджета ЕС связана с подписанием Договора о слиянии в 1965 г. По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евро-атома. Процесс объединения бюджетных инструментов было завершено к началу 1970 г.

С начала своего основания ЕЭС и Евроатом осуществляли свою деятельность в основном за счет взносов государств-членов. Такой механизм финансирования присущ всем традиционным международным организациям, которые являются органами многосторонней дипломатии и не имеют полномочий наднационального характера, которые позволяют принимать самостоятельные решения независимо от политической воли каждого из государств-участников. Размер взноса был пропорционален удельному весу страны в общем объеме ВНП Сообщества.

Постепенно становилось очевидным, что система финансирования деятельности Сообществ только за счет взносов государств-членов не является достаточно эффективной. Это дало толчок к развитию особой системы финансирования деятельности ЕС, которая основывается на использовании собственных средств объединения. Примером для нее стал успешный опыт ЕОУС, учредительный договор которого устанавливал два собственных источника формирования бюджета: займы, размещаемые на рынке, и налог на продажи (sales tax) угля и стали, а также их производных в государствах-членах ЕОУС (ст. 49 Парижского договора).

Решительный шаг навстречу финансовой независимости Европейских сообществ было сделано 21 апреля 1970 p., когда Совет принял Решение № 70/243 о создании системы собственных ресурсов, которое выделило ЕЭС с остальных международных организаций, деятельность которых зависит от отчислений стран-членов. Согласно указанного решения основой для независимой системы финансирования деятельности Сообщества стали сельскохозяйственные и таможенные сборы (так называемые традиционные собственные ресурсы), а также отчисления от НДС, что собирается в странах-членах (первоначальный размер отчислений составлял 1% от суммы собранного в государстве НДС, впоследствии эту ставку было пересмотрено, и в соответствии с решением Совета 85/257 от 7 мая 1985 г., вступившее в силу с 1 января 1986 г. она составила 1,4%).

Частью принятых мер стал отказ от взносов государств-членов в бюджет ЕС. Это должно было помочь решить ряд политических и экономических проблем в отношениях между теми государствами, которые считали, что по сравнению с другими участниками их финансовые выгоды от участия в ЕС значительно меньше, чем их денежные взносы в бюджет Сообществ.

Таким образом, до собственных ресурсов стали принадлежать доходы, которые поступают в бюджет в результате собственной деятельности органов Сообщества, связанной с регулированием экономических процессов. Взыскание общих таможенных тарифов при импорте в зону ЕЭС промышленных товаров из третьих стран стало возможным вследствие введения общей таможенной политики и введение единого таможенного тарифа. В свою очередь, возможность взыскания компенсационных сборов и пошлин при импорте сельскохозяйственных товаров появилась вследствие внедрения единой сельскохозяйственной политики. Относительно единой системы отчислений от НДС, то ее введение было обусловлено необходимостью унификации базы НДС во всех государствах-членах Сообществ. Основы такой унификации были определены в Директиве 388/77 от 17 мая 1977 г.

В дальнейшем правовое регулирование системы собственных ресурсов претерпевало неоднократные изменения, поскольку развитие интеграции в объединении требовал все больших финансовых средств, тогда как доходы бюджета были ограничены "крышей" отчислений от НДС, а поступления от таможенных и компенсационных сборов росли слишком медленно и зависели от многих неустойчивых факторов (колебания цен на мировом рынке, масштабов и структуры импорта из третьих стран и т.п.).

В феврале 1987 г. Комиссия предложила на рассмотрение Совета свои предложения по реформированию финансовой системы Сообщества, которые получили название "Пакет Делора-И", за именем Жака Делора, который тогда был председателем Комиссии ЕС. Через год на сессии Европейского Совета в Брюсселе были определены основные направления развития финансовой системы ЕС на основе предложений, изложенных в "Пакете Делора-1": 1) решено увеличить объем поступления собственных ресурсов в бюджет Сообществ в период с 1988 по 1992 гг.; 2) решено обеспечить приоритет тех направлений финансовой политики Сообществ, целью которых является дальнейшее объединение государств-членов (в том числе политика формирования структурных фондов и политика ограничения расходов на сельское хозяйство); 3) принято решение об обеспечении соответствия объема субсидий, предоставляемых Сообществами государствам-членам, уровню экономического развития этих государств.

Кроме этого, было принято решение усилить бюджетную дисциплину, чтобы обеспечить контроль над ростом бюджетных расходов. С этой целью 29 июня 1988 г. в Брюсселе между Комиссией, Советом и Европарламентом был заключен Міжінстуційну соглашение о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетного процесса. ее целью было обеспечение институтов Сообществ и государств-членов эффективными средствами для реализации общих политик Сообществ. Соглашение предусматривало следующие направления реформы финансовой системы Сообществ: 1) обеспечение контроля над расходами Сообществ с целью строгого соблюдения бюджетной дисциплины; 2) введение дополнительного (четвертого) источники финансирования деятельности Сообществ - отчислений государств-членов в бюджет

Сообществ на основе определенной процентной ставки (не более 1,335) от величины их валового национального продукта (ВНП). Такое четвертое источник, по сути, представляет собой измененную форму существующих ранее взносов государств-членов; 3) обеспечение соответствия отчислений государств-членов в бюджет Сообществ реальным финансовым возможностям этих государств.

Міжінституційна соглашение 1988 г. накладывала на институты Сообществ обязательства по соблюдению бюджетной дисциплины, а также предусматривала порядок пересмотра объема ежегодных расходов Сообществ. К Соглашению прилагался так называемый Перспективный финансовый прогноз на 1988-1992 гг., который определял основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и устанавливал максимальный объем будущих расходов Сообществ и их прогнозируемый состав.

Бюджетная реформа 1988 г., безусловно, можно назвать успешной, поскольку основные ее цели (контролируемую и упорядоченную рост затрат, улучшение бюджетной процедуры и управления бюджетом, достижения необходимого объема поступлений от собственных ресурсов) были достигнуты.

Следующая реформа системы собственных ресурсов была обусловлена потребностью дополнительных средств для выполнения новых задач, определенных в ДЕС. В начале 1992 г. Комиссия предложила новый проект среднесрочной финансовой программы на 1993-1999 гг., который получил название "Пакет Делора-II" и был направлен на выполнение целей ДЕС. Этот проект был принят Радой в декабре 1992 г. в Эдинбурге. Приоритет был отдан расходам на структурные операции Евросоюза в регионах, которые больше всего отстают. Согласно Эдинбургской соглашения необходимо было увеличить объем финансовых ресурсов, направляемых на финансирование внутренних политик Сообщества, расширить финансирование структурных фондов, а также принять ряд мер для повышения конкурентоспособности европейской промышленности.

В дальнейшем система собственных ресурсов претерпела существенные изменения в связи с перспективой расширения Союза. В июле 1997 г. Комиссия опубликовала документ "Программа 2000: движение к более сильному и более широкого Союза", которая была одобрена на заседании Европейского Совета в Берлине 24-25 марта 1999 г. В программе содержались предложения по реформированию общей сельскохозяйственной политики, относительно новой политики экономического и социального объединения, организации программ помощи странам-заявителям на вступление. 29 сентября 2000 г. Рада приняла новое решение " о системе собственных ресурсов ЕС, согласно которым был увеличен объем средств, остающихся в распоряжении государств-членов после взыскания таможенных пошлин и компенсационных сборов: с 2001 г. страны оставляют себе 25% доходов от пошлин и сборов для покрытия расходов по их взысканию. Было снижено максимальную ставку отчислений по НДС - в 2000 г. она составляла 1%, в 2002-2003 гг. она была снижена до 0,75%, а с 2004 г. - до 0,5%. Кроме того, в 2000 г. в отношении всех стран ЕС начало действовать правило, по которому налоговая база НДС, с которой взимаются отчисления в единый бюджет, не может превышать 50% от ВНП страны. Максимальный объем собственных ресурсов был установлен на уровне 1,27% от ВНП Сообщества.

Следующие изменения в бюджетном регулировании ЕС связанные с заключением Міжінституційної соглашения от 17 мая 2006 г., что определяет финансовый план на 2007-2013 гг., принятием нового Решения Совета от 7 июня 2007 г. о собственные ресурсы, а также подписанием Лиссабонского договора в декабре 2007 г. Именно эти документы определяют правовые основы финансирования Евросоюза на современном этапе.

Многолетний финансовый рамочный план и ежегодный бюджет Союза составляются в единой валюте - евро.

Понятие «многолетнего финансового рамочного плана» впервые введено Лиссабонским договором, хотя в европейской практике многолетнее финансовое планирование применялось с 1988 года.

Многолетний финансовый рамочный план составляется на период не менее пяти лет и призван обеспечивать упорядоченное изменение расходов ЕС в пределах его собственных ресурсов. Финансовый рамочный план фиксирует суммы ежегодных потоков, ассигнований на обязательства по категории расходов и ежегодного потолка ассигнований на платежи. Финансовый рамочный план может предусматривать любые иные положения для осуществления эффективной ежегодной бюджетной процедуры .

В настоящее время действует финансовый рамочный план на семилетнюю перспективу на 2007 - 2013 годы (см. приложение № 6 к диссертации). План одобрен странами-членами Европейского Союза в декабре 2005 года и принят 17 мая 2006 года, когда Европейский парламент, Комиссия и Совет подписали межинституциональное соглашение[37].

Механизм многолетнего финансового планирования сравнительно недавно стал применяться в финансовом менеджменте. Так, например, в Германии механизм стал применяться в начале XXI века и предполагает разработку финансового плана государства на 4 года. Испания и Словения данный механизм финансового планирования не используют.

Теперь остановимся на рассмотрении основных показателей ежегодного бюджета Европейского Союза. Обязательным условием является то, что ежегодный бюджет Союза должен соблюдать многолетний ежегодный финансовый план.

В многолетнем рамочном плане Евросоюза предусмотрена следующая классификация расходов ЕС:

расходы на устойчивое развитие (конкурентоспособность и сплочение в целях достижения экономического роста и полной занятости);

расходы на устойчивое использование и охрану природных ресурсов (расходы на сельскохозяйственную и морскую политику);

расходы на создание пространства свободы, безопасности и справедливости;

расходы на внешнеполитическую деятельность;

административные расходы;

компенсационные расходы.

Многолетний финансовый рамочный план

1. Многолетний финансовый рамочный план призван обеспечивать упорядоченное изменение расходов Союза в пределах его собственных ресурсов. Он фиксирует ежегодные потолки ассигнований на обязательства по категориям расходов в соответствии со статьей III-402.

2. Европейский закон Совета устанавливает многолетний финансовый рамочный план. Совет постановляет единогласно после одобрения Европейского парламента, который выносит свое решение большинством членов, входящих в его состав.

3. Ежегодный бюджет Союза соблюдает многолетний ежегодный финансовый план.

4. Европейский совет может единогласно принять европейское решение, управомочивающее Совет постановлять квалифицированным большинством при принятии европейского закона Совета, указанного в параграфе 2*(79).

Разработка, принятие и исполнение бюджета Европейского Союза.

Полномочия по принятию бюджета разделены между двумя ветвями бюджетной

власти – Советом и Парламентом. Разработка и принятие бюджета проходит в

несколько этапов, последовательность которых, как и сроки рассмотрения

проекта бюджета в Совете и Парламенте, подробно описаны в статьях 268-280

Амстердамского договора 1997 г. Статья 272 договора предусматривает, что до

1 июля каждый из институтов Сообщества должен разработать и представить

Комиссии смету своих расходов на будущий год. Комиссия должна объединить

все сметы, включая и свои расходы, в предварительный проект бюджета и

передать его на рассмотрение Совета не позднее 1 сентября года,

предшествующего году исполнения бюджета. Совет должен принять

предварительный проект бюджета и передать его на рассмотрение Европейскому

Парламенту не позднее 5 октября.

Исполнение бюджета возложено на Комиссию, которая несет

ответственность за «исполнение бюджета в пределах выделенных ассигнований».

Кроме того, в компетенцию Комиссии входит право регулировать денежную

наличность в казне Сообщества в течение года и требовать у стран-участниц

досрочного внесения причитающихся с них сумм для покрытия временных

кассовых разрывов. В то же время Комиссия не имеет права допустить

превышения расходов над доходами в целом по итогу финансового года. Она

обязана заранее предупредить Совет о возможной нехватке финансовых средств,

а Совет обязан в этом случае принять соответствующе решение – либо о

сокращении расходов, либо о переложении дополнительных расходов на страны-

участницы. Практическое исполнение бюджета возложено на чиновников

Комиссии, каждый из которых выполняет различные функции отдельно и

независимо от других. Разрешение на выделение средств в рамках,

установленных бюджетом и финансовыми регламентами, делается уполномоченным

на это чиновником. Осуществление платежей возложено на бухгалтера, который

несет как дисциплинарную, так и финансовую ответственность за возможные

нарушения при переводе средств. Внутренний контроль и аудит осуществляет

финансовый контролер, который проверяет правильность выдачи разрешений на

перевод средств, а также полноту поступлений средств в единый бюджет. В

случае, если контролер разрешит произвести расходы, которые не

соответствуют бюджетным правилам и финансовым регламентам, то он также

несет дисциплинарную и финансовую ответственность. В целом, исполнение

бюджета проходит в несколько стадий.