1.2. Состав и характеристика муниципальных планово-программных документов
Для каждого региона и муниципального образования присущи свои подходы к решению проблем, своя оценка плюсов и минусов сложившейся социально – экономической ситуации. На одних территориях наблюдается приток мигрантов, в других развитие хозяйства тормозится низкой рождаемостью и минимальным приростом трудовых ресурсов.
Относительно того, какие документы или методы применять для социально- экономического планирования законодательство Российской Федерации не устанавливает прямых требований в адрес муниципальных образований. Документы социально-экономического планирования муниципальных образований могут именоваться планом, концепцией, стратегией, программой. При выборе документа для организации планирования следует учитывать разное функциональное содержание этих документов.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит принятие планово- программных документов развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления. 8 Органы местного самоуправления широко применяют в своей практике принятие комплексных планов социально-экономического развития наряду с получившими распространение в последние годы целевыми программами: «Жилье», «Социальная защита», «Здравоохранение».
Действующее законодательство не определяет, на какой срок должны быть рассчитаны планово-программные документы социально-экономического развития муниципальных образований. Срок устанавливают муниципальные образования самостоятельно. Во многом это связано с экономической ситуацией в обществе: долгосрочное планирование предполагает наличие стабильно развивающейся экономики, ибо только в этом случае возможно с большой долей определенности планировать использование тех или иных финансовых источников.
Планирование в узком смысле слова сводится к разработке специальных документов-планов, определяющих конкретные направления муниципального образования по достижению стоящих перед ним целей на предстоящий период.
Планом называется официальный документ, в котором отражаются прогнозы развития муниципального образования в будущем, промежуточные и конечные задачи и цели, стоящие перед ним и его отдельными подразделениями; механизмы координации текущей деятельности и распределения ресурсов.
План становится основой деятельности муниципального образования, так как без него невозможно обеспечить согласованную работу подразделений, контролировать процесс, определить потребность в ресурсах, стимулировать трудовую активность работающих. Сам процесс планирования позволяет более четко формулировать целевые установки муниципального образования и использовать систему показателей деятельности, необходимую для последующего контроля результатов. Кроме того, планирование укрепляет взаимодействие руководителей различных служб. Планирование в новых условиях это непрерывный процесс использования новых путей и способов совершенствования деятельности муниципального образования за счет выявленных возможностей, условий и факторов. В плане разрабатываются задания для всех видов деятельности, для каждого звена или на один вид работы.
Основой для формирования документов планирования социально- экономического развития муниципального образования является прогноз.
Прогнозом социально-экономического развития муниципального образования является система научно обоснованных количественных и качественных характеристик темпов и пропорций развития муниципального образования, динамики и структуры производства товаров и услуг, демографических и социальных показателей, баланса ресурсов производства и потребления в планируемом периоде.
Процесс планирования следует отличать от прогнозирования. По форме они представляют собой один и тот же процесс, а по содержанию различаются. Прогнозирование – это процесс предвидения, построенный на вероятностном, научно обоснованном суждении о перспективах развития предприятия в будущем, его возможном состоянии. Прогнозирование позволяет выявить альтернативные варианты развития планируемого процесса или объекта и обосновать выбор наиболее приемлемого варианта. В этом смысле прогнозирование является одним из этапов перспективного планирования.
В качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования целесообразно понимать комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования.
Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования - это планово-прогнозный документ, формулирующий и увязывающий по срокам, финансовым, трудовым, материальным и иным ресурсам реализацию стратегических приоритетов муниципального образования, а также текущую деятельность его экономического и социального секторов, обеспечивающую сбалансированное, устойчивое развитие муниципального образования.
Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования включает в себя концепцию, стратегический, долгосрочный, среднесрочный и годовой планы социально-экономического развития муниципального образования.
Концепция развития муниципального образования - документ, содержащий систему взглядов, определяющих долгосрочную (на десять и более лет) политику деятельности органов представительной и исполнительной власти по обеспечению конкурентоспособности в различных областях и сферах экономической и социальной жизни муниципального образования, согласованную с интересами бизнес-сообщества, населения муниципального образования и стратегическими приоритетами субъекта Российской Федерации, на территории которого оно находятся.
Основная задача Концепции - четкое формулирование миссии муниципального образования, стратегии и идеологии его развития на длительный период времени.
Между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается взаимосвязь части и целого. Концепция является более общим понятием по отношению к частному – к стратегии. Стратегический план социально-экономического развития муниципального образования является по своей сути и содержанию механизмом реализации стратегических целей, сформулированных в Концепции его развития.
Различают четыре вида планов, являющихся взаимосвязанными разделами комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Стратегический план социально-экономического развития муниципального района, городского округа - краткий планово-прогнозный документ на срок не менее десяти лет.
Долгосрочный план- плановый документ, имеющий горизонт планирования социально-экономических процессов развития муниципальных образований не менее десяти лет.
Отличительной чертой стратегического плана в сравнении с планом долгосрочным является его направленность только на самое главное - обеспечение реализации стратегических приоритетов социально-экономического развития муниципального образования. Он должен касаться только тех хозяйствующих субъектов, отраслей, сфер социума, которые могут иметь определяющее значение для достижения сформулированной в Концепции стратегической цели. Стратегический план формирует вектор направления развития муниципального образования, а долгосрочный план формирует механизм трансформации вектора направлений в конкретные планы действий.
Среднесрочный план- плановый документ, имеющий горизонт планирования социально-экономических процессов развития муниципальных образований не менее пяти лет.
Краткосрочный (текущий, годовой) план – плановый документ, совпадающий по срокам с бюджетным годом.
Для муниципальных районов и городских округов комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов – еще и приоритетные направления развития входящих в них поселений.
Так как задачи формирования приоритетов развития городских и сельских поселений на долгосрочный период должны решаться одновременно с задачами формирования приоритетов развития муниципальных районов в рамках концепций их социально-экономического развития, комплексная программа поселений может не содержать раздела долгосрочного планирования.
Целевая программа - это совокупность выполняемых мероприятий, взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам, и направленных на достижение определенной цели.
Разделение программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривалось рядом исследователей программно-целевого управления.
Целевые программы направлены на достижение конкретных целей муниципального образования (рис.2.).
Рис.2. Классификация целевых программ по характеру проблем
По виду целей и типу решаемых проблем выделяются целевые программы:
– социально – экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования образа жизни, повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и др.;
– производственно – экономические, направленные на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и качественных характеристик, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых отраслей и видов производств и других аналогичных проблем;
– научно- технические, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и коммерциализацию полученных результатов;
– территориальные (региональные), направленные на обеспечение комплексного хозяйственного освоения новых территорий, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов;
– экологические, направленные на осуществление природоохранных проектов;
– организационно-хозяйственные, направленные на совершенствование организации управления отдельными хозяйственными системами.
По признаку временной протяженности (длительности действия) целевые программы принято разделять на 3 группы (рис.3.).
Рис.3. Классификация целевых программ по срокам реализации
По уровню значимости программ и зоны их действия принято выделять программы (рис.4.).
Рис.4. Классификация целевых программ по зонам их действия
Муниципальные целевые программы являются одним из инструментов реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс нормативно-правовых, социально-экономических, организационных, производственных, информационных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального и культурного муниципального образования.
В этом определении подчеркиваются следующие признаки и свойства муниципальных целевых программ:
- программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;
- целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;
- комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;
- ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;
- результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.
Процесс осуществления муниципальных целевых программ включает в себя механизм формирования, инструмент реализации, методику оценки проводимых мероприятий (рис.5.).
Рис.5. Процесс формирования и реализации муниципальных целевых программ
Механизм формирования и реализации муниципальных целевых программ состоит из следующих этапов: инициатива разработки программ; принятие решения о разработке программы и ее формирование; экспертиза и оценка программы; утверждение программы; управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения.
В процессе разработки целевой программы должны учитываться особенности её структурного построения, характеризуемого составом и содержанием частей и элементов, образующих программу. Каждая программа включает в себя содержательную и документальную структуру.
Содержательная структура представляется в виде отдельных частей (блоков), на которые разделяется программа в соответствии с основной функцией, выполняемой каждой частью. На сегодняшний день определена структура программы следующим образом:
1) целевой блок содержит характеристику главной цели программы и подцелей разных уровней, определяющих в совокупности целевую установку программы.
2) функциональный блок программы представляет совокупность согласованных по содержанию и увязанных во времени осуществления функциональных мероприятий, направленных на достижение целей программы.
Мероприятия программы объединяются в отдельные блоки, называемые подпрограммами. Подпрограмма представляет совокупность программных мероприятий, работ, объединенных в единый комплекс по признаку их общности. Обычно в программах выделяются подпрограммы:
- отраслевые, содержащие мероприятия, связанные с ключевыми отраслями экономики, от которых зависит осуществления программы.
- территориальные, объединяющие мероприятия, проводимые в рамках отдельной территории или связанные с решением территориальных проблем, которые являются частью общей программной проблемы;
- социальные, характеризующие меры по решению социальных задач программы.
3) исполнительный (адресный) блок программы формируется в целях увязки мероприятий программы с их исполнителями в лице разных институтов, органов управления органов, министерств, ведомств, государственных и негосударственных, коммерческих и общественных организаций разных форм собственности, тем или иным образом участвующих в осуществлении программы, включая ее финансирование.
4) ресурсный блок характеризует совокупность, количественные и качественные параметры ресурсного обеспечения программы, т. е. объемы и виды материальных, трудовых, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы, и источники их получения.
5) организационный блок программы характеризует организацию ее разработки, состав и функции органов, участвующих в разработке, структуру, права и обязанности органов, управляющих осуществлением программы, особенности хозяйственного механизма управления разработкой и реализации программы.
Документальная структура целевой программы определяет виды и содержание документов и информационных материалов, которыми представлена программа.
Разработка муниципальной целевой программы завершается выпуском программной документации, в состав которой входит проект программы и приложения к нему.
Основное назначение муниципальных планово-программных документов – ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных социальных и экономических проблем, сократить сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые имеют первостепенный характер на данном этапе, в сложившихся условиях развития муниципального образования.