Формы и методы осуществления госзакупок

Исходя из требований экономного расходования бюджетных средств государственные учреждения, организации, предприятия при осуществлении закупочной кампании должны выбирать экономически наиболее выгодные предложения.

Для этого заказчик должен найти поставщика, который был бы в состоянии не только предоставить свой товар за минимальную цену но и удовлетворять требования заказчика по качеству товаров, формам и срокам поставки, платежам и т.д. На поиск такого контрагента по торговой сделке и направлены все процедуры, проводимые в рамках закупочной кампании. При этом затраты на организацию поиска должны быть минимальными.

Наиболее предпочтительными считаются конкурсные закупки — торги, так как они в наибольшей степени отвечают целям, задачам и принципам профессионального прокьюремента. Торги представляют собой состязание претендентов на приобретение товара или получение контракта. Выделяют две формы торгов: торги по продажам аукционы; торги по закупкам - конкурсы. Аукционы и конкурсы как формы размещения заказа на торгах используются давно и активно. В большинстве стран при закупке товаров, работ и услуг за счет общественных средств, в связи с ограниченностью возможностей применения в этой области аукционов, чаще используются конкурсы.

Конкурс (тендер) - это особая форма выдачи заказов на поставку товаров, закупку услуг или производство работ по заранее объявленным в конкурсных документах условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязательности предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных коммерческих и других условий сделки для их организатора.

Суть конкурсных торгов кратко можно охарактеризовать следующим образом: покупатель (заказчик) объявляет конкурс для продавцов (поставщиков) на товар или услуги с заранее определенными характеристиками, и, после сравнения полученных предложений, подписывается договор (контракт) с тем продавцом или подрядчиком, который предложил наиболее выгодные для покупателя условия.

Важным моментом конкурсных процедур является их публичный (гласный) характер, единство требований организаторов торгов для всех участников и предварительная квалификация претендентов. Конкурсы бывают нескольких видов: открытые, ограниченные, закрытые и двухэтапные.

Открытый (публичный, неограниченный) конкурс - процеду­ра конкурса, при которой предложение организатора конкурса при­нять в нем участие обращено ко всем желающим.

Открытые конкурсные торги проводятся по следующим правилам:

• опубликование в открытой печати приглашения к участию в торгах, а также обеспечение достаточного времени для подготовки и представления конкурсных заявок претендентами;

• обеспечение одинаковых условий и равных прав всем участникам торгов;

• установление четких и объективных критериев оценки;

• выявление победителя торгов и заключение с ним контракта в соответствии с условиями, установленными в конкурсной документации.

Открытому конкурсу может предшествовать предварительный отбор претендентов. В этом случае он носит название «открытый конкурс с предквалификацией».

Открытый конкурс с предквалификацией (ограниченный конкурс) - число участников в таких торгах ограничено конкурсными условиями, в соответствии с которыми не все потенциальные постав щики допускаются к участию в конкурсе.

Процесс оценки конкурсных заявок, как правило, весьма длителен и трудоемок. При увеличении количества предложений возрастают расходы заказчика на их анализ, а, следовательно, — время оценки. Кроме того, низкоквалифицированный поставщик, сделавший формально лучшее предложение, зачастую объективно не в состоянии выполнить условия договора на должном уровне. Поэтому иногда целесообразно провести оценку поставщиков еще до этапа подготовки конкурсных предложений, чтобы, в конечном счете, в конкурсе участвовали предложения только квалифицированных поставщиков. Для этого в процедуру открытого конкурса включают самостоятельную процедуру - «процедуру предквалификации».

В результате ограниченный конкурс включает в себя два этапа:

- сбор и отбор заявок на участие в конкурсе всех правомочных, поставщиков;

- конкурс среди отобранных претендентов.

Публикуемое объявление с приглашением содержит критерии квалификации, которым должен соответствовать участник конкурса. Все поданные в ответ на приглашение заявки составляют так называемый «длинный список» - основываясь на информации, представленной участниками, и критериях, заказчик формирует из него список претендентов, соответствующих квалификационным требованиям, так называемый «короткий список». Обычно короткий список ограничивается 5-7 поставщиками. Эти поставщики и допускаются ко второму этапу - подают конкурсные предложения для участия в конкурсе.

Задачей предварительного квалификационного отбора является определение технических, организационных, экономических возможностей потенциальных претендентов выполнить обязательства по контракту. Цель ограничения потенциального числа участников в данном случае не ставится. Предварительный отбор выгоден не только для заказчика, но и для участников конкурса. Претенденты, не соответствующие требованиям заказчика, сберегут силы и деньги.

После проведения предквалификации среди отобранных претендентов проводится тендер по правилам, установленным для «открытых процедур».

Применение открытых тендерных процедур, обеспечивая широкую гласность, позволяет добиться максимальной конкуренции и выбрать наиболее дешевый и в то же время качественный товар, услугу, и, следовательно, в полной мере гарантирует соблюдение прин­ципа эффективного расходования бюджетных средств.

Эти преимущества и способствовали тому, что в международных и национальных законодательствах о госзакупках основными способами закупок продукции признаны открытые конкурсные торги. Вместе с тем, при всей значимости и важности открытых торгов для обеспечения эффективности расходования бюджетных средств, нельзя не видеть и определенные недостатки этого способа закупки. К их числу в первую очередь, можно отнести:

• длительность процедур проведения конкурсных торгов;

• значительные затраты заказчика по планированию торгов, под­готовке конкурсных документов, рассмотрению конкурсных предложений и выявлению победителей;

• существенные затраты участников на подготовку конкурсных предложений, их прямые финансовые затраты, связанные с покупкой тендерной документации и получением необходимых гарантий, за которые коммерческие банки часто берут достаточно ощутимую плату.

Путем открытых торгов в основном размещают заказы на стандартное и универсальное оборудование, работы и услуги.

Закрытый конкурс - в отличие от открытого, предполагает ограниченное заказчиком число участников. В случае проведения закрытого конкурса публикация приглашения не производится. Заказ­чик персонально приглашает к участию в торгах всех известных ему поставщиков и исполнителей, которые, по его мнению, способны справиться с контрактом. В результате составляется «краткий список» возможных поставщиков, количество которых должно быть до­статочно большим, так как только в этом случае может быть обеспе­чена конкуренция, а, следовательно, выбор наиболее выгодного предложения, а также нормальный ход процедуры.

Закрытые торги могут применяться в случаях, если:

специфика товара, работ (услуг), являющихся предметом кон­курса, требует специальных знаний или квалификации;

сведения о продукции составляют государственную тайну или закупка носит закрытый (конфиденциальный) характер. Как правило, речь может идти о нуждах обороны или национальной безопасности;

в тех случаях, когда неэкономично и нецелесообразно создавать неограниченную конкуренцию.

Через закрытые торги, как правило, размещаются заказы на уникальное, сложное оборудование, комплектные изделия и т.д.

Закрытые торги - менее затратное по времени мероприятие, но ожидать значительного снижения цены в этом случае маловероятно.

Кроме того, в мировой практике применяются «двухэтапные торги» (двухстадийный тендер) — тендерная процедура, в соответствии с которой тендерный процесс разбивается на две стадии.

Первая - предусматривает в составе приглашения на участие лишь самое общее описание предмета закупки. В ответ на них потенциальные претенденты подают предложения, содержащие технические, технологические и качественные характеристики предлагаемых товаров, работ или услуг или возможные условия продажи, но без указания цены. После их поступления и детального анализа за­казчик готовит окончательное задание и приглашает участников к подаче предложений, включая уже и финансовую часть.

Вторая - подача окончательных технических предложений, составленных с учетом изменений конкурсной документации, отобранных на первом этапе фирмами, с указанием цены и всей требующейся в тендерной документации информации; проводится тендерная процедура. Ей могут предшествовать переговоры между закупочной организацией и претендентами.

В отличие от рассмотренных выше конкурсов в двухстадийном инициатор может вносить изменения в конкурсные условия (по результатам первого этапа), а претендент может уточнять, дополнять и изменять содержание своих конкурсных документов.

Двухстадийные торги являются наиболее сложными и применяются, как правило, в тех случаях, если:

• не представляется возможным четко и точно определить технические и качественные параметры заказываемых товаров, работ и услуг;

• существуют различные возможности удовлетворения потребности закупки;

• предметом закупки является научное исследование, эксперимент или другие проекты, услуги специфического характера.

Иногда к двухэтапным конкурсам относят конкурсы с предварительным квалификационным отбором, рассматривая предквалификацию в качестве первого этапа. На самом деле это не более чем вариация обычного одноэтапного конкурса.

К упрощенным процедурам относятся:

• Запрос ценовых котировок (вопрос о цене) — метод проведения закупок, основанный на сопоставлении цен торговых предложений, полученных от* нескольких поставщиков. Как правило, это относительно небольшие закупки, а также закупки при организации срочных поставок.

Запрос ценовых котировок в письменном виде направля­ется конкурсной комиссией не менее чем трем-четырем претендентам. В ответ каждый претендент представляет в письменном виде только одну ценовую котировку, которая и рассматривается конкурсной комиссией.

В результате заказчик заключает договор с поставщиком или исполнителем, который предложил самую низкую цену.

Данный метод может использоваться в тех случаях, когда предметом заказа является поставка широко доступных вещей или услуг, для которых существует сложившийся рынок, хорошо известны качественные характеристики, и при условии, что контракт закупки имеет цену, не превышающую сумму, установленную законодательством.

• Прямые закупки (свободный заказ, закупка у единственного источника) — это способ закупки товаров, работ, услуг, при котором заказчик при наличии условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику. По сути, этот способ закупки представляет собой прямую выдачу контракта. Данный метод может применяться:

• если стоимость заказа не превышает указанной в законодательной базе величины;

• как продолжение уже действующего контракта, заключенного ранее;

• при закупке товаров, для которых существует необходимость обеспечения совместимости с имеющимися товарами;

• если продукция может быть получена только у одного поставщика

♦ в исключительных случаях.

Перечень упрощенных процедур, возможности и порядок их применения определяются законодательством.

Выбор того или иного метода закупок связан с различными факторами; в первую очередь, это цель закупок, статус заказчика, цена контракта и требуемые сроки поставок.

Основные процедурные этапы процесса государственных закупок. Процесс государственных закупок есть определенная юридическая последовательность установленных законом действий, перечень которых достаточно велик и, по сути, никогда не является завершенным. Так, например, в самом общем виде он включает следующие процедуры или аспекты:

• наличие (разработку) регламента (процедуры) по проведению торгов между поставщиками, запросов котировок, размещения заказа у единственного поставщика и т.п.;

• наличие всей нормативной документации для проведения торгов и вообще для осуществления закупки товара;

• создание, организация и регламентация работы комиссии по размещению заказов или иных органов, предписанных по закону о государственных закупках;

• подготовка и размещение всей необходимой по закону и по сути самого процесса закупок информации о проведении торгов;

• определение (установление, выработка, обоснование) условий проведения торгов: проектов начальной цены контракта, объема закупок, требований по качеству (технических заданий на различные товары и работы);

• подготовка всевозможных проектов (типовых заготовок) конкретных государственных контрактов с отобранными поставщиками;

• анализ рынка закупаемого товара: сведения о самих товарах, их продавцах, о наличии (степени) конкуренции на рынке данного товара и т.п.

• создание (получение или разработка) необходимого комп­лекта типовой документации по проведению торгов (типовые приказы о проведении торгов, о создании и порядке работы конкурсных комиссий и т.п.);

• готовность к составлению всей требуемой документации: отчетов по результатам размещения заказов, протоколов комиссий, уведомлений поставщиков, бланков запросов и других документов;

• ведение электронных банков данных: всевозможных реестров, прежде всего поставщиков, в том числе недобросовестных, реестров заключенных и исполняемых контрактов, сведений по торгам и тому подобной информации; наличие теоретически и практически обоснованного порядка ценообразования на закупаемую продукцию для установления предельных цен

• учет или предоставление тех или иных преференций при размещении заказов среди разных типов продавцов; учет национального режима для закупаемых товаров, происходящих из каких-то иностранных государств, или же работ, выполняемых иностранными участниками рынка; соблюдение принципов защиты прав и интересов всех участников размещения государственных заказов; знание процедур обжалования и рассмотрения споров, возникающих в процессе государственных закупок; принятие во внимание индивидуальности закупки того или иного товара или индивидуальности способа его конкурентной закупки в силу самого его предмета, технических требований, условий проведения, ограниченности сроков проведения, места поставки товаров и работ;

• создание необходимых структурных звеньев в государственной организации (отдел, звено, сотрудник государственной организации), занимающихся размещением заказов, или поручение всей этой работы профессиональному посреднику - уполномоченному на это по договору с государственной организацией лицу, имеющему лицензию государства на такого рода деятельность.

Данного рода юридические действия описывают всю огромную процедуру государственной закупки и одновременно вскрывают черты общности и отличий от покупок, совершаемых частным покупателем по сравнению с государственным покупателем.

Эти различия включают:

• наличие государственной (законодательной) регламентации процедуры закупок, а не ее лишь внутрифирменную регламентацию;

• подверженность частной закупки только естественной (нормальной, рыночной) конкуренции, в то время как государственная закупка может и не сопровождаться конкуренцией среди продавцов;

• различная степень информационной открытости государственной и частной закупки. Последняя обычно является коммерческой тайной для остальных участников рынка, в то время как государственная закупка во всех случаях, кроме присутствия в ней государственной тайны, является публичной, или совершенно открытой для всех участников рынка и общественности.