2.2. Бюджетне планування і прогнозування

Бюджетне планування — це комплекс організаційно-тех­нічних, методичних і методологічних заходів з визначення доходів і видатків бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу. Воно є складовою частиною фінансового плану­вання і ґрунтується на одних з ним принципах.

Організа­ційно-технічний бік регламентується законодавчими акта­ми, передусім Конституцією України, Законами "Про бюд­жетну систему України", "Про податкову систему Украї­ни" і такими підзаконними актами, як Правила складання і виконання бюджету, бюджетними регламентами, які за­тверджують місцеві Ради народних депутатів. Згідно з цими документами планування показників бюджетів покладено на Міністерство фінансів України і місцеві фінансові орга­ни, які виконують заключні розрахунки та їх обґрунтування.

Матеріали для складання бюджету подають до Міністер­ства фінансів і місцевих фінансових органів усі міністер­ства, відомства, підприємства, організації, установи, корпо­рації, асоціації всіх форм власності. На основі поданих да­них встановлюються взаємовідносини цих господарських структур з бюджетом - платежі до бюджету і асигнування з нього.

Для планування показників бюджету використовують ряд загальноекономічних показників на плановий рік, таких як національний доход, прибуток, фонд заробітної плати тощо. Крім того, застосовуються сітьові показники - чисельність населення, учнів, студентів, пенсіонерів, кількість шкіл, лі­карень, бібліотек тощо.

Використовуючи ці показники, а також відповідні бюд­жетні норми, фінансові органи розробляють проект бюдже­ту і подають на розгляд вищим органам державної влади і управління. Відповідно до чинного законодавства вони вно­сять поправки до показників бюджету, зміни, що випливають з положень фінансової політики держави, ставлять питання про уточнення окремих розрахунків. Після розгля­ду бюджет затверджується Верховною Радою України і на­бирає силу закону. В процесі виконання бюджетів їх окремі показники можуть змінюватися або уточнюватися відповід­но до вимог, що випливають з конкретної економічної ситу­ації в державі.

Методи планування показників бюджету — прямі фінан­сові розрахунки і балансовий, які доповнюють один одного. По кожному виду доходів або видатків визначають вихідну базову величину за період, що передує плановому, а потім ураховуючи фактори, які вплинуть на показник в періоді, що планується, розраховують його рівень. За допомогою балансового методу досягається узгодження показників бюд­жету з показниками загальної величини фінансових ресур­сів у народному господарстві, доходів і видатків населення, з фінансовими планами міністерств, відомств і різних гос­подарських суб'єктів.

Бюджетне планування — досить складний і недостатньо розроблений у методичному плані процес. Особливо це від­чувається в умовах переходу до ринку, коли втратила своє значення система планування, яка існувала раніше. Необ­хідність удосконалення бюджетного планування зумовлена тим, що при розробці показників бюджету закладається той механізм, який держава повною мірою може використати для регулювання економічних і соціальних процесів у народ­ному господарстві.

Слід зазначити, що переважна більшість розвинених країн застосовує програмно-цільо­вий метод формування бюджету. Впровадження програмно-цільового методу в Україні відбувається відповідно до вимог Бюджетного кодексу, який передба­чає класифікацію видатків бюджету за цільовими програмами.

Програмно-цільовий метод спрямований на визначення першочергових ці­лей держави, складання програм для їхнього досягнення, забезпечення цих програм фінансовими ресурсами, оцінку ефективності використання бюджет­них коштів у процесі виконання завдань програми.

Застосування програмно-цільового методу потребує використання принци­пів середньострокового та довгострокового бюджетного планування.

Основними етапами такого планування є:

- визначення пріоритетних цілей органів державної влади та розроблення стратегії їх виконання. Такі завдання повинні відображатися у програмних і прогнозних документах уряду;

- складання відповідних програм щодо виконання визначених цілей. Прог­рами розробляються головними розпорядниками бюджетних коштів (міністер­ствами та відомствами) згідно з прогнозними й програмними документами уря­ду. Особливістю цього етапу планування є визначення конкретних завдань для виконання програми. Кожна програма може мати одне або кілька завдань, які являють собою короткострокову мету і розробляються у межах наявних ресур­сів. Отже, головні розпорядники планують свою податкову діяльність на осно­ві розроблених програм і визначених завдань. Треба зазначити, що програми складаються на довгостроковий період (3-5 років), завдання стосовно їх вико­нання - у межах одного або двох бюджетних періодів;

- визначення потрібного обсягу ресурсів для реалізації програми. Головні розпорядники на підставі плану своєї діяльності на коротко- та середньостроковий період розподіляють фінансові ресурси, потрібні для виконання відповід­них завдань. На основі таких розрахунків розробляються бюджетні запити го­ловних розпорядників, які подаються на розгляд до Міністерства фінансів;

- прогнозування системи показників ефективності використання бюджет­них коштів для виконання програм і відповідних завдань головного розпоряд­ника коштів.

Особливістю програмно-цільового методу є те, то бюджетні програми, які розробляються розпорядниками коштів, повинні відповідати стратегічним ці­лям держави і мати чітко визначену мету й завдання для кожного розпорядни­ка, забезпечувати контроль за ефективним, цільовим використанням бюджет­них коштів. Слід зауважити, що виконання бюджетних програм має чітко відповідати функціям, які здійснюють розпорядники коштів відповідно до зако­нодавства. Значною перевагою бюджетних програм є можливість організації дієвого контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, визначення осіб, відповідальних за виконання основних завдань програми.

Не менш важливим аспектом є оцінка виконання програми, тобто інфор­мація про результати виконання основних завдань із реалізації програми, яка завершує управлінський цикл "планування — виконання — оцінка", допомагає керівництву приймати рішення про наступні кроки реалізації програми і визна­чати пріоритети. На основі оцінки виконання програм подається звітність про їх виконання та аналізуються результати діяльності розпорядника бюджетних коштів. Результати звітності про виконання програм повинні подаватися не ли­ше керівникам відповідних установ, керівникам програм, а й представникам громадськості.

Одним із найважливіших етапів програмно-цільового методу є визначення та оцінка показників результативності програм. Реально розраховані показники виконання програм дають змогу оцінити віддачу від використання бюджетних коштів, економічність (співвідношення результатів та витрат), визначити, чи за цільовим призначенням були використані бюджетні кошти, чи програми дося­гають поставленої мети.

Система показників результатів виконання програм охоплює показники: затрат, продукту, ефективності, результату.

Показники затрат повинні відображати необхідний обсяг фінансових ресур­сів для виконання програми,

Показники продукту є основою для визначення потреби у фінансових ре­сурсах, вказують на обсяг виробленої у результаті виконання програми продук­ції чи наданих громадських послуг.

Показники ефективності використовуються для оцінки ефективності вико­нання програм, зіставлення результатів виконання програми в динаміці, відоб­ражають вартість одиниці виробленої продукції або наданих послуг.

Показники результату вказують на результативність програми щодо вирі­шення завдань. Використовуються для визначення результатів діяльності розпорядника бюджетних коштів стосовно виконання бюджетних програм, розрахун­ку обсягу додаткових ресурсів для подальшого виконання програм.

Показники результату відображають специфіку виконання окремої прог­рами і відрізняються залежно від мети програми, сфери виконання тієї чи ін­шої програми.

Слід зауважити, що розроблення системи показників виконання програм залишається актуальною проблемою для виконавців таких програм. Потребує удосконалення відповідна система показників для виконання кожного із зав­дань програми.

Окремі елементи програмно-цільового методу впроваджуються в Україні із прийняттям Бюджетного кодексу. Зокрема, розроблено і впроваджено форми бюджетних запитів, де передбачається обов'язкове визначення головними роз­порядниками коштів основної мети діяльності, головних завдань на плановий рік, а також аналіз результатів, досягнутих у минулому році та очікуваних у по­точному, обґрунтування розподілу граничного обсягу за функціями й напряма­ми діяльності. Починаючи із 2002 року впроваджується програма класифікації видатків державного бюджету. Здійснюється розподіл бюджетних програм го­ловними розпорядниками за пріоритетами. Розробляється система результатив­них показників та показників звітності розпорядників бюджетних коштів.

Для успішного впровадження програмно-цільового методу необхідно мати чітко визначені стратегічні програми уряду, запроваджувати елементи стратегіч­ного бюджетного планування, розробляти й удосконалювати програми розвитку регіонів в Україні, розвивати систему показників виконання бюджетних програм. Важливою передумовою застосування програмно-цільового методу форму­вання бюджету в Україні є стабільний економічний стан держави, забезпечен­ня основних макроекономічних показників у межах параметрів, визначених фі­нансовою стратегією держави.

Бюджетне прогнозування — визначення вірогідних по­казників доходів і видатків бюджету на перспективу. По суті це науково-аналітична стадія розробки бюджету, в процесі якої формулюються концепція, шляхи її вирішення і основні цілі, які повинні бути досягнуті.

У бюджетній роботі прогнозування почало застосовувати­ся в останні роки, тому більша частина розрахункового апа­рату знаходиться в неопрацьованому, тобто початковому стані. Проте прогнозування показників бюджету має вели­ке майбутнє в Україні, тому заслуговує на серйозну увагу. В умовах ринкової економіки, коли суттєво змінюються ін­формаційні джерела для розробки бюджету, прогнозуван­ня Може стати надійним інструментом фінансової політи­ки держави.

Бюджетне прогнозування — один з видів економічного прогнозування і в часі може поділятися на коротко- (1—5 ро­ків) і довгострокове (5—10 років). Найбільш прийнятними його методами е екстраполяція, моделювання, експертні оцін­ки. Послідовність робіт при прогнозуванні показників бюдже­ту: визначення завдань, цілей; збирання і аналіз інформації; вибір моделі прогнозування; розробка рекомендацій для оптимізації рішень, що приймаються за даними прогнозних розра­хунків.

Важливою проблемою бюджетної практики, яка підлягає розв'язан­ню, є також визначення чинників, які впливають на якість розробки бюджету. Важливим у розумінні впливу чинників, наведених на рис. 1 є не кількісне вимірювання їх відносної вагомості або питомої ваги у сукупному впливі, а те, які умови їх прояву приводять до позитивного чи негативного ефекту.

Наприклад, якщо економіка перебуває у стабільному, врівноваженому стані, то об'єктивно існує висока передбачуваність економічних параметрів на короткостроковий період, тобто на один рік, що є достат­нім для планування чергового бюджету.

І, навпаки, якщо економічна система не сформована, економічні процеси нестабільні, а економічна політика хаотична, то об'єктивно звужується зона передбачуваності змін економічних параметрів. Таку об'єктивну невизначеність неможливо компенсу­вати надійністю методик розрахунків і досягненням продуктивного компромісу між впливовими силами при розгляді проекту бюджету в парламенті.

До широкого кола чинників, які визначають планування державного бюджету, належить економічна політика і програма діяльності уряду. Положення відповідних документів ураховуються і присутні в Бюджетній резолюції, у прогнозах соціального і економічного розвитку, в розрахунках і пропозиціях, які подаються обласними держадміністраціями і головними розпорядниками коштів державного бюджету.

Отже, оскільки бюджет є системою всеохоплюючих перерозподільних відносин, то його формування і стан мають особливе значення для держави, кожної юридичної і фізичної особи та суспільства загалом. Формування бюджету передбачає вирішення триєдиного завдання: по-перше, визначення реальних обсягів доходів, по-друге, оптимізацію структури видатків на основі критерію забезпечення максимального рівня зростання ВВП при задоволенні мінімуму соціальних потреб, по-третє, збалансування бюджету.

Бюджетний контроль є одним з видів фінансового кон­тролю, що здійснюється в процесі складання, розгляду, за­твердження і виконання бюджетів. Бюджетний контроль направлений на встановлення фактів порушення чинного законодавства при визначенні доходів і видатків бюджету. Його здійснюють на державному рівні законодавчі та вико­навчі органи влади, а на рівні місцевих органів самовряду­вання — представницькі та адміністративні структури.

Проте в умовах ринкової економіки напрями і форми бюджетного контролю змінюються, виникає необхідність докорінного перегляду уявлень про його роль і методи впливу на економічні процеси в державі. На стадії складання бюд­жету, його розгляду і затвердження органи влади і управ­ління мають справу з прогнозними розрахунками доходів і видатків бюджету, тому тут розглядається зв'язок їх з за­гальноекономічними показниками, передусім з прогнозною величиною національного доходу, загальним обсягом фінан­сових

Рисунок 2.1. Сукупність чинників, які визначають якість розробки бюджету

ресурсів. На цій стадії бюджетної роботи важливо досягти збалансованості між ними і доходами та видатками бюджету, не допустити його дефіциту.

Основна робота в галузі бюджетного контролю здійсню­ється на стадії виконання бюджету. При фінансуванні ви­датків, що передбачені в бюджеті, виконавчі органи здій­снюють контроль за цільовим і ефективним використанням коштів, їхнім впливом на результати роботи підприємств, організацій, установ, яким виділяються бюджетні асигнуван­ня. Одночасно при мобілізації доходів до бюджету органи податкової інспекції здійснюють контроль за господарською діяльністю платників, правильністю відображення в звітності результатів їхньої діяльності.

Результати бюджетного контролю дають широку інфор­мацію для прийняття обґрунтованих управлінських рішень в галузі фінансової та бюджетної політики держави.

Отже, державний бюджет — це надзвичайно складне та чутливе соціально-економічне явище, що є головною ланкою фінансо­вої системи держави. Вона опосередковує понад 70% усіх фінансових відносин і містить різні фінансові інституції, за допомогою яких держава здійснює свою фінансову діяльність і перерозподіляє значну частку ВВП.

Безперечно, у бюджетній системі України є певні здобутки, які дають змогу її ланкам хоч і не синхронно, але все таки працювати за умов ринку. Проте, є незліченна кількість проб­лем, які слід розв'язувати і тим самим реорганізовувати дер­жавний бюджет.