3.1 Основы классификации органов государственного управления. Действующая система органов государственного управления и пути её дальнейшего совершенствования

Государственное управление осуществляют все органы государства в таких формах (видах) деятельности, как законодательная, исполнительная и судебная, направленных на выполнение единых целей и задач государства.

Органы государственного управления в механизме государства обособлены организационно, функционально, юридически и образуют определённую систему.

Система органов государственного управления — совокупность органов и организация взаимоотношений между ними на основе разграничения компетенций [12].

Каждый орган государственного управления действует в пределах предоставленных ему полномочий. Их деятельность подзаконна.

Органы государственного управления классифицируются следующим образом:

• по организационно-правовым формам:

  • правительство;

  • министерства;

  • госкомитеты;

  • комитеты;

  • управления и главные управления;

  • исполкомы;

  • агентства;

  • департаменты и др.;

• по характеру компетенции:

  • общей компетенции (руководят всеми или большинством сфер и отраслей управления, например Совет Министров, исполкомы);

  • отраслевой (например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т. д.);

  • межотраслевой (выполняют специализированные функции, например Министерство финансов, Государственный таможенный комитет);

  • внутриотраслевой (например, территориальные органы министерств);

• по государственному устройству:

  • республиканские (например, министерства и т. п.);

  • местные (исполкомы, администрации районов в городе);

• по порядку разрешения подведомственных вопросов:

  • коллегиальные (Совет Министров, исполкомы);

  • единоначальные (министерства) [12, с. 10-11].

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь и изданными на её основе законами систему органов го-сударственного управления в Республике Беларусь образуют:

• Глава государства — Президент Республики Беларусь;

• Правительство — Совет Министров Республики Беларусь — центральный орган государственного управления, осуществляющий в соответствии с Конституцией Республики Беларусь [11, статья 106] исполнительную власть и руководство системой подчинённых ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти;

• республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчинённые Правительству:

  • министерства и госкомитеты Республики Беларусь;

  • комитеты при Совете Министров Республики Беларусь;

  • объединения юридических лиц, государственные учреждения и иные государственные организации, подчинённые Правительству;

• местные органы государственного управления:

  • исполнительные комитеты (областные, районные, городские, поселковые, сельские);

  • местные администрации;

  • администрации районов в городе.

Система республиканских органов государственного управления определена Указом Президента Республики Беларусь № 289 «О структуре Правительства» [13]. Согласно ему, в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчинённых Правительству Республики Беларусь, входят министерства, государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления; объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчинённые Правительству Республики Беларусь.

Согласно перечню республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчинённых Правительству Республики Беларусь, утверждённому Указом Президента Республики Беларусь 05.05.2006 № 289 [14] систему органов государственного управления Республики Беларусь составляют:

• Министерство архитектуры и строительства;

• Министерство внутренних дел;

• Министерство жилищно-коммунального хозяйства;

• Министерство здравоохранения;

• Министерство иностранных дел;

• Министерство информации;

• Министерство культуры;

• Министерство лесного хозяйства;

• Министерство обороны;

• Министерство образования;

• Министерство по налогам и сборам;

• Министерство по чрезвычайным ситуациям;

• Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды;

• Министерство промышленности;

• Министерство связи и информатизации;

• Министерство сельского хозяйства и продовольствия;

• Министерство спорта и туризма;

• Министерство торговли;

• Министерство транспорта и коммуникаций;

• Министерство труда и социальной защиты;

• Министерство финансов;

• Министерство экономики;

• Министерство энергетики;

• Министерство юстиции;

• Комитет государственной безопасности;

• Государственный военно-промышленный комитет;

• Государственный комитет по имуществу;

• Государственный комитет по науке и технологиям;

• Государственный комитет по стандартизации;

• Государственный пограничный комитет;

• Государственный таможенный комитет.

Несмотря на значительные изменения в системе республиканских органов государственного управления, в целом организационно-правовая система государственного управления, по мнению А. Н. Крамника, не стала проще [15, с. 258]. Министерства и государственные комитеты подчиняются не только Совету Министров, но по отдельным вопросам они могут подчиняться Президенту Республики Беларусь.

В настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, содержащий перечень отдельных вопросов, по которым министерства и государственные комитеты подчиняются Президенту Республики Беларусь. Однако существование самой правовой нормы о подчинении министерств и государственных комитетов по отдельным вопросам Президенту Республики Беларусь свидетельствует о наличии двойного подчинения названных республиканских органов [15, с. 258]. Кроме того, нет полной ясности о месте в системе органов государственного управления таких структур, как Администрация Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, Высшая аттестационная комиссия (ВАК), Национальная академия наук Беларуси, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, являющихся органами государственного управления.

По мнению А. Н. Крамника [15], правильнее было бы Администрацию Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и Комитет государственного контроля Республики Беларусь выделить в отдельный вид республиканских органов государственного управления наравне с министерствами, государственными комитетами и комитетами при Совете Министров Республики Беларусь под условным названием «высшие», поскольку их уровень значительно выше, чем остальных республиканских органов.

3.2 Орган государственного управления. Обоснованность создания самостоятельного органа управления. Компетенция органа государственного управления. Внутренняя структура органа государственного управления

Органы государственного управления являются частью государственного аппарата, поэтому им присущи основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государство немыслимо без аппарата особой публичной власти, наличие которого является одной из его составляющих. Органы государственного управления одновременно обладают также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов [15, с. 246].

Для органа государственного управления характерны следующие черты:

• орган государственного управления — это государственная организация, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом организованный и юридически оформленный;

• основная цель коллектива служащих — осуществление задач и функций государства посредством особого вида государственной деятельности — государственного управления;

• наделение государственной властью, которая закрепляется во властных полномочиях;

• определённый масштаб деятельности;

• наличие внутренней структуры и определённой самостоятельности;

• орган государственного управления соответствующим образом учреждается [15].

Цель создания государственных органов — реализация задач и функций государства. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании общественных отношений, в учёте, контроле, защите общества, осуществлении принуждения и т. п., следовательно, возникает потребность в наличии специального аппарата государства, предназначенного для осуществления перечисленных задач и функций [15].

Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает:

• издание органом от имени государства актов юридического характера;

• обеспечение и реализация актов путём применения принуждения;

• осуществление контроля, надзора (наблюдения) за исполнением актов.

Без наличия у государственных органов властных полномочий они не могли бы успешно функционировать, осуществлять свои задачи и функции. Следовательно, наличие власти возможности подчинить своей воле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.

Органам государственного управления присущи следующие специальные свойства [15, с. 251]:

• они специально предназначены для осуществления государственного управления, т. е. исполнительной и распорядительной деятельности (исполнительной власти);

• Органы государственного управления самые многочисленные по сравнению с иными государственными органами и имеют наиболее разветвлённую структуру. В одной административной территориальной единице (районе, городе, области) их может быть несколько десятков, в то же время — один орган прокуратуры, один-два судебных органа;

• они образуются с учётом особых принципов — отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании органов прокуратуры и судебных органов;

• в построении их систем наиболее выражена иерархическая организация:

  • вертикальная;

  • горизонтальная;

  • смешанная (горизонтально-вертикальная) [15, с. 251].

Органам государственного управления присущи повседневность работы и практическая организация исполнения правовых актов.

Совокупность названных выше свойств позволяет получить общее представление об органе государственного управления.

Орган государственного управления — это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) посредством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов [15, с. 253].

Существует немало мнений по поводу содержания и природы компетенции органов государственного управления. Вопросам компетенции посвящены многие работы ученых-правоведов, среди которых можно отметить С. А. Балашенко, Д. Н. Бахраха, Д. М. Овсянко, В. И. Шабайлова и др. В самом общем виде она включает в себя права и обязанности того или иного органа государственного управления в определенной сфере. Полномочия Правительства — Совета Министров (основного органа государственного управления) закреплены в Конституции Республики Беларусь. Полномочия других органов государственного управления закреплены в соответствующих положениях о них. Примерами могут служить следующие документы: Положение о Министерстве промышленности Республики Беларусь; Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; Положение о Министерстве торговли Республики Беларусь и др.

Существенным признаком органа является наличие его внутренней структуры, которая выражается в делении коллектива служащих на звенья (группы) с учётом функций, отдельных задач. В результате происходят относительное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа отличается особенностями своей компетенции.

Структура государственного органа призвана также созда-вать условия для рациональной организации и эффективного руководства деятельностью его собственного аппарата. Соответственно она должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил, среди которых можно выделить следующие:

• требование мобильности, в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости;

• оперативности, определяющее сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации исполнения решений;

• экономичности, которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками.

Таким образом, орган государственного управления — организация, созданная для участия в осуществлении функций государственного управления и наделённая в этих целях полномочиями государственно-властного характера [12, с. 10].