Раздел 1. Теоретическая часть. Теоретические и методические основы разработки дипломного проекта
1.1. Сущность и значение программно-целевого планирования социально - экономического развития муниципальных образований
Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.8
Местное самоуправление осуществляется непосредственно в муниципальных образованиях.
Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.17
Социально-экономическое развитие образования отнесено федеральным законодательством в качестве вопроса местного значения к предметам ведения местного самоуправления.
Под социально-экономическим развитием муниципального образования понимается комплексный процесс изменений в экономике и социальной сфере муниципального образования, которые нацелены на улучшение качества жизни населения на данной территории.
Цель управления социально-экономическим развитием муниципального образования - создание качественной среды, понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного муниципального образования.
В качестве интегрального показателя социально- экономического развития рассматривается повышение качества жизни населения, при этом преобразования в экономической сфере выступают как средства достижения этой цели.
К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Перечень органов муниципального управления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется Уставом данного образования.
Программно-целевой подход в настоящее время служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов.
Программно-целевой подход состоит в четком определении целей, разработке программ для оптимального достижения поставленных целей, выделении необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования организаций, осуществляющих руководство их выполнением.
Программно-целевое планирование – это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей муниципальных образований. В данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей, а затем подбираются пути их достижения.
Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути – способы – средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов.
Особенностью программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. В основу ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями. Из этого следует, что ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. 23
Программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.
Программно-целевой метод – используется при финансировании отдельных муниципальных программ социального и экономического развития. Этот метод дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить их эффективность. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.
Основными компонентами программно-целевого метода являются:
- комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи;
- организационная система управления программой;
- система распределения /стимулирования привлечения ресурсов;
- система контроля реализации программы и оценки ее эффективности;
- законодательная и нормативная база программы.
По сравнению с другими методами программно-целевой метод является относительно новым. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования. Программно-целевой метод применяется при разработке целевых программ муниципальных образований.
Большинство отечественных и зарубежных ученых-экономистов сходятся во мнении о том, что наиболее успешной формой реализации программно-целевого подхода в управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом программно-целевого управления служат целевые программы.
Целевые программы представляют собой документы, отражающие цели и комплексы научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, скоординированных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. 25
Программно-целевое планирование может применяться на различных уровнях: микроэкономическом – относительно отдельных муниципальных образований и макроэкономическом – относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.
При программно-целевом планировании основой управления муниципального образования является так называемая целевая программа, в которой сформулированы социально-экономические цели и комплекс мер по их достижению. Условия внешней среды постоянно изменяются, поэтому программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития муниципального образования являются конкретизацией и продолжением целевой программы. Проведение мероприятий по изменению целей муниципального образования и программы действий – это задачи Главы муниципального образования.
Процесс программно-целевого планирования в муниципальных образованиях проходит поэтапно26 (рис.1.).
Рис. 1. Этапы программно-целевого планирования в муниципальных образованиях
На практике доказано, что применение программно-целевого планирования позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию муниципальных образований.
Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).
Программно-целевое планирование предполагает определенную документальную базу. Социально- экономическое планирование осуществляется с помощью следующих основных документов:
• документ, в котором определены цели, задачи планируемого периода, – таким документом может быть стратегия социально-экономического развития муниципального образования, перечень приоритетных задач планируемого периода или любой другой утвержденный документ, определяющий приоритеты развития муниципального образования в планируемом периоде;
• долгосрочные целевые программы (ДЦП) – комплекс взаимоувязанных по срокам реализации, исполнителям, ресурсам программных мероприятий, направленных на решение проблем системного характера в планируемом периоде; ДЦП являются инструментом межведомственного достижения поставленных целей и задач;
• ведомственные целевые программы (ВЦП) – утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (приоритетного расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих нормативных правовых актов); ВЦП являются инструментом планирования бюджетных средств субъекта бюджетного планирования;
Ведомство — это центральное учреждение, возглавляющее какую-либо отрасль управления либо управление в ведении какого-либо официального органа или лица (министерство, комитет, служба).
• планы мероприятий по достижению целей и задач в планируемом периоде.
Программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами муниципальных образований.