Тема 18. Государственные закупки (заказы) и методы их осуществления

Госудаственные закупки - закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в т.ч. для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями.

Поставка товаров для государственных нужд — довольно сложная и многогранная проблема, которая решается в рамках системы поставок товаров для государственных нужд или системы государственных заказов.

Система общественных заказов является частью общей экономической системы и во многом определяется ею. В свою очередь, система общественных заказов оказывает существенное влияние на экономику государства. Степень развития системы госзаказов зависит от степени развития рынка. Цивилизованная система госзакупок — это свойство рыночной экономики.

В Беларуси первоочередные потребности государства устанавливаются в законодательном порядке и признаются государственными нуждами. Основой обеспечения государственных нужд является государственный заказ на поставку товаров, работ и услуг.

Беря на себя ответственность и расходы за обеспечение общественными и общественно-производственными частными товарами, государство может производить их самостоятельно, финансируя эксплуатационные затраты организациям общественного сектора, а может закупать их у негосударственного сектора. Выбор между организацией производства необходимых товаров и услуг внутри государственного сектора и ориентацией на их закупку у частных поставщиков является одной из наиболее важных и сложных проблем эффективности использования общественных средств на современном этапе. Опыт последних десятилетий доказал, что жесткая многосторонняя и зачастую детальная система регламентации сдерживает темпы роста, приток нововведений и служит основной причиной низкой эффективности государственных предприятий. В результате наблюдается высокий уровень цен, рост потребности в дотациях.

Подтверждением этому могут служить широкая программа приватизации, проводимая в 70—90-х гг. XX в. в ряде стран (Великобритания, Франция, Япония, страны Восточной Европы), а также процессы дерегулирования, в результате которых хозяйствующие субъекты освобождаются от платной государственной опеки и начинают руководствоваться рыночными ориентирами. Процессы дерегулирования в той или иной степени затронули транспорт, банковские и финансовые услуги, страхование, телекоммуникации и другие отрасли.

Все это способствовало тому, что в последние 10—20 лет в странах с развитой рыночной экономикой органы управления все чаще стали отдавать предпочтение закупкам необходимых обществу товаров и услуг у негосударственных предприятий и организаций.

В отличие от потребительского рынка основная масса госзакупок производится в контрактной форме. Правительственные расходы выступают в форме правительственных заказов бизнесу на производство различной продукции и услуг общенационального значения. В контракте заблаговременно

(до производства продукции) оговариваются цены, количество и условия поставки (выполнения работ). И если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (например, мебель, канцелярские принадлежности и др.), то в последнее время все более широкое применение стали получать контракты на поставку товаров, работ и услуг, удовлетворение потребности в которых традиционно нес общественной сектор. Работа городского общественного транспорта, уборка улиц, сбор и вывоз бытовых отходов, содержание парков, пожарной охраны более эффективно выполняются негосударственными предприятиями, организациями, благодаря глубокой специализации, использованию новейших технологий и высококвалифицированного персонала. В США, Великобритании власти разных уровней все чаще передают частным компаниям такие сугубо административные функции, как составление и анализ бюджетов, сбор налогов, охрана общественного порядка, содержание тюрем и управление ими.

Кроме того, внутри самого общественного сектора все ча­ще формируются отношения на основе разделения функций покупателя и продавца (поставщика) — так называемые квазирынки.

Высвобождение правительственных учреждений, организаций от представительства функций производителя позволяет им полностью сосредоточить внимание на интересах потребителя, заинтересованного в выборе поставщика, предложившего минимальные цены, и требовать от него неукоснительного выполнения всех условий контракта.

Таким образом, сфера применения контрактных сделок значительно расширяется. Производство общественных благ, сосредоточенное в основном в общественном секторе, ныне во все более крупных размерах осуществляется либо за его пределами, либо в партнерстве с государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями. На смену сугубо распределительному механизму обеспечения общества общественными благами приходит механизм купли-продажи. Каждый партнер берет на себя функции, которые он способен реализовать наилучшим образом. Государство чаще определяет цели и приоритеты программ, их параметры, выступает в роли движущей силы и организатора, осуществляет мониторинг и контроль, несет ответственность за результаты сотрудничества, создает финансовую основу кооперации. Негосударственные структуры в большей мере осуществляют само производство общественных благ.

Анализ отечественного и зарубежного опыта применения государственных заказов в современных условиях позволяет сформировать основные принципы его формирования и размещения:

• заказчиком продукции является государство, располагающее для этого соответствующими ресурсами и передающее определенные права своим исполнительным органам;

• состав заказов определяется структурой системы общегосударственных потребностей и функциями государства, которые, как правило, не могут быть реализованы механизмом рыночного саморегулирования;

• объем заказов ограничивается величиной средств бюджета страны;

• заказы размещаются и реализуются на контрактной (договорной) основе.

Контрактные (договорные) отношения в общественном секторе, бесспорно, имеют преимуществ и способны приносить эффект.

Вместе с тем, как показывает практика, эффект может быть достигнут только при условии существования реальной конкуренции между потенциальными поставщиками за каждый конкретный заказ. Конкуренция обеспечивает лучшие возможности для развития экономики и гарантирует гражданам эффективное использование общественных средств и высокое качество предоставляемых услуг.

Нельзя не учитывать также тот факт, что введение контрактации предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки могут быть достаточно высокими; Чтобы их перекрыть, необходимо обеспечить высокую конкуренцию между претендентами, в противном случае эффект не будет достигнут.

Кроме того, известив, что рынок государственных закупок отличается спецификой и требует применения особых правил и процедур. Основным его отличием от потребительского рынка являются характер потребления товаров и услуг и мотивы спроса. При государственных закупках субъектом закупок выступает не собственно владелец денежных средств, как на потребительском рынке, а его представитель многочисленные государственные чиновники, которые осуществляют закупки в рамках своих служебных обязанностей для реализации общественных функций правительством, решения общенациональных задач. В результате не всегда обеспечивается эффективность проведения закупочной кампании; создаются условия для возникновения и развития коррупции.

С подобными проблемами на различных этапах своего развития столкнулись практически все страны, что заставило их искать способы, приемы, обеспечивающие противодействие коррупции, способствующие повышению эффективности закупочной кампании.

Мировая практика разработала систему мер и процедур, которые обеспечивали бы достижение данных задач, получившую название прокьюремент.

В основу прокьюремента заложены следующие принципы:

• открытость (гласность);

• справедливость (равноправие);

• экономичность;

• эффективность;

• ответственность.

Основным принципом прокьюремента, по мнению большинства специалистов, является открытость (гласность). Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Мно­голетний мировой опыт показывает, что открытость является самым сильнодействующим средством против коррупции.

Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе про­ведения конкурсных торгов. Категорическим требованием процедур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, чтобы в итоге были осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

Принцип экономичности означает, что процедуры тендера должны осуществляться с минимально возможными затратами ресурсов. В определенной степени экономичность влияет на конечную эффективность.

Принцип ответственности означает, что все уполномоченные лица (сам заказчик) отвечают за свои действия не только в административном порядке, но и юридически. Все условия контракта должны выполняться обязательно и при любых условиях, что особенно важно для современного оте­чественного рынка.

Реализация этих принципов в полной мере способствует достижению общих целей, стоящих перед системой государственных закупок и экономикой в целом.

Основными субъектами системы госзакупок являются:

• госзаказчики, формирующие и размещающие госзаказ на поставку продукции, заключающие контракты и получающие продукцию;

• непосредственные потребители товаров, работ и услуг;

• поставщики продукции, участвующие в процедурах размещения гозакупок, заключающие контракты на поставку продукции и поставляющие ее;

• координатор, уполномоченный орган исполнительной власти, осуществляющий планирование, координацию, контроль и методичес­кое руководство процессом формирования и размещения госзаказа:

• специализированные организации, привлекаемые заказчиком для выполнения отдельных функций;

• другие органы государственной власти, как исполнительной, так и законодательной.

Наиболее важное звено в системе госзакупок - заказчик, т.е. непосредственно тот, кто имеет общественные средства и распоряжается ими. Заказчик формирует и размещает госзаказ, отвечает за его результат, за соблюдение закона и соответствующих нормативных актов. Права и обязанности заказчика при размещении заказа по сравнению с другими субъектами, обеспечивающими размещение заказа, наиболее широки и ответственны. В качестве заказчиков могут выступать министерства, ведомства, другие органы власти. Национальные законодательные акты о государственных закупках обычно включают списки, которые оговаривают организации, выступающие в роли государственных заказчиков. В условиях децентрализованной системы управления при перераспределении прав, ответственности и финансов в пользу низшего звена управленческой структуры в качестве заказчиков могут выступать самые разные организации:

• органы управления;

• государственные предприятия и организации;

• казенные государственные предприятия, наделенные полномочиями госзаказчиков;

• организации, предприятия - непосредственные потребители закупаемых за счет государственных средств товаров, работ и услуг.

Как правило, получатели заказов разного уровня управления и подчиненности относительно самостоятельны и независимы. Заказчики в системе госзакупок не имеют никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя они конкурируют с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживают изменения на рынке, а также информируют рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку. Во многих случаях заказчик может не являться собственно покупателем. Разместив заказ, он передает его лицу, которое и является непосредственным покупателем.

Другой субъект отношений по размещению заказа - уполномоченный орган, имеющий право размещать заказы для государственных заказчиков. Создание таких органов осуществляется обычно высшим органом власти государства.

В некоторых случаях заказчик может привлекать для выполнения отдельных функций, связанных с проведением госзакупок, специализированные организации, имеющие значительный опыт в этой сфере. Решение вопроса в первую очередь определяется наличием (отсутствием) у заказчика квалифицированных кадров, которые в состоянии самостоятельно, достаточно эффективно осуществить весь комплекс работ, связанных с закупками.

В качестве поставщиков могут выступать организации и предприятия всех форм собственности, производящие и поставляющие товары, выполняющие работы и оказывающие услуги, физические лица. Участники могут быть как отечественными, так и иностранными. Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получении заказа.

Заказчик и поставщики - основные звенья в системе, так как на линии «заказчик-поставщик» происходят все основные события, связанные с госзакупками.

Кроме заказчиков и поставщиков в качестве субъектов системы государственных заказов (закупок) могут выступать организации, осуществляющие координацию и контроль деятельности государственных заказчиков в вопросах формирования и размещения госзаказа. Кроме функции контроля координатор может участвовать в формировании государственного заказа и предложений по его финансированию; совершенствовании правовой базы; формировании принципов размещения госзаказа. Координатор также осуществляет методическую поддержку и юридическую защиту участников.

Таким механизмом в современных условиях стали конкурсные торги. Современные технологии конкурсных торгов позволяют не только сформировать конкурентную среду обеспечить формирование рыночной экономической политики, проводимой государством, но и более качественно разрабатывать содержание контрактов, принимать оптимальные решения, снижать риск заказчика, сокращать сроки закупочных кампаний, а, следовательно, - повышать эффективность закупок для государственных нужд.

Система общественных заказов - достаточно развитый институт, вместе с тем, она постоянно развивается и совершенствуется под воздействием внешних и внутренних факторов с целью достижения стоящих перед ней целей: эффективности расходования общественных средств и препятствия коррупции.