5.Феномен влади. Публічна влада та публічне адміністрування

 Питання феномену державної влади будуть завжди актуальними, оскільки вони нерозривно пов'язанні з усією історією людства. Влада існувала завжди: спочатку як соціальна — в сім'ї, де її голова мав над дітьми і домашніми необмежену владу, потім у роду, племені, союзі племен і нарешті з виникненням держави сформувалась як влада державна й політична. Отже, будь-яка влада нерозривно пов'язана з соціумом, природою людини, її потребами.

Етимологія поняття «влада» багатозначна і має широкий спектр тлумачень. Так, згідно з «Етимологічним словником української мови» слово «влада» та похідні від нього «володар», «владний» тощо є запозиченим із польської мови — wladza або чеської vlada — влада, керівництво, уряд . Суть його полягає в можливості керувати, розпоряджатися ким або чим-небудь. В інших мовах влада ототожнюється, як правило, з силою, можливістю, впливом, володінням, розпорядженням, підкоренням тощо і має свої традиції слововживання термінів, що належать до феномену влади. 

Безперечно, державна влада є за своєю суттю людським феноменом, тобто незвичайним, складним явищем, що походить з природи самої людини. Згаданий феномен постійно вивчається, пізнається на основі людського досвіду, але залишається до кінця не пізнаваним, оскільки людство ще не створило ані ідеальної державної влади, ані ідеальної держави. Науково обґрунтованим є розуміння гуманістичних підвалин організації державної влади як духовного феномену, позаяк вони є важливим регулятором гармонійного функціонування відносин «державна влада — людина», чинником інтеграції суспільства. Гуманістичні цінності набувають для людини й суспільства дуже важливого значення, належать до найвищих цілей життя, організують останні в ієрархію, вершиною якої є феномени, відображені у категоріях прав людини: свободи, рівності, справедливості.

Ототожнювати такі поняття, як "виконавча влада" і "публічне адміністрування" не можна, оскільки сама по собі "влада" і "реалізація влади" - явища не синонімічні, окрім того, йдеться про публічну владу та її виконавчу складову як частину державної влади. Поняття "публічне адміністрування" за сучасних умов слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття "виконавча влада" або "виконавча діяльність". Адже публічне адміністрування здійснюють усі державні органи - законодавчої, судової та виконавчої гілок влади, а також органи місцевого самоврядування. Хоч основна група відносин адміністрування складається саме у сфері виконавчої влади, проте не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути відносинами адміністрування, і не всі з них входять до складу предмета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють багато функцій, які не є відносинами адміністрування (інформаційна, благодійна, ідеологічна діяльність тощо). Однак адміністрування грунтується й на інших нормах галузей права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі відносини адміністрування взагалі не врегульовані нормами права або через недосконалість правового регулювання, або через творчий характер цих відносин.

9. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини як головний обов’язок держави. Людина, її права і свободи становлять у правовій державі найвищу соціальну цінність, саме на їхнє забезпечення й найповнішу реалізацію у суспільному житті має бути спрямована уся державна діяльність і насамперед діяльність у сфері державного управління. Адже конституційний лад України ґрунтується на визнанні людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканості та безпеки найвищою соціальною цінністю, пріоритету її прав і свобод. Гарантування прав і свобод людини є головним обов'язком держави, держава відповідальна перед людиною та суспільством за свою діяльність (ст. З Конституції України). Конституційним принципом є принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України), громадяни здійснюють свої права за принципом «дозволено все, що прямо не заборонено законом», а державні органи та їх посадові особи — за принципом «дозволено лише те, що прямо визначено законом». Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, дотримується загальновизнаних норм і принципів міжнародного права. Які ж умови, з точки зору належного забезпечення прав і законних інтересів громадян, сприяють якісній діяльності суб'єкта управління? Ці умови слід розділити на дві групи. Перша охоплює умови загального порядку, тобто ті, які мають значення у разі вирішення усіх питань, або більшої їх частини. Друга група це умови, які сприяють вирішенню саме питань, пов'язаних із забезпеченням прав й свобод громадян, кожної конкретної людини. До першої групи слід віднести такі умови: а) високі професійні знання суб'єктів державного управління (державних службовців) та їхнє уміння реалізовувати на практиці, у своїй роботі загальні завдання та принципи державної служби принципи служіння народу України, законності, демократизму, гуманності та поваги до особистості, гласності, відкритості та підконтрольності, компетентності та ініціативності, дисципліни та персональної відповідальності та ін.; б) позитивні етичні якості державних службовців, діяльність яких безпосередньо пов'язана із здійсненням прав і свобод, задоволенням законних інтересів громадян; в) вміння державного службовця стримувати свої особисті політичні пристрасті в ім'я закону, сумлінного виконання своїх службових обов'язків; г) питання, пов'язані з самою організацією суб'єкта управління (відповідного державного органу), із втіленням у практику наукових основ його структурної побудови, запровадження ефективних методів праці, перевірки виконання тощо. З поглибленням демократичних засад у сфері здійснення прав і свобод людини пов'язане й питання щодо розподілу компетенції у системі органів, які мають забезпечити реалізацію конституційних та інших прав і свобод. Одним з важливих напрямів такого забезпечення є розвиток місцевого самоврядування. Саме місцеве самоврядування допомагає більш повно й оперативно, порівняно з центральними органами виконавчої влади, вирішувати ряд питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян. Серед загальних засад, які повною мірою мають бути реалізовані у процесі забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, на першому місці, безперечно, стоїть принцип соціальної справедливості.

10.Необхідність формування нового типу взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами. Одним з пріоритетних напрямків соціально-політичних перетворень в Україні слід вважати запровадження якісно нового типу взаємовідносин між громадянами і органами виконавчої влади, а саме — такого, за яким кожній людині було б забезпечено реальне додержання і захист належних їй прав і свобод у сфері діяльності цих органів. Вирішення даної проблеми нерідко пов'язують власне з функціонуванням адміністративної юстиції як певної спеціалізованої системи судового захисту прав і свобод громадян. Дійсно, хоч цей термін, як відомо, і не має в світовій правовій теорії та практиці якогось однозначного застосування, однак усі існуючі варіанти розуміння адміністративної юстиції зводяться до того, що вона є важливою формою контролю, за законністю в сфері державного управління. Необхідними рисами такого контролю є, по-перше, те, що він пов'язаний з розглядом спору, однією з сторін якого обов'язково виступає орган виконавчої влади або його посадова особа. По-друге, при розгляді спору громадянину гарантується рівність з іншою стороною в процесуальному відношенні. І, нарешті, розгляд спору здійснюється судовим органом, який може мати різний характер: або форму спеціального адміністративного суду (як, наприклад, у Німеччині); або бути так званим «квазісудовим» органом (як у Франції); або ж бути загальним судом (як це існує у Великобританії та США). Отже, адміністративна юстиція, за загальним правилом, це — сфера юрисдикційної діяльності судів щодо розгляду справ про захист громадян від порушень з боку держави, її органів. Всі основні принципи, що необхідні для правового забезпечення здійснення таких функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, принципи: верховенства права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб; судового захисту порушених державними органами прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх функцій та деякі інші принципи. Враховуючи наведене, необхідно значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обґрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами. Базовим елементом цієї регламентації повинні стати загальні статутні закони стосовно органів виконавчої влади всіх рівнів — «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади». В практиці чітке закріплення процедур для органів управління має таке ж суттєве значення. Адже адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність і максимальну повноту реалізації громадянами своїх прав і свобод, стати перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.

11. Поліпшення якості роботи управлінських кадрів. Здійснення прав і свобод громадян великою мірою залежить від якості роботи кадрів апарату управління, їх загальної та професійної підготовки, моральних якостей, політичної зрілості.Тому особливе значення має вжиття необхідних заходів щодо впровадження в практику діяльності управлінських структур принципів і норм управлінської етики. Етика в управлінні — це надзвичайно широке поняття, яке у рівній мірі є моральним критерієм як професіоналізму управлінських кадрів, так і їхньої діяльності щодо додержання принципів законності, справедливості, гуманності у розв'язуванні питань, які стосуються забезпечення прав, свобод і законних інтересів кожної людини. Безумовно, що саме етичні принципи і норми разом з правовими становлять реальну перешкоду будь-яким зловживанням в управлінській діяльності, правопорушенням, пов'язаним із заняттям тієї чи іншої посади у державному апараті управління і т. ін. Забезпечення прав, свобод і законних інтересів особи у державному управління прямо пов'язане з боротьбою зі злочинністю в органах управління. Зараз дійшло до того, що майже жодне питання, яке органи державного управління різного рівня на підставі чинного законодавства мусять вирішувати згідно з заявами громадян на їхню користь, не вирішується без прямого чи закамуфльованого хабарництва. Але й хабарництво — це тільки один вид злочинної діяльності, який порушує права і свободи громадян України, при чому порушує не лише відносно конкретних громадян, а навіть стосовно загальних інтересів народу, оскільки як із соціально-економічної точки зору, так і з моральної негативно впливає на становище країни в цілому. Підвищення ефективності забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері управління передбачає успішне вирішення ще одного дуже важливого питання, пов'язаного з правовим регулюванням відповідних суспільних відносин. Мова йде про якість конкретизації норм, встановлених законами й іншими правовими актами за допомогою локальних норм права, виданих місцевими органами, а також взагалі органами нижчого рівня. Отже питання забезпечення прав і законних інтересів особи є одним з найважливіших у діяльності управлінських кадрів усіх рангів. Світова практика розвитку демократичних країн свідчить, що саме забезпечення прав і свободи людини та громадянина, ставлення держави, її органів та службовців до людини є основним критерієм соціальної справедливості та законності.

12. Роль місцевого самоврядування в контексті децентралізації влади та ПА. З огляду на це місцеве самоврядування можна визначити як децентралізовану форму управління. Децентралізація характеризує процес трансформації механізму реалізації владних повноважень у системі державного управління, яка складається з керуючої підсистеми (суб’єкти управління) й керованої підсистеми (об’єкти управління) та взаємодії суб’єктів та об’єктів управління. Перерозподілити повноваження між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в районах і областях, змінити природу місцевих державних адміністрацій, провести територіальну реструктуризацію адміністративних одиниць і навіть ухвалити необхідні для цього закони неможливо без внесення змін до Конституції України. Організаційно реформу слід розпочинати за достатнього нормативно-правового, кадрового, фінансового та інформаційного забезпечення створення базового рівня територіальних громад. Перший тип: район у його наявних кордонах є базовим рівнем місцевого самоврядування. Вважається, що район є територіальною громадою, а решта населених пунктів — населеними пунктами зі своїми жителями у межах визначеної територіальної громади району. Функцій громади вони не виконують і не мають відповідних повноважень. Другий тип: сільська, селищна, міська громада та/або їх об’єднання є базовим рівнем місцевого самоврядування.

Тоді наявні райони та області визнаються не окремими самоврядними громадами, а територіальними утвореннями, де реалізуються спільні інтереси громад базового рівня. Децентралізація на інші рівні місцевого самоврядування — це є децентралізація на відповідні рівні реалізації спільних інтересів територіальних громад, наявних у межах даного територіального утворення. Тобто місцеве самоврядування на інших, окремих від базового, рівнях має існувати лише як засіб врегулювання та розв’язання питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад. Тож можна вважати, що сільська, селищна та міська громади є територіальною громадою базового рівня трирівневої системи адміністративно-територіальних одиниць.

Отже, шляхом розукрупнення районів утворюється базовий рівень — рівень району. Декілька об’єднаних районів утворять одиницю другого рівня — округ, де працюватимуть інституції представництв центральної влади, в межах наступного рівня — рівня області.   Здійснення реформи на визначених засадах дасть можливість підвищити ефективність єдиної державної політики на всіх територіальних рівнях з урахуванням комплексу ризиків.

12. Публічне адміністрування як процес вироблення, прийняття та виконання УР. Вироблення рішення — це творчий процес вибору однієї або декількох альтернатив із множини можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей. Воно є процесом, який реалізується суб'єктом управління та визначає дії, спрямовані на досягнення наперед визначеної цілі в певній фактичній чи запроектованій ситуації. Вироблення управлінського рішення — творча, вольова дія суб'єкта управління на основі знання об'єктивних законів функціонування керованої системи й аналізу інформації про це, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності з її досягнення або у зміні цілі. У цілому процес підготовки, прийняття і реалізації управлінського рішення включає такі етапи і стадії. Етап підготовки управлінського рішення. Об'єднує: визначення цілі (сукупності цілей); збір і аналіз інформації про завдання, яке підлягає вирішенню; визначення, прогнозування розвитку ситуації і формування проблем; генерування варіантів можливих управлінських рішень; формування критеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень. Етап прийняття і реалізації управлінського рішення охоплює: прийняття рішення (вибір одного, найбільш ефективного варіанта дій); доведення управлінських рішень до виконавців; складання плану реалізації управлінських рішень; організацію виконання управлінських рішень; контроль за виконанням управлінського рішення. За характером проміжного результату цей процес можна поділити на три етапи: ціле виявлення, розробка і прийняття рішень, організація виконання і контроль. Для оцінювання ситуації і підготовки рішення орган управління має бути забезпечений повною і своєчасною інформацією. Для прийняття рішення потрібна наукова, нормативна, інструктивна, правова, статистична, планова та інша інформація, яка має відповідати вимогам актуальності, достовірності, достатності, доступності та автентичності. У результаті глибокого і всебічного вивчення ситуації виявляються проблеми, вирішення яких є передумовою розв'язання поставлених завдань. Виявлення проблеми — це усвідомлення того, що виникло відхилення від встановлених спочатку правил. Оцінка проблеми — це встановлення її масштабів і природи. Для діагностування проблеми вивчають її характер (еко- номічний, соціальний, моральний, комплексний), встановлюють причини виникнення, фактори, що її зумовили, можливі наслідки невчасного розв'язання, її складність, межі тощо. Вибір критеріїв управлінських рішень у державному управлінні має здійснюватись виходячи з того, як кінцевий результат управлінського рішення вписується в запит суспільства і задовольняє суспільний розвиток. Це вимагає при порівнянні альтернатив управлінських рішень використовувати комплекс економічних, соціальних, політичних, організаційних критеріїв. За основу необхідно взяті критерії загальної соціальної та спеціальної соціальної ефективності державного управління. Організація виконання управлінських рішень передбачає активне використання механізму стимулювання і відповідальності, який реалізується в рамках можливостей переконувати, спонукати і примушувати. Контроль виконання рішення є завершальною стадією управлінського циклу. Він набуває форми зворотного зв'язку, за допомогою якого можна отримати інформацію про виконання рішення, досягнення поставлених цілей.

13. Апарат державного управління як система органів вик. Влади. Він є складною системою спеціальних органів — органів виконавчої влади (які називаються також органами державного управління), що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (владно-розпорядчої, або адміністративної) діяльності. В системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів: вищий рівень — Кабінет Міністрів (у функціональній взаємодії з Президентом); центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади; місцевий, або територіальний рівень, на якому діють: органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації; органи спеціальної галузевої та функціональної компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас і відповідному центральному і місцевому органу виконавчої влади). До особового складу апарату державного управління входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах виконавчої влади. Оскільки апарат державного управління (надалі — апарат управління, управлінський апарат) завдяки його об'єктивним властивостям є системним утворенням, відноситься до класу соціальних (суспільних) систем надзвичайно великої складності (так званих «надскладних» систем), для його характеристики доцільно використати певні пізнавальні засоби системного підходу. Адже, як відомо, науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках та відносинах, в його внутрішній суперечності та складності. Так, з одного боку, цей апарат входить як складова частина у більш загальне системне утворення (так звану метасистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні усіх основних завдань і функцій держави. З іншого боку, апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому — підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих і т. ін. Тим самим системне бачення апарату управління спрямоване на виявлення, зокрема, ознак його цілісності. Це допомагає позбавитись абсолютизації внутрішніх закономірностей його функціонування та розвитку, перебільшення суб'єктивних інтересів та намагань кадрового складу апарату, підкоряючи такі намагання головному критерію — реальній ефективності його впливу на основні сфери суспільного середовища, а в кінцевому підсумку — на стан розвитку суспільства і держави.

14.Діяльність апарату державного управління:складові змісту. Висвітлюючи в межах функціональної характеристики діяльність апарату управління, слід зауважити, що не усі дії його органів є власне управлінням (наприклад, матеріально-господарські операції). Але головним, профілюючим видом діяльності для цих органів є управлінська діяльність. Тому надалі будемо розуміти під діяльністю апарату власне управлінську діяльність, що характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах. Цілі та завдання діяльності управлінського апарату є свідомі (мисленні) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості відтворення у них напрямків та наслідків. Саме складний характер керованого середовища зумовлює так зване дерево цілей, яке одержують шляхом декомпозиції останніх на підцілі (завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між ланками апарату управління. Тому дуже важливо забезпечити повний баланс завдань суб'єктів із структурою цілей. Враховуючи багатогранність суспільних потреб, умов та інших факторів функціонування апарату управління доцільно розмежувати кілька типових груп цілей та завдань.Це так звані загальнозначущі, або публічні цілі (завдання); б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціально-керованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання); в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльності. Свою власну, тобто органічну ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно іменувати функціональними; функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення керованих об'єктів: а) цілепокладаючою інформацією — функції прогнозування, планування тощо; б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами — фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення та інше; в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності — керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та інше; г) зусиллями щодо їх первісного формування та наступного удосконалення в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих суб'єктів — організаційне проектування, організаційний розвиток тощо. Для забезпечення ж її динаміки доцільно використовувати поняття «функціонування» апарату управління. Таке функціонування є реальним втіленням управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням управлінським апаратом своїх цілей та завдань, функцій, методів і повноважень.

15. Компетенція органів вик. Влади. Поняття компетенції системи органів виконавчої влади здебільшого не вживається, тоді як поняття системи органів виконавчої влади є загальновживаним. Однак це не означає, що поняття компетенції системи органів виконавчої влади скоріше абстрактне, ніж реальне і формально закріплене у нормативно-правових актах. Все ж, і як суто теоретичне поняття, і як сума компетенцій всіх органів (елементів), що складають систему органів виконавчої влади, поняття компетенції системи органів виконавчої влади має право на існування в дослідженнях науковців і врахування його при виробленні рекомендацій для практики. Компетенція органів виконавчої влади має важливе значення для побудови і функціонування системи органів виконавчої влади. Головним «будівничим» вищої ланки системи органів виконавчої влади в Україні згідно із її Конституцією (п.15 статті 106) є Президент України, який утворює, реорганізує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Вирішення питань компетенції системи органів виконавчої влади може дати певне прискорення проведенню структурних змін у системі виконавчої влади. І ось чому. По-перше, реальною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція яка закріплена в компетенційних актах щодо кожного в конкретний час діючого органу виконавчої влади. По-друге, потенційною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція, яка випливає в повному обсязі із завдань і функцій держави взагалі По-третє, компетенція системи органів виконавчої влади, які в даний час функціонують, не є вичерпною і повністю узгодженою із завданнями і функціями держави. Наприклад, конституційне закріпленою і гарантованою є функція держави щодо захисту своїх громадян, які знаходяться поза її межами (ст. 25 Конституції України). По-четверте, врегулювання питання про взаємовідповідність, взаємоврівноваженість потенційного і реального начал в компетенції системи органів державної влади потребує виваженого і кваліфікованого наукового аналізу. Компетенція є необхідною складовою правового положення (статусу) будь-якого державного органу. Слід відзначити, що поняття компетенції державного органу має відповідну історію, краще сказати відповідний розвиток: через розуміння компетенції державного органу як сукупності прав і обов'язків, або сукупності повноважень, прав і обов'язків, або сукупності прав і обов'язків і відповідних завдань, або сукупності прав, обов'язків і просторових меж діяльності і об'єктів цієї діяльності.