6. Бюджетные отношения и межбюджетные связи.

В 2005 году в Казахстане вступил в действие Бюджетный кодекс -Закон, который регулирует бюджетные и межбюджетные отношения и устанавливает основные положения, принципы и механизмы функциони­рования бюджетной системы, образования и использования бюджетных средств, а так же регламентирует все финансовые процедуры, начиная от формирования бюджета и заканчивая его исполнением и контролем.

7. Принципы функционирования бюджетной системы и особенности бюджетных систем унитарного и федерального государств.

Принципы функционирования бюджетной системы

Бюджетная система Республики Казахстан основывается на следую­щих принципах:

принцип единства - применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использование единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан. Принцип единства означает степень организационно-экономи­ческой централизации

• бюджетной системы. Наиболее полно принцип един­ства проявлялся в бюджетной системы СССР.

В настоящее время действие этого принципа ослаблено в связи с обре­тением самостоятельности местных органов власти и передачей им части прав по распоряжению финансовыми ресурсами. Тем не менее, принцип единства выражается в существовании общей системы, единообразии го­сударственных расходов. Этот принцип гарантирует единство методоло­гии и организации бюджетного планирования, его взаимосвязь с социаль­но-экономическим прогнозированием. Задачей принципа единства бюджета является установление эффективного контроля со стороны законодатель­ного (представительного) органа за движением бюджетных средств.

• принцип полноты - означает отражение в бюджетах и в Националь­ном фонде доходов и расходов в их полном объеме на основе объективных и достоверных показателей, предусмотренных законодательство Респуб­лики Казахстан. При этом не допускается зачеты взаимных требований с использованием бюджетных средств, а также уступок прав требований по бюджетным средствам. Правительство не должно иметь каких-либо дохо­дов и расходов, кроме тех, что предусмотрены бюджетом.

С принципом полноты бюджета связаны понятия бюджета-брутто и бюджета-нетто. Бюджет-брутто отражает все финансовые операции госу­дарства по доходам и по расходам. В отличие от этого, бюджет-нетто включает в себя только остатки по статьям бюджета, т.е. поступления по отдельным статьям за вычетом затрат на получение данных доходов. В мировой практике данный принцип в настоящее время считается менее целесообразным, поскольку следование ему перегружает бюджет расхода- ми, которые могут быть выделены автономно с самостоятельными источ­никами доходов;

• принцип реалистичности - соответствие принятых показателей бюд­жета утвержденным параметрам и направлениям среднесрочной фискаль­ной политики и среднесрочного плана социально-экономического развития республики и регионов. Поэтому реалистичность показателей бюджетов достигается на основе объективной оценки состояния экономики, объемов производства и основывается на макроэкономических показателях плана социально-экономического развития Республики Казахстан и регионов на среднесрочный период.

Принцип реалистичности необходим для предотвращения и устранения фальсификации отчетов об исполнении бюджетов. Он предусматривает правдивое отражение финансовых операций государства, соответствие утвержденных сумм исполнению бюджетных назначений. Реалистичность определяется обоснованностью расчетов всех источников доходов и на­правлений расходов, базирующихся на показателях прогнозов и программ развития и подкрепленных наличием бюджетных резервов;

• принцип транспарентности - требует обязательной публикации в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов по их исполнению. Это дает возможность каждому члену общества ознакомить­ся с предстоящими доходами и расходами государства, в особенности с основными направлениями расходования средств, в том числе на соци­альную сферу, размерами дефицита и способами его покрытия (сокраще­ние расходов, увеличение доходов, займы). Более емко понятие принципа транспарентности можно охарактеризовать как обязательное опубликова­ние нормативно правовых актов в области бюджетного законодательства, бюджетов и отчетов об их исполнении, а также другой информации о фискальной политике, открытость бюджетного процесса, проведение госу­дарственного финансового контроля;

• принцип последовательности - соблюдение государственными орга­нами ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений. Данный принцип предусматривает необходимость реализации принятых бюджет­ных программ, выполнение заданных ориентиров, увязанность решений вышестоящих и нижестоящих органов бюджетного процесса;

• принцип результативности - разработка и исполнение бюджета, ори­ентированного на достижение прямых и конечных результатов, предус­мотренных стратегическими планами государственных органов. Данный принцип получил свою реализацию в условиях общегосударственного пе­рехода на стратегически-ориентированное планирование. Важно что реа­лизация данного принципа преследует главную цель любого процесса финансирования - достижение эффективности;

• принцип самостоятельности бюджета - условиями нормального и эффективного функционирования низовых (местных) бюджетов являются самостоятельность и сбалансированность. Под принципом самостоятель­ности бюджетов понимается формирование их доходной части за счет собственных источников, в пределах которых определяются направления их использования и расходования. Соблюдение этого принципа обеспечи­вается установлением стабильного распределения поступлений между бюд­жетами разных уровней и определением направлений их расходования, наделением всех уровней государственного управления правом самостоя­тельно осуществлять бюджетный процесс в рамках бюджетного законода­тельства.

Этот принцип значительно расширяет права местных представитель­ных и исполнительных органов власти в использовании и расходова­нии финансовых ресурсов на региональном уровне, поскольку допускается изъятие доходов, дополнительно полученных в процессе исполнения мест­ных бюджетов, и свободных остатков нижестоящих бюджетов в вышесто­ящий бюджет, а также возложение на местные бюджеты дополнительных расходов без обеспечения их соответствующими ресурсами.

Самостоятельность бюджетов обеспечивают закрепленные законом ис­точники доходов всех звеньев бюджетной системы и право использовать бюджетные средства по усмотрению соответствующего органа власти в пределах полномочий, определенных законами страны. Сбалансирован­ность бюджетов всех уровней может являться необходимым требованием бюджетно-налоговой политики. При рассмотрении и утверждении бюдже­тов соответствующими органами власти и управления могут устанавли­ваться предельные размеры дефицитов бюджетов;

• принцип преемственности - планирование республиканского и мест­ных бюджетов, основанное на прогнозах социально-экономического разви­тия и бюджетных параметров, базовых расходах, утвержденных в преды­дущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов. Реализация данного принципа служит демонстрацией устойчивости бюд­жетной системы Казахстана;

• принцип обоснованности - планирование бюджета на основе норма­тивных правовых актов и других документов, определяющих необходи­мость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расхо­дов и обоснованность их объемов. Реализация данного принципа свиде­тельствует об ответственности администраторов бюджетных программ за обоснование разрабатываемых ими программ и их реализацию. Ключе­вое наполнение реализации данного принципа образует обоснованность налогового планирования и увязанность его прогнозов с бюджетным плани­рованием принцип своевременности - зачисление поступлений в республиканс­кий и местные бюджеты, на контрольный счет наличности Национального фонда Республики Казахстан и перевод их на счета Правительства в Национальном Банке Республики Казахстан, принятие обязательств госу­дарственными учреждениями в соответствии с индивидуальными планами финансирования по обязательствам, проведение платежей в соответствии с индивидуальными планами финансирования по платежам и перечисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств в сроки с соблюдением порядка, установленного соответствующими нормативны­ми правовыми актами;

• принцип единства кассы - зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расхо­дов с единого казначейского счета в национальной валюте. Данный прин­цип предполагает также применение единых правил по порядку зачисления и списания средств с данного счета, по методике и процедуре учета движе­ния бюджетных средств. Непосредственным реализатором данного прин­ципа является Министерство финансов РК, осуществляющее контроль, учет и обработку данных по поступлениям и расходованием бюджетных средств;

• принцип эффективности - разработка и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использо­ванием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямо­го результата с использованием меньшего объема бюджетных средств. Данный принцип предполагает как своевременное освоение средств, так и своевременное и полное достижение заявленных результатов бюджетных программ. Многоплановый характер бюджетных отношений усложняет методику оценки их эффективности. В этой связи важно разработать спе­цифические критерии оценки эффективности бюджетного процесса как, к примеру, в случаях оценки социальных бюджетных программ, так и в случае оценки эффекта от смягчения режима налогообложения. Важное внимание здесь уделяется совместной работе Министерства финансов РК с ведомственными администраторами программ, владеющих спецификой тех или иных бюджетных поступлений или расходов;

• принцип ответственности - принятие необходимых административ­ных и управленческих решений, направленных на достижение прямых и конечных результатов и обеспечение ответственности администраторов бюджетных программ и руководителей государственных учреждений за принятие решений, не соответствующих законодательству Республики Ка­захстан. С одной стороны, данный принцип свидетельствует о повышении ответственности участников бюджетного процесса за исполнение своих обязательств. С другой стороны, данный принцип служит основанием для реализации контрольно-надзорных функций как государственных, так и общественных организаций в силу своих задач и полномочий призванных осуществлять данные функции. В то же время, данный принцип указывает на необходимость и возможность участия гражданского общества в разви­тии бюджетных отношений в стране и его соответственность за происходя­щее в бюджетной сфере;

• принцип адресности и целевого характера бюджетных средств -направление и использование бюджетных средств администраторами бюд­жетных программ на достижение показателей результатов, предусмотрен­ных стратегическими планами государственных органов, с соблюдением законодательства Республики Казахстан.

Особенности бюджетных систем унитарного и федерального государства

Бюджетное устройство - внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.

По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные (федеративные).

Простое или унитарное государство – это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев и т.д.), не имеющих в своем составе других государств или государственных образований. Т.е. в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). Примером унитарных государств являются – Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.

Сложные (федеративные) – это государства, которые представляют собой либо союз государств, либо общность относительно самостоятельных территориальных (государственных) образований. Примерами сложных государств служат федерация, конфедерация, империя (от лат. imperium – власть), т.е. насильственно создаваемое государство. Наиболее распространенной формой является федерация (от позднелатинского foederatio – объединение, союз). Для бюджетной системы федеративного государства характерны три звена – государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, и местные бюджеты. Примером федеративных государств являются – РФ, США, Германия, Индия, Бразилия, Канада, Мексика.

Можно выделить следующие особенности унитарного государства.

- Во-первых, структурными единицами такого государства являются районы, края, области и другие административно-территориальные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются на централизованные и децентрализованные. В централизованном государстве существует достаточно высокая степень зависимости регионов от центральной власти (Франция, Турция). В децентрализованном государстве структурные образования наделяются значительно более высокой компетенцией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства центральной власти), однако собственным суверенитетом не обладают (Италия, Япония). Во-вторых, существует единая для всей страны система высших представительных, исполнительных, судебных и контрольных органов. Степень подконтрольности органов административно-территориальных образований органам центральной власти зависит от степени централизованности унитарного государства.

В отличие от унитарного государства федерация характеризуется следующими чертами.

- Во-первых, она состоит из различных государственных образований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и др.), являющихся субъектами федерации и имеющих свое собственное административно-территориальное деление.

- Во-вторых, предполагается существование двух систем высших органов власти: федеральных органов и соответствующих органов членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов федерации – лишь в пределах своей территории. Разграничения предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется, как правило, путем их закрепления в конституции.

В-третьих, субъекты федерации могут иметь свою конституцию (конституционный устав), систему законодательства, иногда – судебную систему (в России не допускается). При этом запрещается создавать свои вооруженные силы и вводить региональные деньги.

- В-четвертых, государственное управление осуществляется, как правило, с помощью двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.