6.3. Доходи місцевих бюджетів
Потенційні можливості економічного розвитку кожного регіону здебільшого залежать від його ресурсного потенціалу: природних багатств, виробничих потужностей, кваліфікованого персоналу тощо. Важливою складовою цього потенціалу є забезпечення фінансовими ресурсами.
Формування фінансових ресурсів значною мірою залежить від маштабів та ефективності економічного комплексу країни та її регіонів. Серед головних чинників, які безпосередньо визначають обсяги фінансових ресурсів, утворених на рівні регіонів:
галузева структура регіональних комплексів та їх доходність, що визначає обсяг податкової бази;
відмінності між регіонами у рівнях соціально-економічного розвитку;
ефективність використання місцевих ресурсів багатоцільового призначення (трудових, земельних, водних).
рівень розвитку соціальної та виробничої інфраструктури сільської місцевості;
рівень забезпечення навколишнього природного середовища, що, призводить до диференціації обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги.
Під регіональними фінансовими ресурсами розуміють сукупність доходів, створених господарським комплексом регіону і заощадження громадян, а також кошти, що надійшли в результаті їх територіального перерозподілу.
Особливості структури фінансових ресурсів із точки зору їх територіального розподілу і способів розміщення й використання залежать від економічної політики держави, а саме від розподілу функцій між центром, регіоном і місцевими органами самоврядування. Загальне правило в розподілі функцій і ресурсів полягає в тому, що проблеми необхідно розв’язувати на рівні їх виконання. У цьому зв'язку постає питання достатності фінансових ресурсів, переданих до органів місцевого самоврядування, та їх самостійності у вирішенні питань, пов’язаних з соціально-економічним розвитком території.
Фінансові ресурси місцевих органів влади (муніципальні ресурси ) – лише частка регіональних фінансових ресурсів, оскільки останні містять у собі кошти підприємств і населення, якими не можуть розпоряджатися місцеві органи. Вони становлять вагому частку в регіональних фінансових ресурсах, які поряд з політичними, природними, демографічними, майновими та інтелектуальними забезпечують функціонування й розвиток будь-якого регіону.
За конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України.
Фінансові основи інституту місцевого самоврядування визначені:
Конституцією України (ст.7, 140 - 146);
Бюджетним кодексом України від 21 червня 2001 року;
Законом України “Про місцеве самоврядування” від 27.05.1997 року;
Законом України “Про систему оподаткування” від 2 лютого 1994 року.
Відповідно до названих документів місцеві фінанси – це система формування й використання доходів територіальними громадами та місцевими органами влади з метою виконання делегованих та закріплених за ними функцій і завдань.
Структура місцевих фінансів України складається з самостійних місцевих бюджетів, кількість яких в України в 2000 року склала 11 785, та фінансів комунальних підприємств.
Система місцевих бюджетів складається з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, районних бюджетів, бюджетів районів у містах та бюджетів місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об’єднань.
Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів. Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються згідно з Бюджетним кодексом України, виходячи з нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця. При цьому до відома приймаються економічні, соціальні фактори, природний стан відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, установлених законодавством.
Місцеві бюджети в сучасних умовах складаються із загального і спеціального фондів.
Спеціальний фонд має формуватися з коштів конкретно визначених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей. Тобто спеціальний фонд - це класичний випадок закріплення джерела доходів за статтею видатків, за якою певні види доходів призначаються на фінансування певних видів видатків.
Введення спеціальних фондів має за мету поліпшення звітності за державні кошти, які раніше спрямовувалися до численних позабюджетних фондів, тобто для підвищення прозорості у використанні державних коштів.
Відповідно до діючого порядку місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку.
Бюджетний кодекс України встановив, що поточний бюджет використовується для виконання як власних, так і делегованих повноважень.
Кошти цього бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів виробничої і соціальної інфраструктури, які утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення.
Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально - економічного розвитку відповідної території, тобто на здійснення інвестиційної та інноваційної діяльності, також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов’язаних з розширеним відтворенням.
Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних джерел та закріплених загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. У доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади (рис. 6.1.).
Власними доходами республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів органів місцевого самоврядування є доходи, яки визначаються законодавством, формуються і збираються на відповідній території. До них включаються місцеві податки та збори та доходи від майна і підприємств, що належать до комунальної власності та інші доходи, передбаченні діючим законодавством.
Закріплені доходи місцевих бюджетів – це доходи, що повністю або частково (в %) зараховуються в певні види бюджетів безстроково або на довгостроковій основі і для їх включення непотрібне рішення органів влади вищої ради.
Рисунок 6.1. Структура доходів місцевих бюджетів
Міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого згідно з Бюджетним кодексом. Основними формами надання межбюджетних трансфертів є дотації вирівнювання та субвенції.
Дотації вирівнювання – це міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності відповідного бюджету.
Субвенції – цільовий міжбюджетний трансферт, призначений на певну мету, в порядку, визначеному тим органом, який її надав.
Обсяг міжбюджетних трансфертів затверджується Верховною Радою України шляхом прийняття Закону Про Державний бюджет на відповідний рік.
Згідно з Бюджетним кодексом України встановлюється і таке джерело формування місцевих бюджетів, як місцеве запозичення.
Місцеве запозичення – операції, пов’язані з отриманням коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з’являються зобов’язання перед бюджетом, та операції, пов’язані з поверненням цих коштів до бюджету.
Такі запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватися лише до бюджету розвитку, або для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду місцевого бюджету.
Місцеві запозичення можуть бути запозичені з бюджетів вищого рівня, в комерційних банках. Вони можуть бути в формі бюджетної гарантії під запозичення комерційних структур, у тому числі на потребу бюджетної сфери, для випуску муніципальних позик під конкретні заходи, в яких зацікавлена територіальна громада.
Слід наголосити, що держава не несе відповідальності по зобов’язанням за запозиченнями до місцевих бюджетів. Випадки по обслуговуванню боргу місцевих бюджетів здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету в межах 10 % його обсягів протягом будь – якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування.
В такому випадку, якщо при погашенні основної суми боргу та платежів по його обслуговуванню має місце порушення договору між кредитором і позичальником з вини останнього, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років.
До власних доходів місцевих бюджетів належать доходи, які визначені ст. 69 Бюджетного кодексу України. Формуються і збираються вони на відповідній території і включають 17 видів надходжень. До них належать податки і збори, податок на власників транспортних засобів, плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету та інші збори.
Верховною Радою України 18 лютого 1997 р. був прийнятий у новій редакції Закон України “ Про систему оподаткування”.
У ст. 15 цього Закону визначені місцеві податки та збори, які мають право встановлювати сільські, селищні та міські ради у відповідності з переліком і в межах граничних розмірів, які встановлені Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. № 56-93 “ Про місцеві податки та збори”.
Місцеві податки та збори є головним атрибутом місцевого самоврядування і в розвинених країнах. Наприклад, у США за рахунок місцевих податків забезпечується 65 % доходів місцевих податків і зборів, в Україні їх питома вага у податкових надходженнях місцевих бюджетів незначна. У бюджеті 2001 року, наприклад, вони складали близько 1% доходів місцевих бюджетів України.
Згідно з ст. 140 Конституції, ст. 64, 65, 66 Бюджетного кодексу, встановлено порядок і перелік закріплення загальнодержавних податків, зборів і платежів, що надходять до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів і районних бюджетів, бюджетів місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Всі закріплені доходи місцевих бюджетів розподіляються між їх ланками на підставі встановлених Бюджетним кодексом відсотків.
У випадку, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законодавством.
Слід відзначити негативну тенденцію щодо поступового зменшення питомої ваги доходів, які припадали на місцеві бюджети (табл. 6.2.).
Таблиця 6.2 – Питома вага місцевих бюджетів у доходах і видатках зведеного бюджету України (%)1
Роки |
Питома вага у доходах, % |
Питома вага у видатках, % |
1996 |
47,6 |
43,6 |
1998 |
45,9 |
47,7 |
1999 |
32,3 |
28,9 |
2000 |
29,1 |
35,3 |
2001 |
32,6 |
40,5 |
2002 |
31,8 |
41,8 |
Зменшення почалося з 1996 року. Якщо в 1996 році питома вага місцевих бюджетів в зведеному бюджеті держави складала 47,6 %, то в 2002 році вона знизилась до 31,8 %. Частка ж доходів місцевих бюджетів в доходах зведеного бюджету за останні роки знову зросла.
Тенденція що склалася в Україні, суперечить необхідності зростання ролі місцевих бюджетів в економічному й соціальному розвитку країни і не відповідає потребам зміцнення місцевого самоврядування. Утворюється бюджетна автономія регіональної влади, та існує значна залежність доходної частини регіональних і місцевих бюджетів від центру.