§ 13. Правотворчество и систематизация нормативно-правовых актов

Рассмотрение темы правотворчества, необходимо начать с вопроса с соотношении категорий правобразования и правотворчества. Правообразование и правотворчество находятся в глубоком единстве и не только потому, что первое - предпосылка и формирующее начало для второго, но и по самой природе, характер рассматриваются, как правовые явления.

Формирование права (правообразование) по своим исходным началам носит объективно обусловленный, необходимый характер.

Правообразование - относительно длинный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы, который складывается из следующих этапов (стадий):

1. Стадия формирования фактического положения людей в обществе (оно разное у разных людей в разное время);

2. Возникновение у разных людей разных интересов по одному и тому же поводу (под воздействием их разного, фактического положения);

3. Вступление этих разных людей во взаимодействие друг с другом в целях удовлетворения своих противоречивых интересов, потребностей, то есть вступление в общие отношения;

4. Выработка членами общества правовых правил удовлетворения своих противоречивых интересов, то есть правил, предоставляющих собой нормативно закрепляющие в сознании и поведении субъектов общественных отношений, социально осознанные представления о свободе, справедливости, равенстве, гуманизме, и осуществление своего интереса на основе реализации этих правовых правил поведения, представляющих собой, представляющих собой «подлинное право», «собственное право» в форме компромиссной воли субъектов данного взаимодействия (покупатель и продавец, даритель и одариваемый и так далее);

5. Выявления компетентными госорганами, их должностными лицами (субъектами правотворчества) смысла (содержания) выработанных в обществе и обществом правил поведения (правовых, то есть справедливых) и их «перевода» на язык юридических законов, подзаконных нормативных юридических актов, а затем обнародование этих актов для сведения их исполнителей-адресатов.

Эта 5-ая стадия процесса правообразования и была названа «правотворческой» деятельностью государства, то есть это заключительная стадия процесса образования права, которая сложна и порождает издание противоправных законов по ряду причин:

а) нет надежного «механизма выявления» подлинного смысла правовых правил поведения, вырабатываемых людьми в ходе взаимодействия по поводу удовлетворения своих противоречивых интересов и потребностей. Эти правила содержатся не на бумаге, а в сознании и поступках членов общества;

б) несовершенен «механизм перевода» выявления правил общения людей на язык юридических нормативных актов. Много ошибок допускается из-за несовершенства «юридической техники» - правил, средств, способов формирования юридических предписаний в тексте законов, подзаконов;

в) субъективистский (ненаучный) подход многих субъектов правотворчества к указанному выше «переводу» правовых правил поведения (стараются изложить в нормативных актах не содержащие правовых правил поведения, а свое субъективное представление об их содержании, преследуя свои собственные интересы разнообразного характера).

Эти три причины создают непрерывный процесс изменения, совершенствования нормативных юридических актов.

Следовательно, правотворчество (нормотворчество) - это особый вид государственной деятельности на завершающем этапе процесса правообразования, где выражает единый подход к праву, освещают единый срез правовой действительности.

Таким образом, делая соотношение правообразования и правотворчества, приходим к выводу, что понятие правотворчества более узкое и в то же время качественно насыщено, отражающая активность процесса глубже, чем понятие формирования права (правообразования). Понятие правотворчества охватывает, независимо от того, выражено ли оно в едином разовом акте или в цепи следующих друг за другом операций, государственное признание необходимости юридического регулирования, формирование юридических норм, возведение назревших потребностей в действующие нормы.

Главное назначение правотворчества - выработка и утверждение правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.

К правотворческой деятельности относится также отмена и изменение устаревших нормативно-правовых предписаний.

Правотворчество - это деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов.

Деятельность государства по осуществлению своих функций облекается в правовые формы: правотворчество; правоприменение; правоохрана, которые основаны на принципе разделения властей, что в принципе отражает механизм реализации государственной власти. Причем каждая из названных функций может осуществляться совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенным ветвям власти.

Объектами воздействия функций государства являются крупные сферы общественной жизни - экономика, социальная структура, духовная жизнь общества, сложившийся общественный порядок.

Но функция правотворчества - разовое, строго индивидуальное воздействие на правовую систему: ввести новую правовую норму, отменить устаревшую и т.д., функции других правовых - постоянная, стабильная; являются носителем действующих юридических норм, «местом» их реального бытия. Это и есть отличие правотворческой функции от других правовых форм осуществления функций государства. Общее между функцией правотворчества и функциями правоисполнительства и правоохраны заключено в том, что они перекликаются между собой посредством государственных органов.

Таким образом, правотворчество - это деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов.

В учебной литературе выделяют следующие виды правотворчества в Российской Федерации.

С учетом субъективного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: народное правотворчество (референдум), правотворчество государственных органов (органы власти и управления), санкционированное правотворчество (должностных лиц) (Сенякин И.Н.).

Комаров С.А. выделяет четыре основных вида правотворчества в Российской Федерации, это:

а) принятие нормативно-правовых актов компетентными государственными органами;

б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;

в) санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм принятых корпоративными организациями;

г) заключение нормативных соглашений устанавливающих правовые предписания;

Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование (санкционирование) правотворческих полномочий; санкционирование актов принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие.

Санкционированное правотворчество – это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, ведомств и т.д.) и некоторых других негосударственных организаций и учреждений, результатом которой является исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.

Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает, самостоятельное принятие этими организациями норм права

Референдум - это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное общегосударственное значение, причем принятые решения обладают высшей юридической силой не нуждаются в последующем утверждении и могут быть только в результате повторного референдума.

С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализовываться строго в рамках компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовым коллективам к правотворческой деятельности.

3. Демократизм. Одним направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума - самой непосредственной формы демократии.

4. Профессионализм. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая то, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент.

5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличие системы сдержек и противовесов.

6. Планирование. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа.

7. Научный характер правотворчества и его связь с практикой. Главные требования этого принципа сводится к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования и т.д.

Таким образом, правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер.

В юридической литературе утвердилось мнение, что и в правотворческом процессе следует выделить два этапа: - подготовку нормативно-правового акта; - его принятие, которые в свою очередь распадаются на ряд стадий.

Первый этап можно рассматривать как неофициальный, т.к. не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект.

I. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативно правового акта. В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативой. Законодательная инициатива – право компетентного органов, общественных организаций и лиц возбудить перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом (в форме предложения или готового законопроекта).

2. Подготовка текста нормативно-правового акта требует соответствующей предварительной работы: определение круга привлекаемых специалистов, создание рабочей группы, выявление общественной потребности в правовом регулировании данного процесса.

В цивилизованной практике правотворчестве должен в большой степени реализоваться и другой подход, когда проект нормативно-правого акта готовится соответствующими комитетами, комиссиями высшего представительного органа.

Заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также определена его стоимость, рассчитаны возможные финансовые затраты и т.п.

В частности, законопроекты о введении налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, укрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

3. Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта. Предполагает предварительное ознакомление всего содержания, обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещаниям; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидение; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

4. Согласование проекта нормативно-правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства Юстиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом свете комплекса законов проектов.

5. Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.

II. Второй этап - принятие нормативно-правового акта следует рассматривать как официальное, так как обычно эта процедура строго определена в регламентах правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу.

6. Внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа следует связывать с реализацией право законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственной Думе, обычно в комитет по законодательству, где осуществляется их предварительная экспертиза.

7. Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе часто предполагают два и более чтений, если иное не будет принято самим органом.

При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего комитета или рабочей группы правотворческого органа.

Затем идет официальное обсуждение, причем каждое предложение или замечание фиксируется; соответствующее реагирование с заинтересованных органов обязательно по результатам обсуждения проект отклоняется или одобряется либо устанавливается срок второго чтения. Внесенные поправки к проекту рассматриваются соответствующими комитетами или комиссиями, которым поручено доработка проекта.

8. Голосование проекта следует рассматривать как наиболее важную стадию правотворческого процесса. Очень часто эта процедура отражается в конституционных нормах.

9. Подписание законопроекта осуществляется Президентом Российской Федерации как главой государства.

10. Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляет собой заключительную стадию правотворческого процесса. Опубликование следует считать также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов и т.п.).

В соответствии с данными законами на территории России применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат ФС, которые официально опубликованы.

Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в «Российскоой газете» или «Собрание законодательства Российской Федерации».

Таким образом, процесс создания нормативно-правового акта представляют собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и юридическими нормами.

В обществе действует масса различных правовых норм и нормативных актов. Чтобы проще было ориентироваться в них, необходимо постоянно приводить их в определенную систему. В настоящее время вопросы систематизации российского законодательства приобретают все более важное значение: количество нормативно-правовых актов постоянно растет, активная правотворческая деятельность развернулась в субъектах РФ.

Систематизация законодательства - это расположение его по определённым разделам и рубрикам, т.е. классификацию, облегчающую поиск необходимых правовых актов и служащую условием выполнения требований законности. В этом аспекте принято говорить о внешней систематизации нормативных актов. Во внутреннем плане систематизация направлены на достижение внутреннего единства правовых норм, т.е. на устранение коллизий и пробелов в праве.

Известны три вида систематизации нормативно-правых актов: инкорпорация, кодификация и консолидация. Это деление базируется на самом процессе упорядочения правового материала.

Инкорпорация - более простой вид систематизации правовых актов, в результате которой нормативные акты собираются в сборник по признаку регулирования ими определённой части общественных отношений.

Инкорпорация - объединение в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов в определённом порядке без изменения их содержания.

Если инкорпорация охватывает всё законодательство по данному предмету регулирования - её называют генеральной, если же относится лишь к какой-то части - это будет частная инкорпорация. Также инкорпорация бывает официальной (осуществляемой уполномоченными на то органами) и неофициальной (производится организациями и лицами по их инициативе - их значение - справочно-информационное).

Официальная инкорпорация предполагает утверждение, унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органов, издавших эти акты.

Акт официальной инкорпорации является формой опубликования и переиздания действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.

Инкорпорация основывается только на внешней систематизации или простой классификации нормативных актов по определённым тематическим признакам: предметному (более сложный вид систематизации, результат - тома Собрания действующих нормативных актов вышестоящих органов государственной власти), например: регулирующие административную деятельность), и (или) хронологическому (предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок по хронологии).

Неофициальная инкорпорация нормативно-правовых актов, как известно, проводится не только научными учреждениями, издательствами, отдельными лицами по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники не являются источником права, не выступают формой опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. В силу большой трудоемкости работ неофициальная инкорпорация - явление сейчас мало распространенное.

Первый раздел картотеки - это статьи нормативно-правовых актов «высшего эшелона» законодательства: международно-правовые документы, нормы Конституции РФ, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, акты Конституционного Суда.

Второй раздел - общенормативные приказы, инструкции и отдельные статьи актов министерств, госкомитетов и ведомств.

Третий раздел - акты Министерства внутренних дел РФ, имеющие прямое или косвенное отношение к деятельности ОВД.

Четвертый раздел - акты Пленума Верховного Суда РФ. При этом упорядочивать есть смысл, как общие разъяснения, так и акты казуального характера.

Пятый раздел - акты местных органов представительной и исполнительной власти того региона, того федерального фонда, где работает сотрудник ОВД.

Шестой завершающий раздел картотеки могут составить юридические акты, регулирующие деятельность на которой специализируется сотрудник ОВД.

Следующий вид систематизации - это кодификация

Кодификация - это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется путём глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.

Кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю обработку актов. Осуществляется не только классификация нормативных актов, но и внесение в них существенных изменений и дополнений, отменяются устаревшие принципы и нормы права, создаются новые. Кодификация может осуществляться только правотворческими органами государства и является разновидностью правотворчества.

Результатом кодификации является издание нового законодательного акта, который заменяет ранее действовавшие по этому вопросу нормативные акты и называется кодификационным актом. Кодификация подразделяется на всеобщую, отраслевую и специальную.

Всеобщая кодификация предполагает образование сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства.

Отраслевая кодификация предполагает объединение нормативного материала кокой-то определенной отрасли или подотрасли законодательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).

Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.).

В российском праве существовали и существуют следующие виды кодификации:

0. принятие основ и основных начал законодательства;

0. принятие федеральных кодексов и уставов;

0. принятие кодексов Российской Федерации.

Определённой разновидностью кодификации являются также уставы, регламенты, положения.

Специфическим видом систематизации законодательства является консолидация.

Консолидация представляет собой промежуточную стадию или звено, между кодификацией и инкорпорацией. В процессе консолидации несколько нормативных актов объединяются в один. При этом нормы права, включённые в прежние акты, изменяются в логической последовательности, устраняются повторы и противоречия.

Возможна даже новая редакция некоторых статей. Однако консолидация не вносит существенных изменений в правовое регулирование общественных отношений, что сближает её с инкорпорацией, хотя в то же время для консолидации характерны некоторые черты, присущие кодификации.

В результате консолидации создаются сборники законодательства, которые обычно носят неофициальный характер. Нормы права объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности.