Проблемы понимания сущности административного процесса и его правовое регулирование в российской федерации

Юридическая конструкция «административный процесс» уже не одно десятилетие является весьма дискуссионной и не решенной как в теоретическом, так и в законодательном плане. Несомненно, исследование административного процесса ведутся уже сравнительно давно, в частности с 60-х годов ХХ столетия. Однако среди ученых и по сей день не сложилось монолитного мнения и не выработалось единого подхода к определению сущности и структуры административно-процессуальной деятельности. В связи с чем, необходимо указать на значимость выработки единого понимания сущности административного процесса.

На наш взгляд, можно выделить три масштабных фактора, определяющих значимость и актуальность выработки единого понимания данной правовой конструкции. Во-первых, правильное и единое определение категории «административный процесс» способствует дальнейшему продвижению не только административной и административно-процессуальной науки, но и теории права в целом. Ведь общепризнанно, что развитие научных знаний должно осуществляться не за счет утраты точности научных понятий и категорий, а за счет их полного и глубокого анализа.

Во-вторых, в зависимости от того, что понимается под административным процессом, какое содержание в него вкладывается, зависит и определение правового статуса тех процессуальных норм, которые его регламентируют. Так, сегодня не сложилось единого взгляда на статус административно-процессуального права (является ли оно институтом в рамках материального административного права, или же образует самостоятельную отрасль российского права).

И, наконец, в-третьих, от правильной разработки административного процесса зависит и систематизация административно-процессуального законодательства. В юридической литературе в основном высказываются мнения о целесообразности создания административно-процессуального кодекса. Однако на вопрос «какая деятельность будет регулироваться данным кодексом» единого мнения так и не сложилось.

Таким образом, определение и раскрытие содержания категории «административный процесс» представляет собой не только теоретическую проблему, но и имеет большую практическую значимость. На наш взгляд, именно, отсутствие единого взгляда на понятие и структуру административного процесса является огромным препятствием, затормаживающим ход систематизации (кодификационной работы) над административно-процессуальным законодательством. А ведь отсутствие прочной и скоординированной законодательной базы в сфере государственного управления существенно сказывается на эффективности и качестве правореализационных процессов в данной сфере, и в конечном итоге на уровне защищенности прав и свобод человека и гражданина.

Последовательный анализ современной юридической литературы показывает, что на сегодняшний день существуют две основные концепции определяющие сущность и содержание административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая». Не вдаваясь в скрупулезный анализ данных концепций, необходимо отметить, что «юрисдикционная» концепция рассматривает административный процесс как деятельность компетентных органов по разрешению споров в сфере государственного управления и применение мер государственного принуждения. «Управленческая» концепция дает более широкое толкование административному процессу и включает в него деятельность компетентных органов и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. На наш взгляд, наиболее востребованной и юридически грамотной выступает «управленческая» концепция административного процесса, вкладывающая в его содержание не столько деятельность юрисдикционного характера (разрешение споров), сколько деятельность, так называемого, позитивного правоприменения: регистрационно-разрешительная, лицензионная деятельность, рассмотрение и разрешения представлений, заявлений и жалоб граждан, производство по принятию нормативных актов в сфере государственного управления и др.

Таким образом, представляется, что законодатель должен пойти именно по пути широкого толкования административного процесса. Ведь любой юридический процесс является юридической формой реализации определенной деятельности. Административный процесс ‑ является юридической формой реализации исполнительной власти, в которой разрешение споров имеет фрагментарный характер. А коль скоро это так, то административный процесс не должен замыкаться юрисдикционной деятельностью. На наш взгляд, это очевидно, а расхожее утверждение ведет к смешению исполнительной власти с властью судебной, сущностной характеристикой которой и является разрешение споров и применение мер принуждения.

Ратуя за принятие административно-процессуального кодекса, который сможет объединить все основы административно-процессуальной деятельности, необходимо обрисовать общую картину каким он нам представляется, сделать некий «правовой эскиз» кодекса, в принятии которого назрела острая необходимость.

На наш взгляд, за основу кодификации административно-процессуального законодательства можно взять примерную схему, предложенную профессором В.Д. Сорокиным. Данная схема предполагает наличие в кодексе общей и особенной части, предлагает законодательному урегулированию девять производств. В то же время необходимо сделать ряд уточнений. Необходимо помнить, что админстративно-процессуальная деятельность по своему существу весьма многогранна, и в этой связи нужно отметить, что полностью урегулировать административно-процессуальную деятельность в одном акте не представляется возможным. Таким образом, принятие кодекса будет допускать и действие иных нормативно-правовых актов, принятых в соответствии с ним и развивающих ряд его положений. Кроме того, необходимо помнить и то, что административно-процессуальное законодательство, согласно Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующие административно-процессуальные кодексы будут действовать и в субъектах России.

В ходе систематизационной работы неминуем и вопрос правового регулирования юрисдикционной сферы. Во-первых, необходимо сказать несколько слов по поводу законодательства об административных правонарушениях. Как известно, данное законодательство объединяет в себе как материальные, так и процессуальные составляющие. Принятие административно-процессуального кодекса в нашей стране позволит разграничить материальные правовые нормы от процессуальных. Во-вторых, довольно сложно и остро обстоит вопрос с законодательством, регулирующим производство по рассмотрению споров, вытекающих из публичных правоотношений. Как показал анализ, данное производство частично регулируется арбитражно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством. О недопустимости подобного состояния дел уже высказываются не только сторонники управленческого подхода, но и приверженцы юрисдикционного понимания административно-процессуальной деятельности. Это можно объяснить, прежде всего, тем, что в спорах между гражданами и государством стороны изначально неравны и принципы состязательности, быстроты процесса, распределения бремени доказывания должны реализовываться с определенной спецификой.

Таким образом, как видно из вышеизложенного, административно-процессуальное законодательство вполне поддается кодификации и в основу всей кодификационной работы должна ложится схема, предложенная В.Д. Сорокиным. Но также необходимо помнить, что со временем возможно появление и новых административных производств, нуждающихся в адекватном правовом регулировании.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что на сегодняшний день назрела острая необходимость в детальных исследованиях административно-процессуальной материи в свете глубинного реформирования исполнительной власти страны. Считаем научно обоснованной и юридически грамотной широкую трактовку административного процесса, а процессуально-правовым нормам, регламентирующим данную многогранную деятельность в своей системной совокупности придать статус самостоятельной отрасли российской правовой системы. Также, представляется, что кодификация административно-процессуального законодательства, способная устранить, так называемую «законодательную неразбериху» в сфере государственного управления, позволит создать прочную скоординированную правовую базу для функционирования исполнительной власти.

Кудрявцева Т.В.

Казанский юридический институт (филиал)

«Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»