§ 4. Сотрудничество между надзорными органами

В соответствии с Рекомендациями 23, 25 и 29 на органы регулирования и надзора возлагаются важные функции по обеспечению эффективного режима ПОД/ФТ в национальном финансовом секторе, включая контроль над соблюдением финансовыми учреждениями соответствующих требований, принятие мер по недопущению преступных элементов к управлению финансовыми учреждениями и т.п. Учитывая, что деятельность финансовых учреждений, как правило, не ограничивается пределами территории одного государства, для успешного выполнения своих функций надзорные органы разных стран должны тесно взаимодействовать по вопросам аналитического обеспечения и конкретных административных расследований, связанных с правонарушениями в сфере ПОД/ФТ.

Так же, как и в случае других компетентных органов, основной (но не единственной) формой международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ для органов надзора является обмен информацией. В связи с этим общие принципы международного сотрудничества, изложенные в рассмотренных выше Рекомендации 40 и соответствующей Пояснительной записке, относятся и к обмену соответствующей информацией между органами финансового надзора.

Характер информации, которой разные компетентные органы обмениваются со своими иностранными партнерами, зависит от их соответствующей сферы компетенции. Если предметом информационного обмена между правоохранительными органами и между ПФР являются в основном данные, в том числе оперативного характера, связанные с подозрительными операциями и преступной деятельностью, то органы надзора могут информировать друг друга прежде всего об особенностях национальных требований по ПОД/ФТ в соответствующем сегменте финансового сектора, а также об исполнении этих требований конкретными финансовыми учреждениями, например, в связи с регистрацией в других странах их дочерних структур или с административным производством по выявленным правонарушениям.

В соответствии с Рекомендацией 40 поощряется, чтобы страны разрешали компетентным органам (к которым Пояснительная записка относит и надзорные органы) осуществлять обмен информацией с компетентными органами других стран, не являющимися их непосредственными партнерами (так называемый диагональный обмен) в тех случаях, когда необходимая информация выходит за рамки компетенции таких партнеров. Следует учитывать, что данное предписание сформулировано в мягкой форме (страны "поощряются", а не "должны") и, соответственно, не является обязательным для исполнения. В то же время ФАТФ указывает, что при отсутствии ясности компетентный орган обязан в первую очередь обратиться за содействием к своему иностранному партнеру.

Как представляется, указанное выше требование вызвано желанием разработчиков Рекомендаций ФАТФ обеспечить необходимую координацию международного информационного взаимодействия в сфере ПОД/ФТ между уполномоченными ведомствами и избежать излишнего "распыления" информационных потоков. Последнее особенно важно с точки зрения выполнения содержащегося в Рекомендации 40 требования к странам установить контроль и гарантии для обеспечения того, чтобы информация, обмен которой происходит между компетентными органами, использовалась только разрешенным образом в соответствии с обязательствами в отношении секретности и защиты данных.

Исходя из установленного Пояснительной запиской определения термина "партнеры", основанного на совпадении их функций, международное сотрудничество в сфере ПОД/ФТ реализуется между компетентными органами, осуществляющими функции регулирования и надзора на конкретном сегменте финансового сектора, включая банковский и страховой надзор, а также надзор за рынком ценных бумаг. Помимо упомянутых выше Рекомендаций ФАТФ к отношениям между этими надзорными органами применимы дополнительные принципы, разрабатываемые соответствующими специализированными международными структурами, включая Базельский комитет по банковскому надзору, Международную ассоциацию страховых надзоров и Международную организацию комиссий по ценным бумагам.

Сотрудничество между органами банковского надзора.

В изданном Базельским комитетом в октябре 2001 г. документе "Надлежащая проверка клиентов банками" раздел V посвящен вопросам реализации стандартов надлежащей проверки клиентов (НПК) в трансграничном контексте.

В указанном документе, в частности, отмечается, что надзорные органы во всем мире должны прилагать максимальные усилия для развития и внедрения национальных стандартов НПК в полном соответствии с международными стандартами, с тем чтобы избежать возможных противоречий с точки зрения регулирования и обеспечить целостность национальной и международной банковских систем.

Надзорные органы исходят из того, что банковские группы применяют общепринятый минимальный стандарт политики и процедур НПК в отношении как внутренних, так и международных операций. Надзор за международными банковскими операциями может быть эффективным, только если он осуществляется на консолидированной основе, поскольку риск потери репутации и иные банковские риски не ограничены национальными границами.

Согласно указанному документу не должно быть препятствий для проведения инспекционных проверок надзорными органами страны места нахождения головного банка в отношении расположенных в других странах дочерних структур или филиалов на предмет соответствия принципам НПК. Такие проверки должны включать ознакомление с клиентскими досье и определенной выборкой счетов. Представители надзорного органа из страны головного банка должны иметь доступ к информации по отобранным счетам индивидуальных клиентов в той степени, которая необходима для обеспечения надлежащей оценки применения стандартов НПК и практики управления рисками. Такому доступу не должны препятствовать местные законы о банковской тайне. Вместе с тем необходимы гарантии того, что информация, касающаяся индивидуальных счетов, используется исключительно в законных надзорных целях и может быть в достаточной степени защищена получателем. В этой связи для облегчения процесса обмена информацией между двумя надзорными органами рекомендуется использовать Заявление о взаимном сотрудничестве.

В тех случаях, когда местное законодательство препятствует проведению инспекций надзорным органом страны головного банка или позволяет клиенту банка использовать фиктивные имена или скрываться за агентами или посредниками, которым запрещено раскрывать имя клиента, надзорный орган страны головного банка должен связаться с надзорным органом страны места нахождения дочерней структуры для получения подтверждения наличия таких законодательных ограничений и их экстерриториального характера. В договоренностях относительно таких инспекций должны предусматриваться механизмы, обеспечивающие приемлемую оценку состояния дел для надзорного органа страны головного банка. В этих целях могут быть полезны заявления о сотрудничестве или меморандумы о взаимопонимании, предусматривающие такие механизмы. Надзорные органы страны головного банка должны иметь как можно менее ограниченный доступ к информации, как минимум у них должен быть свободный доступ к информации об общей политике и процедурах банка по НПК и по подозрительным операциям.

В мае 2001 г. Базельский комитет издал документ об основных элементах Заявления о сотрудничестве между органами банковского надзора, положения которого рекомендуется использовать для установления отношений, в том числе в форме меморандума о взаимопонимании, между органами банковского надзора разных стран (а также, если это возможно, между органами банковского надзора и иными органами финансового регулирования).

Согласно этому документу надзорные органы двух стран при заключении соответствующих договоренностей должны выразить готовность сотрудничать друг с другом на основе взаимного доверия и понимания в осуществлении надзора за трансграничными учреждениями, действующими на территории их юрисдикций. Понятие трансграничного учреждения включает филиал, дочернюю или иную структуру, которая требует консолидированного надзора.

Надзорные органы обеих стран должны признать взаимодополняющий характер их надзорной деятельности в отношении таких трансграничных учреждений. Основой для реализации этого принципа является выпущенный в сентябре 1997 г. Базельским комитетом документ "Основные принципы эффективного банковского надзора" (далее - Основные принципы). В соответствии с Основными принципами Базельского комитета каждый надзорный орган должен оценить содержание и степень надзора, осуществляемого другой стороной, для того чтобы определить степень доверия, которое может быть возложено на такой надзор.

Предусматриваются следующие сферы сотрудничества между органами банковского надзора:

- обмен информацией;

- проведение выездных проверок;

- защита информации;

- координация текущей деятельности.

В части обмена информацией предполагается осуществление взаимодействия на следующих стадиях:

- в процессе выдачи разрешений и лицензирования;

- в ходе надзора за текущей деятельностью банков;

- в процессе разбирательств с проблемными банками.

Относительно процесса лицензирования в соответствии с Основными принципами предусматривается, в частности, следующее:

- надзорный орган страны места нахождения головного банка должен быть незамедлительно проинформирован надзорным органом другой страны о полученных последним заявках на открытие отделений или на приобретение собственности в его стране;

- по получении запроса надзорный орган головного банка должен информировать своего партнера о соблюдении банком-заявителем банковского законодательства и о том, можно ли ожидать, учитывая состояние его управленческой структуры и внутреннего контроля, что он будет управлять трансграничным учреждением должным образом. Надзорный орган головного банка должен также по запросу оказывать иностранному партнеру содействие в проверке или дополнении любой информации, представленной банком-заявителем;

- оба надзорных органа должны информировать друг друга о содержании, степени и особенностях осуществления надзора в их странах;

- в пределах, допустимых законодательством, оба надзорных органа должны обмениваться информацией о пригодности и соответствии потенциальных руководителей и крупных акционеров трансграничного учреждения.

В связи с текущим надзором за их трансграничными учреждениями оба надзорных органа должны:

- представлять своим партнерам значимую информацию, касающуюся практического осуществления операций трансграничным учреждением или связанных с ними надзорных проблем;

- отвечать на информационные запросы относительно их национальных систем регулирования, а также информировать друг друга о существенных изменениях в этих системах, особенно имеющих отношение к деятельности трансграничных учреждений;

- информировать своих партнеров о наложенных существенных административных санкциях или других формах взыскания, примененных в отношении трансграничного учреждения;

- обеспечивать передачу любой другой значимой информации, которая может понадобиться в надзорном процессе.

Информационные запросы обычно должны представляться в письменном виде. Однако при необходимости срочных действий запросы могут представляться в любой форме, но с последующим письменным подтверждением.

Особо полезной формой сотрудничества между надзорными органами предлагается считать их взаимодействие при проведении выездных проверок (на месте) трансграничных учреждений. До принятия решения о необходимости выездной проверки надзорный орган страны места нахождения трансграничного учреждения должен ознакомиться с результатами проверок и другими материалами, подготовленными органом надзора страны места нахождения головного банка. Надзорный орган должен известить своего партнера из страны места нахождения головного банка о своих планах по проведению проверки, указав ее цели и направления. Надзорный орган страны места нахождения трансграничного учреждения должен разрешать надзорному органу страны места нахождения головного банка или уполномоченному им агенту проводить выездные проверки трансграничных учреждений. Стороны могут договориться о проведении таких проверок только с надзорным органом страны места нахождения головного банка или с участием надзорного органа страны места нахождения трансграничного учреждения. После завершения проверки должен состояться обмен мнениями между инспекционной группой и надзорным органом страны места нахождения трансграничного учреждения.

В заявлении о сотрудничестве должно быть отражено, что взаимное доверие между надзорными органами возможно только при условии надежной защиты информационных потоков. Надзорный орган, получающий информацию, должен предоставить заверения, что будут предприняты все возможные меры для сохранения конфиденциальности полученной информации. Любая конфиденциальная информация, полученная от другого надзорного органа, должна использоваться исключительно в законных надзорных целях.

Надзорный орган одной страны, получивший конфиденциальную информацию от надзорного органа другой страны, может получить запрос на предоставление этой информации от третьей стороны, включая надзорный орган третьей стороны, имеющий законные общие интересы в данном вопросе. До передачи информации третьей стороне получатель должен проконсультироваться с надзорным органом, первоначально предоставившим информацию, и получить его согласие на дальнейшую передачу, которое может быть обусловлено, в частности, обязанностью дополнительного получателя информации сохранять ее конфиденциальность.

В заявлении рекомендуется также отметить такое направление развития сотрудничества между надзорными органами, как ознакомительные визиты и стажировки сотрудников. Кроме того, надзорные органы обеих стран должны изучать возможности сотрудничества в иных областях, включая взаимодействие в подготовке персонала.

Сотрудничество между комиссиями по ценным бумагам.

В документе "Задачи и принципы регулирования ценных бумаг", принятом Международной организацией комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ) в феврале 2002 г., вопросам сотрудничества в сфере регулирования посвящены Принципы 11 - 13.

Согласно принципу 11 органы надзора за рынком ценных бумаг должны иметь полномочия на обмен как общедоступной, так и закрытой информацией с внутригосударственными и иностранными партнерами.

Принцип 12 предусматривает создание органами надзора за рынком ценных бумаг соответствующих механизмов обмена информацией.

В соответствии с принципом 13 система регулирования и надзора должна предусматривать оказание содействия иностранным надзорным органам, которым необходима информация для выполнения их функций.

В разделе 9.3 указанного документа обосновывается необходимость международного сотрудничества для эффективного регулирования внутреннего рынка ценных бумаг. В частности, отмечается, что в результате возрастающей интернационализации финансовой деятельности и глобализации рынков информация, необходимая для выдачи разрешений или согласований, часто находится вне пределов прямой досягаемости национального надзорного органа (например, заявка на лицензию может поступить от лица, зарегистрированного в другой юрисдикции). Вместе с тем угрозы системной стабильности связаны не только с внутренними факторами и могут включать действия отдельных финансовых учреждений в других юрисдикциях.

Мошенничество, манипулирование рынком, инсайдерские операции и иные правонарушения имеют трансграничный характер и благодаря современным телекоммуникациям все чаще совершаются на глобальном рынке ценных бумаг.

Важное значение международного сотрудничества в расследовании возможных правонарушений основано также на общих характеристиках нарушения законодательства о ценных бумагах, включая, в частности:

- перемещение преступных доходов в иностранные юрисдикции;

- бегство правонарушителей в другие страны;

- осуществление операций через иностранные юрисдикции для маскировки личности участников или финансовых потоков;

- использование иностранных счетов для сокрытия бенефициарных владельцев акций;

- использование для трансграничных нарушений международных коммуникационных средств, включая Интернет.

В указанных обстоятельствах для обеспечения эффективного регулирования и надзора за рынком ценных бумаг должны разрабатываться механизмы международного сотрудничества, способствующие выявлению и пресечению трансграничных нарушений и помогающие при выполнении обязанностей по лицензированию и надзору. К таким механизмам относятся меморандумы о взаимопонимании.

В национальном законодательстве должны быть сняты препятствия для международного сотрудничества.

Раздел 9.4 того же документа касается конкретного содержания и направлений международного сотрудничества между комиссиями по ценным бумагам. Содействие иностранным партнерам может предоставляться в следующих формах:

- получение общедоступной или закрытой информации, например, об обладателе лицензии, зарегистрированной на бирже компании, акционере, бенефициарном владельце или лице, контролирующем обладателя лицензии или компанию;

- получение банковских, брокерских или иных учетных данных;

- получение добровольного сотрудничества со стороны тех, кто может обладать информацией о предмете запроса;

- принудительное получение информации - в виде представления документов и (или) устных показаний или заявлений;

- предоставление информации о процессах регулирования в данной юрисдикции;

- получение судебных постановлений, например, экстренных судебных предписаний.

В разделе 9.5 особое внимание обращается на необходимость международного сотрудничества при организации надзора за финансовыми группами (конгломератами), которые сочетают деятельность фирм на различных сегментах финансового рынка (в некоторых юрисдикциях - финансовых и нефинансовых фирм). Необходимость в таком сотрудничестве становится еще больше, если финансовая группа осуществляет деятельность в нескольких юрисдикциях.

В этой связи предлагается, в частности, рассмотреть вопрос о возможности обмена информацией с другими надзорными органами, например, в банковском и страховом секторе, как на национальном, так и международном уровне. При этом вновь подчеркивается необходимость обеспечения при таком обмене информацией сохранности конфиденциальности и защиты персональных данных.

В мае 2002 г. МОКЦБ одобрила текст многостороннего Меморандума о взаимопонимании, консультациях, сотрудничестве и обмене информацией. Меморандум предусматривает, в частности, осуществление между всеми его участниками обмена информацией, необходимой для расследования трансграничных правонарушений на рынке ценных бумаг, включая банковские и брокерские данные и идентификационные сведения клиентов. В соответствии с Меморандумом подписавшие его надзорные органы используют такую информацию для обеспечения соблюдения законодательства о ценных бумагах, в том числе через гражданское и уголовное преследование.

Для подписания и выполнения положений указанного Меморандума национальные комиссии по ценным бумагам должны иметь соответствующие полномочия, установленные законодательным или иным нормативным актом. В Резолюции по данному вопросу, принятой руководящим комитетом МОКЦБ в апреле 2005 г., отмечается, что 26 членов этой организации подписали Меморандум, а еще 5 - выразили намерение получить необходимые полномочия для его подписания. Резолюция призывает всех остальных членов МОКЦБ к 1 января 2010 г. подписать Меморандум или принять на себя формальное обязательство обратиться за получением полномочий на подписание.

Контрольные вопросы к главе 4

1. В чем заключается роль международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ?

2. Перечислите направления усиления международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ.

3. Каковы предварительные условия эффективного использования странами существующих механизмов и каналов международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ?

4. Приведите основные международно-правовые акты, на которых базируется международное сотрудничество в сфере ПОД/ФТ.

5. Охарактеризуйте общие условия международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ.

6. Дайте характеристику рекомендации ФАТФ, определяющей основные принципы международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ.

7. Дайте определение понятия "компетентный орган".

8. Приведите примеры механизмов и каналов, используемых для обмена информацией в сфере ПОД/ФТ между компетентными органами разных стран.

9. Что такое "диагональное сотрудничество" в сфере ПОД/ФТ?

10. Какова цель информационного взаимодействия между ПФР разных стран?

11. Охарактеризуйте организационно-правовые основы сотрудничества между ПФР.

12. Дайте характеристику критериям, по которым проводится оценка готовности ПФР-кандидата к вступлению в Группу "Эгмонт".

13. Каковы функции ПФР-спонсора?

14. Какие документы Группы "Эгмонт" определяют условия и принципы сотрудничества между ПФР?

15. Какова приоритетная задача Группы "Эгмонт"?

16. В чем заключается специфический характер информации, которой обмениваются ПФР?

17. Что такое "типовой меморандум о взаимной договоренности"?

18. К какой дополнительной информации ПФР должно иметь оперативный доступ?

19. Дайте общую характеристику международным стандартам в области процедуры обмена информацией между ПФР.

20. Охарактеризуйте такую сферу международного сотрудничества между правоохранительными органами, как оказание взаимной правовой помощи.

21. Для каких целей может запрашиваться взаимная правовая помощь?

22. Дайте характеристику требованиям ФАТФ в отношении взаимной правовой помощи.

23. Охарактеризуйте такую сферу международного сотрудничества между правоохранительными органами, как выявление, изъятие и конфискация имущества.

24. Дайте характеристику нормам Палермской конвенции в сфере выявления, изъятия и конфискации имущества.

25. Охарактеризуйте нормы Палермской конвенции, регулирующие экстрадицию (выдачу).

26. Какие функции по обеспечению эффективного режима ПОД/ФТ возлагают на органы регулирования и надзора Рекомендации ФАТФ?

27. Дайте общую характеристику международному сотрудничеству между надзорными органами в сфере ПОД/ФТ.

28. Дайте общую характеристику международному сотрудничеству между органами банковского надзора в сфере ПОД/ФТ.

29. Какая международная организация занимается разработкой стандартов в области международного сотрудничества между органами банковского надзора?

30. Что в соответствии с международными стандартами входит в понятие трансграничного учреждения для целей ПОД/ФТ?

31. Какие сферы сотрудничества между органами банковского надзора предусмотрены в соответствии с Основными принципами?

32. На каких стадиях предполагается осуществление взаимодействия в части обмена информацией между органами банковского надзора?

33. Какие меры предусматриваются в соответствии с Основными принципами в отношении процесса лицензирования трансграничного учреждения?

34. Дайте общую характеристику международному сотрудничеству между комиссиями по ценным бумагам в сфере ПОД/ФТ.

35. Перечислите общие для международного сотрудничества характеристики нарушения законодательства о ценных бумагах.

36. Что такое Меморандум о взаимопонимании, консультациях, сотрудничестве и обмене информацией?

РИДЕР (ОТКРЫТЫЕ ИСТОЧНИКИ)

ПО КУРСУ "МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ

В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ОТМЫВАНИЮ ДЕНЕГ

И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА"

Ридер по курсу "Международные стандарты в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма" включает в себя тексты следующих документов.

1. Устав Группы "Эгмонт" Подразделений финансовой разведки от 31.05.2007.

2. Заявление о целях Группы "Эгмонт" от 23.06.2004.

3. Лучшая практика по обмену информацией между подразделениями финансовой разведки Группы "Эгмонт", 2004 г.

4. Пояснительная записка относительно определения Группой "Эгмонт" "Подразделения финансовой разведки".

5. Принципы информационного обмена между подразделениями финансовой разведки по делам об отмывании денег Группы "Эгмонт" от 13.06.2001.

6. Основные принципы эффективного надзора за банковской деятельностью (Базельский комитет по банковскому надзору, 1997, сентябрь).

7. Пресс-релиз Базельского комитета по банковскому надзору от 5 октября 2006 г. (об обновленных международных принципах эффективного банковского надзора).

8. Методология Основных принципов эффективного банковского надзора (Базельский комитет по банковскому надзору (редакция от 1999, сентябрь).

9. Система внутреннего контроля в банках: основы организации (Базельский комитет по банковскому надзору, 1998, сентябрь).

10. Внутренний аудит в банках и взаимоотношения надзорных органов и аудиторов (Базельский комитет по банковскому надзору, 2001, август).

11. Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков (Базельский комитет по банковскому надзору, 2002, январь).

12. Комплаенс и комплаенс-функция в банках (Базельский комитет по банковскому надзору, 2005, апрель).

13. Сорок рекомендаций ФАТФ, 2003 г. (с изменениями от 22 октября 2004 г.).

14. Девять специальных рекомендаций ФАТФ, 2004 г.