Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проводимая органами прокуратуры республики татарстан: актуальные проблемы и пути решения

На современном этапе, государство предпринимает последовательные шаги по формированию действенного механизма противодействия коррупции. Очевидно, что не все задуманное реализуется и не все введенные в действие меры эффективны. Одним из факторов, способствующих наличию массовых коррупционных проявлений, является некачественность нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Действующие нормативные правовые акты содержат значительное количество норм, способствующих злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождающих коррупцию.

Модернизация качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов, а также обеспечение режима законности является приоритетной задачей органов прокуратуры.

По смыслу Федерального закона от 17 июля 2009г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее по тексту – Федеральный закон №172) антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно не только в отношении проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется правотворческим органом, органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества.

Важно отметить, что принципиальными отличиями антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими субъектами являются: во-первых, независимость антикоррупционной экспертизы, которая потенциально позволяет прокурорскому работнику, проводящему такую экспертизу, делать объективные выводы. Ведомственная антикоррупционная экспертиза не исключает субъективного подхода в процессе нормотворческой деятельности. Во-вторых, отказ от рекомендаций, сделанных в результате антикоррупционной экспертизы, проводимой Минюстом России и независимыми экспертами, не влечет для разработчиков никаких юридических последствий. Результаты экспертизы, проведенной органами прокуратуры, отраженные в требовании или протесте об устранении из нормативного правового акта коррупциогенного фактора, не учтенные разработчиком, могут быть оспорены прокурором, который имеет право на обращение с соответствующим заявлением в суд. Таким правомочием обладает только прокурор; в-третьих, выводы по результатам антикоррупционной экспертизы носят формально-юридический характер. То есть не обязательно должны наступать негативные последствия в виде совершения коррупционных правонарушений. На первый взгляд такой подход является спорным, но как раз именно в нем заключаются превентивное значение антикоррупционной экспертизы и ее ценность.

Одной из проблем, выявленных практикой антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, является определение критериев отнесения тех или иных правовых актов к нормативным. От решения этой проблемы зависит, являются или не являются такие акты предметом антикоррупционной экспертизы.

Направленность антикоррупционной экспертизы исключительно на нормативные правовые акты и их проекты, порождает на практике проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев определения нормативности муниципального правового акта.

Ведь законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено.

Отсутствие однозначности при квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике может привести к тому, что организационно-распорядительные акты, в которых фактически содержатся правовые нормы, будут выведены из предмета обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры. Как показывает анализ деятельности органов прокуратуры по данному направлению, в таком ракурсе оценка нормативности правового акта ими не проводится. Эта задача не определена для органов прокуратуры даже в постановочном плане, что существенно увеличивает коррупционные риски в процессе правоприменения организационно-распорядительных правовых актов.

Как решить данную проблему? Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимо законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта.

Исходя из вышеизложенного, предлагаем добавить ст. 1.¹ в Федеральный закон от 17 июля 2009 г. и изложить ее в следующей редакции: «статья 1.¹ Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе:

Для целей настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

2. Нормативно-правовой акт ‑ официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица), иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.д.) или путём референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределённый круг лиц и неоднократное применение».

Кроме того, законодательством не предусмотрена антикоррупционная экспертиза актов ненормативного характера, хотя именно при издании индивидуально-правовых актов в полной мере проявляются коррупциогенные факторы и могут нарушаться установленные законом права граждан и организаций. Подтверждением объективной потребности в проведении антикоррупционной экспертизы актов ненормативного характера является проведение на практике независимых антикоррупционных экспертиз в отношении, например, проектов конкурсной документации.

Не предусмотрено также проведение обязательной антикоррупционной экспертизы в отношении нормативных договоров, заключаемых органами власти, что дает возможность для возникновения дополнительных коррупционных рисков.

На основании вышеизложенного и с целью повышения эффективности антикоррупционного законодательства, а также используя заложенные в Федеральном законе от 17 июля 2009г. №172-ФЗ нормы, нами предлагается видение проекта Закона «Об антикоррупционной экспертизе ненормативных правовых актов и нормативных договоров».

Следует отметить, что потенциал антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, задействован не в полной мере, что существенно влияет на ее эффективность. Данное обстоятельство объясняется не до конца отлаженным механизмом ее нормативного регулирования.

В случае отклонения внесенного прокурором требования об изменении нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, прокурор обязан использовать право на обращение с заявлением в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Однако при этом возникают проблемы процессуального характера.

Проблема заключается в том, что Гражданский процессуальный кодекс (далее- ГПК РФ) и Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ) не содержат механизма рассмотрения поданных прокурорами в суд заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из него коррупциогенных факторов, если такие нормативные правовые акты формально соответствуют закону.

В целях реализации новых полномочий прокуроров по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы требуется внесение изменений в законодательство.

В частности, целесообразно внести дополнения в гл. 1 разд. III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включив положения, которые бы отнесли проведение прокурором антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов к деятельности по надзору за исполнением законов, а требование прокурора, вносимое по результатам экспертизы, - к числу актов прокурорского реагирования.

Также считаем необходимым вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив это экспертам, которые не находятся в какой-либо зависимости от нормотворческих органов. Эксперт, находящийся в материальной, служебной, родственной, партийной или какой-либо иной зависимости от заказчика или другого участника экспертной деятельности, - это не эксперт, а в лучшем случае научный консультант или технический представитель интересов той или иной стороны в споре по предмету экспертизы.

Ввиду многообразия видов экспертиз, необходимости их проведения считаем целесообразным проведение единой комплексной экспертизы нормативного правового акта. В связи с этим видится возможным создание единого экспертно-аналитического центра со структурными подразделениями в регионах Республики Татарстан, в обязанности которого будет входить проведение комплексных экспертиз законопроектов, поступающих на обсуждение в законодательные органы государственной власти Республики Татарстан; проведение комплексных экспертиз подзаконных нормативных правовых актов, поступающих на регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан.

На наш взгляд, целесообразно было бы исключить использование термина «независимая экспертиза» в нормативных правовых актах ввиду того, что независимость ‑ это уже характеристика или черта любой экспертизы, в том числе нормативно-правовых актов и их проектов.

Полагается, что предлагаемые пути решения проблем в области экспертизы нормативных правовых актов будут способствовать повышению эффективности экспертной деятельности, а это, в свою очередь, позволит принимать качественные нормативные правовые акты.

Белоус У.А.

Казанский юридический институт (филиал)

«Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»