23. Принципы реализации компетенции Европейским Союзом

Компетенция ЕС - это совокупность прав и полномочий, необходимых для деятельности Союза. Они касаются вопросов, находящихся в ведении ЕС (предметная компетенция) и способности Союза влиять на решение вопросов предметной компетенции (регулирующая компетенция). Разновидностью регулирующей компетенции является юрисдикционная компетенция.

 Компетенция Евросоюза базируется на праве ЕС и, как и в большинстве международных межправительственных организаций, носит функциональный характер, поскольку направлена на реализацию функций объединения. Однако в отличие от классических международных организаций Союз не имеет общей или присущей ему компетенции, которая охватывает все сферы деятельности организации. Правовые акты ЕС должны иметь собственную правовую основу, определенную учредительными договорами.

Учредительные договоры о ЕС очерчивают рамки компетенции Союза (принцип наделения полномочиями) и средства ее реализации (принципы субсидиарности и пропорциональности).

Принцип наделения полномочиями означает, что ЕС должен действовать только в пределах своей компетенции, которую оказали ему в Договорах страны-члены содружества для достижения целей, установленных Договорами. Пределы полномочий ЕС должны уважаться как органами Союза, так и государствами-членами. Как подчеркнул Суд ЕС, принцип наделения полномочий должен уважаться как во внешней, так и во внутренней деятельности Евросоюза.

Принцип наделения полномочиями также означает, что любая компетенция, не предоставленная ЕС в Договорах, принадлежит странам-членам ЕС. В отличие от участия государств в международных организациях членство в Союзе ведет к ограничению государствами-членами своих суверенных прав, часть которых они передают ЕС.

С другой стороны, принцип наделения полномочиями ограничивает свободу действий ЕС. Это находит свое проявление в том, что презумпция полномочий исходит от государств-членов. Евросоюз не может самостоятельно менять свою компетенцию. Это могут делать только государства-члены.

Принцип субсидиарности определяет правовые рамки для реализации компетенции Союза. Суть принципа субсидиарности заключается в том, что в областях, которые не относятся к его исключительной компетенции, Союз действует лишь тогда и настолько, насколько цели предусмотренных действий не могут быть в полной мере достигнуты странами ЕС на центральном, региональном или местном уровне, однако, ввиду масштабности и последствий предусмотренных действий, могут быть лучше достигнуты на уровне содружества. Из этого определения следует, что субсидиарность ограничена случаями, когда компетенция Союза дополняет компетенцию государств-членов. То есть, субсидиарность означает дополнения.

Содержание принципа субсидиарности раскрывает «Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности», предусматривающий возложение на Еврокомиссию обязательств проводить широкие консультации для учета местных и региональных проблем перед внесением любых законопроектов; включение в законопроекты объяснений их соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности и предоставление сопроводительных документов, в которых содержится обоснование финансовых и юридических последствий принятия акта Союза, а также подтверждение необходимости его принятия на уровне ЕС; наделение национальных парламентов правом контроля за законопроектами ЕС на их соответствие принципу субсидиарности и направления ответственным за подготовку законопроекта своих мотивированных выводов для учета, предоставление государствам-членам и национальным парламентам права на обращение с иском в Суд ЕС относительно нарушения принципа субсидиарности.

Принцип пропорциональности является еще одним принципом, который определяет средства реализации компетенции Союза. Он дополняет принцип субсидиарности. Согласно принципу пропорциональности, содержание и форма действий Евросоюза не должны выходить за рамки того, что необходимо для достижения целей Договора. Речь идет о таком соотношении целей и средств, в рамках которого избранные меры должны соответствовать или быть пропорциональными закрепленным в договорах целям.

Для обеспечения контроля за таким соответствием Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности содержит единые требования, когда речь идет о включении в законопроект объяснений о его соответствии обоим принципам и выводов о финансовых и юридических последствиях его принятия на уровне ЕС. Другие способы контроля за соблюдением принципа пропорциональности более ограничены, нежели в случаях применения принципа субсидиарности. Национальные парламенты имеют право только знакомиться с законопроектом. Они не могут контролировать соответствие законопроекта принципа пропорциональности путем направления своих выводов его разработчикам, либо обращаясь с иском о нарушении принципа в Суд ЕС. С таким иском могут обращаться только государства-члены.

Конкретизация принципов, касающихся компетенции ЕС, осуществляется в разделах и отдельных статьях учредительных договоров. Каждая из статей определяет свою часть предоставленных полномочий и механизм их реализации. На практике это проявляется в закреплении в положениях учредительных договоров различных категорий компетенции, правовых инструментов ее реализации и процедур их принятия.

Совокупность вопросов, которые находятся в ведении Союза, можно разделить на внутренние и внешние. Соответствующим образом разделяется компетенция ЕС:

Внутренняя компетенция предоставлена Союзу для регулирования отношений на своей территории.

Внешняя компетенция необходима для регулирования отношений с другими субъектами международного права.

Правовые предпосылки для разделения компетенции Союза на внутреннюю и внешнюю заложены в учредительных договорах. Подавляющее большинство сфер внутренних полномочий, подчиняются положениям части III «Внутренняя политика и деятельность Союза». Сюда входят внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, транспорт и т.д. Сферы внешних полномочий сосредоточены в Разделе V «Общие положения о внешней деятельности Союза и специальные положения о совместной внешней политике и политике безопасности» и «Внешняя деятельность Союза». К ним отнесены ОВППБ, СПБО, СТП, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, международные соглашения и т.п.

Такое деление является условным. Отдельные сферы внутренней политики, предусматривают внешнюю деятельность Союза (образование, профессиональная подготовка, молодежь и спорт, культура, здравоохранение, защита потребителей, трансевропейские сети, окружающая среда), а определенные сферы полномочий учредительные договоры не относят ни к внутренней, ни к внешней деятельности (недискриминация и гражданство Союза, ассоциация с заморскими странами и территориями, институциональное право ЕС).

Основными правовыми инструментами реализации внутренней компетенции являются постановления. К ним относятся регламенты, директивы, решения.

Внешняя компетенция реализуется путем заключения международных соглашений.

Внутренняя и внешняя компетенция Союза могут быть явно выраженной и подразумеваемой. В свою очередь явно выражена и подразумеваемая компетенции бывают исключительной, общей с государствами-членами, дополняющей и специальной.

Явно выраженной внутренней компетенцией Евросоюз наделен в таких сферах, как внутренний рынок, свобода, безопасность и правосудие, транспорт, общие правила конкуренции, налогообложения и сближение законодательств, занятость, социальная политика и т.д. Кроме статей ДФЕС она базируется и на других актах ЕС.

Явно выраженная внешняя компетенция определена в таких сферах, как ОВППБ, СТП, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, ограничительные мероприятия, международные договоры и т.д.

Однако слишком упрощенным было бы считать, что если в учредительных договорах упомянутая некая сфера явно выраженной компетенции ЕС, то никаких вопросов относительно границ такой компетенции не должно даже возникать. Такой упрощенный подход не достаточно учитывает рамочный характер учредительных договоров, то есть, того, что закрепленные в этом документе цели, мероприятия и процедуры должны соотноситься с предусмотренными этими же договорами условиями и правовыми инструментами по реализации соответствующих полномочий, а также ценностями, целями и принципами права ЕС. Поэтому простое перечисление сфер компетенции может быть обманчивым. Зато очень важна роль Суда ЕС относительно толкования положений права Союза. Несмотря на существование положений учредительного договора, которые четко закрепляют полномочия ЕС относительно конкретных сфер внутренней и внешней компетенции ЕС, установить объем этих полномочий возможно, только учитывая соответствующие решения Суда ЕС. Например, в сфере СТП Суд ЕС при определении вопросов компетенции принимал во внимание соответствующие положения учредительного договора, нормотворческую практику, баланс между институтами ЕС и т.д.

Лиссабонские договоры о ЕС относятся к немногим международно-правовых документов, в которых нашла свое отражение подразумеваемая компетенция, то есть такая, которая не является явно выраженной, но наличие которой предполагается для выполнения целей учредительных договоров.