Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т. е. направляет поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и, в конечном счёте, определяют качество управления [2, . 99].

Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчинённости, субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они могут быть постоянными (служебная субординация), временными или эпизодическими (например, в случае принятия главой государства каких-либо чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом механизме прямое воздействие может быть мягким («управление дирижёра») или вовсе незаметным, и, как правило, именно оно даёт наилучшие результаты. В кризисных ситуациях оно может доходить до силовых форм [2, с. 100].

Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда объект реагирует таким образом: он может не только не подчиниться, но и активно противодействовать решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует изменения характера прямых связей: субъект, если его действия не противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.

Система государственного управления приобретает устойчивость в том случае, если прямые связи дополняются обратными. В зависимости от места возникновения и реализации можно выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные.

Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего воздействия со стороны управляемой системы: выражение согласия, несогласия, поддержки, противодействия. Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными (например, забастовка, митинг протеста и т. д.) и пассивными (текущая информация). Субъектные позволяют понять и оценить информацию о реакции и действиях нижестоящего уровня на решения и действия вышестоящего уровня. К субъектным обратным связям относятся контроль, анализ и оценка выполнения функциональных обязанностей должностных лиц [2, с. 101-102].

В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи, выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно существование и прямых, и обратных связей, механизм принятия решений прозрачен для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, а обратные блокируются. В тоталитарных (система государственного управления отделена от общества) используются только прямые связи (сверху вниз), государственный интерес объявляется приоритетным [2, с. 103].

2.4 Цели, принципы и функциональная структура государственного управления

Сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ [2, С. 52].

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления — дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

• субъективность;

• большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

• неопределённость в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее.

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет приём, получивший в научной литературе название «древо» целей, благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата [2, с. 53].

«Древо» целей — это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность «древа» целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи [2, с. 53].

Цели должны быть масштабными, но реально достижимыми; понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций; скоординированными во всей своей совокупности.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических — социальных — духовных — экономических — организационных — информационных — разъяснительных [2, с. 59].

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Социальные цели определяются общественно-политическими.

Цели в духовной сфере направлены на создание условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, на реализацию духовного потенциала граждан, общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере — это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для её реализации.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели ориентируют на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления для получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости, коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны чётко представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические. Оперативные цели выдвигаются на определённом временном отрезке, с учётом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации. Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их ещё называют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объёму они могут быть общими (охватывающими весь комплекс государственного управления) и частными (охватывающими отдельные подсистемы).

По результатам — конечными и промежуточными.

По времени — долгосрочными (стратегические) (свыше пяти лет); среднесрочными (на пять лет); краткосрочными (тактические) (год и менее года) [2, с. 61].

Принципы государственного управления — это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закреплённые положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.

Существуют различные подходы к классификации и систематизации принципов государственного управления. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления:

• общие (общесистемные) — общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций. К общесистемным принципам относят следующие принципы:

• научности;

• гуманизма;

• демократизма;

• законности;

• гласности;

• принцип разделения власти;

• объективности;

• оптимальности.

• организационно-технологические, раскрывающие организационную и технологическую стороны. Среди этой группы можно выделить принципы:

• разделения труда;

• иерархичности;

• оптимального сочетания централизма и децентрализации;

• субсидиарности;

• сочетания единоначалия и коллегиальности.

• частные, касающиеся главным образом непосредственного руководства деятельностью людей — участников управленческого процесса. Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Американский учёный Г. Эмерсо в 1912 году сформулировал их классический вариант:

• точно поставленные цели;

• здравый смысл;

• компетентная консультация;

• дисциплина;

• справедливое отношение к персоналу;

• быстрый, надёжный, полный, точный и постоянный учёт;

• нормы и расписания;

• нормализация условий;

• нормирование операций;

• писаные стандартные инструкции;

• вознаграждение за производительность [2, с. 72-76].

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления [6, с. 125].

Под функциями управления понимаются особые виды специализированных управленческих действий, выделившиеся в процессе разделения управленческого труда [8, с. 112].

Функция управления — это направление или вид управленческой деятельности, отличающийся обособленным комплексом задач и осуществляемый специальными приёмами и способами [8].

Данные функции характеризуют ту или иную активность взаимодействия субъекта и объекта управления (управляющей и управляемой систем). Для эффективного, целостного управления они должны образовать единый комплекс, указывающий на всю полноту, весь спектр взаимодействия субъекта и объекта управления.

Функции управления занимают одно из центральных мест в управленческой деятельности. Они, по существу, такие же древние, как само общество. В течение всей истории переходят от интуитивного, полусознательного обеспечения условий жизнедеятельности общества к научно обоснованному управлению.

Среди общих функций в научной литературе Р. М. Фалмер называет планирование, организацию, выполнение, контроль; К. Киллен отмечает планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г. Кунц, С. Доннел — планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство [8].

В отечественной теории и практике принято рассматривать следующие функции: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль [2, с. 64].