§ 2. Сотрудничество между пфр

Учитывая, что операции по отмыванию денег и финансированию терроризма в основном носят трансграничный характер, их выявление и проведение последующих расследований в значительной степени зависят от обмена информацией между ПФР разных стран и их способности эффективно и оперативно взаимодействовать со своими иностранными коллегами.

Цель информационного взаимодействия между ПФР разных стран - сбор дополнительных данных, которые необходимы для финансовых расследований, проводимых на основе сообщений финансовых учреждений и определенных нефинансовых предприятий и профессий о подозрительных операциях, а также запросов правоохранительных органов. Каналы ПФР могут также использоваться правоохранительными органами для оперативного получения информации в связи с проводимыми ими расследованиями преступлений, связанных с отмыванием денег или финансированием терроризма.

Информация, получаемая по каналам ПФР, носит в основном оперативный разведывательный характер и не может использоваться в уголовном судопроизводстве без четко выраженного согласия ПФР, предоставившего эти данные. Предоставление доказательств для использования в уголовных делах осуществляется обычно в рамках процедур взаимной правовой помощи, которые требуют больших временных затрат.

Хотя обмен оперативной разведывательной информацией исторически является основной формой сотрудничества между ПФР, существующие рамки взаимодействия в последнее время несколько расширяются и могут при соблюдении определенных условий включать также взаимное предоставление документальных доказательств и приостановление подозрительных операций.

Организационно-правовые основы сотрудничества между ПФР.

Сотрудничество между ПФР разных стран основано прежде всего на взаимном признании органов, разделяющих общие цели и выполняющих одинаковые функции в международной борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, и взаимном доверии. Притом что практическое взаимодействие между ПФР осуществляется на двусторонней основе, в качестве базового универсального механизма регулирования соответствующих отношений выступает международное объединение финансовых разведок - Группа "Эгмонт".

В соответствии с Пояснительной запиской к Рекомендации 26 после создания в стране ПФР должен быть рассмотрен вопрос о его вхождении в Группу "Эгмонт". При этом странам предписывается учитывать Заявление о целях Группы "Эгмонт" и ее Принципы обмена информацией между ПФР по делам об отмывании денег в качестве документов, содержащих важные указания о роли и функциях ПФР, а также механизмах информационного обмена.

Для вступления в Группу "Эгмонт" национальное подразделение финансовой разведки проходит установленную процедуру признания в качестве ПФР. После сбора и предварительной оценки информации о кандидате, проводимых рабочей группой по развитию, соответствующая рекомендация направляется в рабочую группу по правовым вопросам (РГПВ) для углубленной оценки. По решению Председателя РГПВ ПФР-кандидату направляется опросный лист (анкета) с приложением документов Группы "Эгмонт".

По получении от кандидата всей запрошенной документации на заседании РГПВ проводится оценка его готовности к вступлению в Группу "Эгмонт", в частности по следующим критериям:

- соответствие принятому Группой "Эгмонт" определению ПФР;

- достижение в полной мере работоспособного состояния;

- правоспособность и готовность к сотрудничеству на основе Принципов обмена информацией.

Процедура оценки также предполагает назначение рабочей группой по правовым вопросам ПФР-спонсора. Кроме помощи в прохождении процедуры приема и выступлений от имени кандидата на заседаниях рабочей группы ожидается, что спонсор сможет подтвердить функциональный (операционный) статус кандидата на основании опыта взаимоотношений, включая посещение этого подразделения.

Получение по результатам указанной оценки положительной рекомендации РГПВ и последующее ее утверждение на совещании глав ПФР в рамках очередного пленарного заседания Группы "Эгмонт" является официальным признанием ПФР членом Группы "Эгмонт". Такое признание, с одной стороны, означает подтверждение желания и способности данного ПФР сотрудничать с другими ПФР на основе принятых Группой "Эгмонт" условий, а с другой стороны, свидетельствует о готовности всех членов Группы взаимодействовать с ним на тех же условиях.

Условия и принципы сотрудничества между ПФР определены в указанных выше документах Группы "Эгмонт", включая Заявление о целях Группы "Эгмонт", Принципы обмена информацией между ПФР, Пояснительную записку относительно определения ПФР и Типовой меморандум о взаимопонимании между ПФР.

На основе изучения опыта и проблем, возникающих в процессе информационного сотрудничества между ПФР, Группа "Эгмонт" выпустила документ "Оптимальная практика осуществления обмена информацией между ПФР".

Полномочия, соответствующие указанным принципам, должны быть предоставлены ПФР национальным законодательством, в том числе с учетом иных международных стандартов в данной сфере.

В частности, принципы сотрудничества между ПФР, установленные Группой "Эгмонт", получили определенное развитие в Варшавской конвенции Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма" 2005 г. в специально посвященной этим вопросам главе V.

Для государств - членов Европейского союза подробные правила в отношении обмена информацией между ПФР установлены решением Совета ЕС от 17 октября 2000 г.

Принципы обмена информацией.

В соответствии с заявлением о целях, принятым в июне 1997 г., группа "Эгмонт" считает своей приоритетной задачей содействие обмену информацией на основе взаимности или двусторонней договоренности.

В июне 2001 г. группа "Эгмонт" приняла документ о Принципах обмена информацией между ПФР по делам об отмывании денег, включив его в Заявление о целях в качестве дополнения. Учитывая, что в июне 2004 г. группа "Эгмонт" признала включение в сферу деятельности ПФР и, соответственно, сотрудничества между ними борьбу с финансированием терроризма, понимается, что указанные Принципы также распространяются и на дела о финансировании терроризма. Такой подход закреплен в доработанном в июне 2004 г. документе об оптимальной практике осуществления обмена информацией между ПФР.

Принятые группой "Эгмонт" Принципы призваны обозначить общую концепцию сотрудничества в сфере обмена информацией, позволяя странам проявлять необходимую гибкость в ее реализации.

При разработке Принципов группа исходила из положения, согласно которому механизмы обмена информацией должны быть направлены на содействие максимально широкому сотрудничеству между ПФР. С этой целью ПФР предлагается принять все возможные меры, с тем чтобы нормы национального законодательства о неприкосновенности частной жизни не препятствовали обмену информацией между ПФР.

В качестве базовых условий обмена информацией, изложенных в п. п. 9 и 10 документа, Принципы предусматривают, что ПФР должны быть в состоянии свободно обмениваться информацией с другими ПФР на основе взаимности (т.е. без оформления договоренностей на этот счет) или двусторонней договоренности и в соответствии с процедурами, с которыми знакома как запрашиваемая, так и запрашивающая сторона. В рамках такого обмена, осуществляемого как по запросу, так и по собственной инициативе одной из сторон, должна предоставляться вся доступная информация, которая может быть полезна для анализа или расследования финансовых операций, и другая актуальная информация, касающаяся отмывания денег и участвующих в нем лиц или компаний.

Также отмечается, что ПФР, запрашивающее информацию, должно сообщить ПФР, которое будет обрабатывать запрос, как минимум причину запроса, цель, с которой будет использоваться эта информация, и информацию, достаточную для того, чтобы получившее запрос ПФР могло определить, соответствует ли этот запрос внутреннему законодательству данной страны.

Данные базовые условия детализируют применительно к специфике деятельности ПФР положения Рекомендации 40, определяющей общие принципы международного сотрудничества в сфере обмена информацией, а также положения Пояснительной записки к упомянутой Рекомендации.

Сопровождение запроса хотя бы минимальными сведениями о сути и обстоятельствах расследуемого дела имеет важное значение для его исполнения. ПФР, получившее запрос, должно в первую очередь определить его соответствие внутреннему законодательству своей страны, включая сферу собственной компетенции (во многих странах ПФР имеет право предоставлять иным компетентным органам, в том числе зарубежным, информацию только в связи с делами об отмывании денег и финансировании терроризма). Вместе с тем наличие дополнительных данных о предмете запроса позволит запрашиваемому ПФР расширить возможную сферу поиска информации.

Важнейшим аспектом регулирования информационного взаимодействия ПФР является определение порядка и направлений использования предоставляемой информации, чему посвящены п. п. 11 и 12 Принципов группы "Эгмонт".

Информация, которой обмениваются ПФР, может использоваться только для той конкретной цели, для которой она запрашивалась или предоставлялась.

Запрашивающее ПФР не может передавать информацию, предоставленную ему другим ПФР, третьим сторонам или использовать ее в административных, следственных, обвинительных или судебных целях без предварительного согласия ПФР, предоставившего эту информацию.

Приведенные выше Принципы связаны со специфическим характером информации, которой обмениваются ПФР. В отличие от информации, передаваемой в рамках взаимной правовой помощи, информация ПФР носит в основном оперативный характер и предназначена прежде всего для использования в финансовых расследованиях. Для передачи такой информации третьим сторонам или использования ее в административных или уголовных процессах запрашивающее ПФР должно заранее получить согласие сообщающего ПФР. Нарушение данного условия может привести к нежелательному разглашению источника информации и повредить расследованиям, проводимым компетентными органами в стране запрашиваемого ПФР.

Особого внимания данный аспект заслуживает ввиду имеющихся различий в правовом статусе и полномочиях ПФР разных стран. Так, если информацию запрашивает ПФР правоохранительного или судебного типа, в полномочия которого входит уголовное расследование и преследование, оно обязано уточнить, в каких целях собирается применять эту информацию и при необходимости ее использования в уголовном процессе получить на это согласие запрашиваемого ПФР.

В то же время ПФР судебного типа может иметь определенные ограничения на получение от финансовых учреждений и предоставление имеющейся у него информации в пользу ПФР административного типа, т.е. за рамками механизмов взаимной правовой помощи.

Для предотвращения утечки или несанкционированного использования информации п. 13 Принципов предусматривает, что на всю информацию, которой обмениваются ПФР, должны распространяться жесткие меры контроля и защиты, чтобы гарантировать использование этой информации только разрешенным образом и в соответствии с национальными нормами в отношении неприкосновенности частной жизни и защиты данных. Получаемая в рамках обмена информация должна считаться защищенной, по крайней мере, такими же положениями о конфиденциальности, какие распространяются на аналогичную информацию, получаемую ПФР из источников внутри страны.

На основе указанных Принципов обмена информацией Группа "Эгмонт" приняла документ "Оптимальная практика осуществления обмена информацией между ПФР" (далее - Оптимальная практика), положения которого рекомендуется применять при организации и осуществлении информационного взаимодействия между ПФР. В упомянутом документе отмечается, что он может также использоваться при разработке национального законодательства.

Оптимальная практика содержит два основных раздела, в первом из которых рассматриваются юридические аспекты, а во втором - практические аспекты обмена информацией между ПФР. Притом что оба этих раздела имеют непосредственное отношение к международным стандартам сотрудничества между ПФР, принципы такого сотрудничества формулируются в основном в первом из них.

В качестве оптимальной практики Группа "Эгмонт" рекомендует следовать принципу свободного обмена информацией между ПФР на основе взаимности, в том числе путем представления информации по собственной инициативе.

На обмене информацией не должен сказываться статус ПФР, будь они административного, правоохранительного, судебного или иного типа.

Препятствием для свободного обмена информацией между ПФР не должны являться различия в определении преступлений, входящих в компетенцию ПФР. С этой целью полномочия ПФР должны распространяться на все преступления, предшествующие отмыванию денег, и на финансирование терроризма.

Обмен информацией между ПФР должен осуществляться неформально и с максимальной быстротой, без чрезмерных формальных предварительных условий, при соблюдении гарантии неприкосновенности частной жизни и конфиденциальности передаваемой информации.

Принцип взаимности, рекомендуемый группой "Эгмонт" в качестве наиболее предпочтительной основы сотрудничества, в данном случае подразумевает возможность обмена информацией с любым ПФР, которые следуют тому же принципу, без заключения соответствующего соглашения или наличия особой договоренности.

В некоторых странах, включая Россию, ПФР вправе предоставлять информацию зарубежным компетентным органам только при наличии соответствующих международных соглашений. Такие соглашения могут быть многосторонними или двусторонними и заключаться на уровне государств, правительств или отдельных ведомств.

В качестве основы для двусторонних соглашений между ПФР используется, как правило, типовой меморандум о взаимной договоренности, разработанный группой "Эгмонт".

В Оптимальной практике отмечается, что если ПФР для обмена информацией все же необходимы меморандумы о взаимной договоренности, то такие документы должны разрабатываться и подписываться ПФР без неоправданных задержек. В этих целях ПФР должно обладать полномочиями на самостоятельное заключение таких меморандумов (соглашений).

Международные стандарты предписывают обеспечить возможность прямого обмена сообщениями между ПФР без использования ведомств-посредников.

Подразделение финансовой разведки должно рассматривать запросы иностранных партнеров так же, как передачу информации внутри страны, с тем чтобы запрашиваемое ПФР могло передавать всю имеющуюся у него информацию, используя свои полномочия. В этих целях ПФР должно иметь оперативный доступ к дополнительной информации, включая, в частности:

- все соответствующие средства и реестры, существующие в их юрисдикции, в том числе правоохранительную информацию;

- информацию, имеющуюся у финансовых учреждений и иных лиц, представляющих сообщения;

- информацию о бенефициарных владельцах и структуре контроля юридических лиц, таких как корпоративные структуры, трасты и международные компании.

Данное положение Оптимальной практики соответствует Пояснительной записке ФАТФ к Рекомендации 40, которая также предусматривает, что ПФР должно быть в состоянии запрашивать информацию в интересах иностранных партнеров в тех случаях, когда это может быть существенно для анализа финансовых операций. Как минимум запросы должны содержать:

- поиск по его собственным базам данных, которые включают информацию, связанную с сообщениями о подозрительных операциях;

- поиск по другим базам данных, к которым ПФР может иметь прямой или опосредованный допуск, включая базы данных правоохранительных органов, открытые базы данных, административные базы данных и базы данных, доступные на коммерческой основе.

Там, где это разрешено, ПФР должно также связываться с другими компетентными органами и финансовыми учреждениями для получения соответствующей информации.

Что касается предварительного согласия ПФР, направляющего информацию на дальнейшую ее передачу в правоохранительных или судебных целях, то Оптимальной практике соответствует предоставление такого согласия незамедлительно и в максимально широком объеме.

Подразделение финансовой разведки, предоставляющее информацию, не должно отказывать в указанном согласии, за исключением случаев, когда это:

- выходит за рамки применения положений о ПОД/ФТ;

- может воспрепятствовать уголовному расследованию;

- будет очевидно не соответствовать законным интересам физического или юридического лица или государства ПФР, предоставляющего информацию; или

- иным образом будет противоречить основным принципам внутреннего права.

Любой отказ в предоставлении согласия должен быть надлежащим образом мотивирован.

Практические аспекты обмена информацией.

Во втором разделе Оптимальной практики подробно рассматриваются практические аспекты подготовки и отправления запросов, обработки полученных запросов, направления ответов на запросы и защиты получаемой информации.

Если ПФР располагает информацией, которая может оказаться полезной другому ПФР, ему следует рассмотреть вопрос об ее предоставлении по собственной инициативе, как только выявится значимость передачи этой информации.

Все ПФР должны направлять запросы на получение информации в соответствии с установленными Группой "Эгмонт" Принципами обмена информацией, а также с соблюдением имеющихся соглашений об обмене информацией между ПФР.

При необходимости ПФР, запрашивающее информацию, должно указать срок, к которому ему необходимо получить ответ. В тех случаях, когда запрос имеет пометку "срочно" или указан предельный срок предоставления ответа, необходимо также объяснить причины такой срочности. Всем ПФР рекомендуется воздерживаться от необоснованного использования таких пометок. Если срочно необходима только часть запрашиваемой информации, пометка "срочно" должна использоваться только для соответствующей части запроса.

При необходимости, особенно в случае срочных запросов или для ускорения процедуры, запрашивающее ПФР может обратиться с просьбой на предварительное согласие на дальнейшее использование информации непосредственно вместе с ответом на запрос.

При осуществлении обмена информацией рекомендуется использовать форму для запроса информации, разработанную Группой "Эгмонт".

Запросы должны содержать достаточный объем исходной информации, чтобы запрашиваемое ПФР могло провести надлежащий анализ или расследование. Запросы должны сопровождаться кратким изложением соответствующих фактов, известных запрашивающему ПФР. Особое внимание следует уделять следующему:

- информации, идентифицирующей физических лиц или компании, имеющих отношение к делу (по крайней мере, фамилия, дата рождения физических лиц, название и юридический адрес компаний);

- полученным сообщениям о подозрительных или необычных операциях или действиях, в том числе об использованных счетах;

- способам осуществления операций или действий либо обстоятельствам их совершения;

- основанию для запроса (одно или несколько сообщений о раскрываемой информации или запрос национального полицейского органа, список подозреваемых в терроризме лиц и т.п.);

- связи со страной запрашиваемого ПФР.

Запросы информации, которые не относятся к конкретной стране и направляются одновременно нескольким ПФР, должны быть как можно более подробно обоснованы с представлением сводного изложения лежащих в их основе фактов. Кроме того, такой запрос должен иметь максимально возможный целевой характер. Поэтому ПФР должно воздерживаться от использования групповой рассылки без необходимости и должно рассматривать возможность проведения предварительного исследования операций, с тем чтобы определить возможную целевую группу ПФР, которая с наибольшей вероятностью может располагать соответствующей информацией.

Если не предусмотрено иное, то на все запросы, получаемые от ПФР-партнеров, необходимо представлять ответы, включая те случаи, когда информация отсутствует. При этом запросы должны обрабатываться в кратчайшие сроки.

Для упрощения отслеживания конкретного запроса или ответа по делу им следует присваивать уникальные справочные номера. При подтверждении получения запроса запрашиваемое ПФР должно сообщить запрашивающему ПФР фамилию и контактную информацию ответственного лица, а также номер дела или справочный номер, присвоенный делу.

ПФР должно отдавать приоритет срочным запросам. Если у запрашиваемого ПФР возникают сомнения в отношении отнесения запроса к категории срочных, оно должно немедленно связаться с запрашивающим ПФР для выяснения этого вопроса.

В качестве общего принципа запрашиваемое ПФР должно стараться ответить на информационный запрос, в том числе путем направления предварительного ответа, в течение одной недели после его получения, если оно:

- в состоянии представить положительный/отрицательный ответ на запрос, касающийся информации, к которой оно имеет непосредственный доступ;

- не в состоянии представить ответ ввиду препятствий правового характера.

В тех случаях, когда от запрашиваемого ПФР требуется проведение поиска во внешних базах данных или обращение к третьим сторонам (например, к финансовым учреждениям), ответ должен быть представлен в течение одного месяца после получения запроса.

Если в течение одного месяца еще не получены все результаты внешних запросов, запрашиваемое ПФР должно представить ту информацию, которая уже имеется в его распоряжении, или, по крайней мере, указать, когда оно будет в состоянии представить полный ответ. Это может быть сделано в устной форме.

Подразделение финансовой разведки должно предусмотреть создание механизмов для мониторинга информации, связанной с запросами, которые позволят им выявлять новую поступающую информацию в отношении операций, СПО и пр., имеющую отношение к ранее полученным запросам. Такая система мониторинга позволит ПФР информировать подразделения, ранее направлявшие запросы, о новых и значимых материалах, связанных с их прошлыми запросами.

В тех случаях, когда запрашиваемое ПФР желает узнать в порядке обратной связи, как была использована предоставленная им информация, оно должно запросить такие сведения напрямую. Если запрашивающее ПФР не в состоянии предоставить такую информацию, оно должно направить ответ с указанием соответствующих причин.

При необходимости, особенно в случае срочных запросов и для ускорения процедуры, вместе с самим ответом может предоставляться согласие на дальнейшее использование информации.

Как в части запросов, так и ответов Оптимальная практика указывает на необходимость осуществления обмена информацией между ПФР в защищенном режиме. С этой целью в надлежащих случаях ПФР - члены группы "Эгмонт" должны использовать защищенную сеть группы "Эгмонт".

Кроме того, Группа "Эгмонт" особо отмечает обязанность всех ПФР проявлять исключительную осторожность при работе с предоставленной информацией, чтобы предотвратить любое несанкционированное ее использование, приводящее к нарушению конфиденциальности.