2.2. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта изучения и решения проблем кадрового потенциала государственной службы.

Обеспечение государственной службы высокопрофессиональными и ответственными кадрами — это проблема не чисто российская. Эту проблему решают все страны и всегда. Каждое государство решает ее с учетом своих особенностей, применительно к конкретным задачам, решаемым на конкретном этапе своего развития. Каждая страна накопила свой опыт решения кадровых задач, который может быть полезен и другим странам, поэтому и в России в период реформирования государственной службы вполне естественно и оправдано обращение к зарубежному опыту, особенно опыту тех стран, где достигнут заметный успех в решении важнейших государственных задач: развития экономики, развития гражданского общества, решения социальных задач и т. д.

В период становления демократического правового государства в нашей стране потребность эффективного использования опыта организации, регулирования государственной службы, разработки и реализации государственной кадровой политики, формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы обуславливает обращение внимания, прежде всего, к кадровой деятельности в странах с федеративным устройством и устоявшимися демократическими традициями.

Главным методом построения государственной службы и соответствующей кадровой политики в развитых странах является должностная квалификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и квалификационных требований, предъявляемых к ним. В соответствии с «принципом заслуг», на котором основана идеология западной госслужбы, обязательным условием занятия административных должностей (кроме отнесенных к категории «политических») является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций служащих.

Периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры западного чиновника. Разработке должностных стандартов и методике экзаменационного процесса уделяется большое внимание, к этой работе привлекаются ученые различных профессий. Для отбора кандидатов в США, Японии, Англии и ряде других стран применяются тестирования, письменные и устные экзамены, собеседования. Принципиально важно то, что в большинстве развитых стран отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируются специальными органами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. Например, в США для федеральной гражданской службы это главное управление кадров. Оно осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением «принципа заслуг» при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсию, разрабатывает классификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшению организации их труда и т.д¹³.

Практически любое продвижение кадров в федеральном аппарате должно, так или иначе, быть согласовано с этим органом. Так же особое внимание в развитых странах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих.

В Японии, Франции, Германии, Англии и ряде других стран этот слой формируется не за счет «естественного отбора» из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально для того предназначенных. Путь «наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще до 30 лет), имеющие высшее образование.

Основную массу отобранных таким способом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии — Токийского, в Англии — Кембриджского и Оксфордского университетов, во Франции — нескольких престижных государственных училищ). В Японии, Англии, Германии и США подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях госаппарата (2–2,5 года) с оценкой их результатов.

Следует ли России, модернизируя свою государственную службу, совершенствуя кадровую политику и формируя кадровый потенциал, идти таким же путем, как Запад? Единой точки зрения на этот вопрос, как среди российских, так и среди западных специалистов нет. Часть из них считает следование западному опыту обязательным условием успеха модернизации любой страны. Другие полагают, что управление — это не относительно автономная система, а социокультурная система, которую можно объяснить только в связи со своей системой национальной культуры.

Отдельной и весьма важной проблемой является проблема управления государственной службой. Речь идет о создании специализированного государственного органа, ответственного за выработку кадровой политики по отношению к государственной службе, общей методологии кадровой работы, а также осуществляющего контрольно-надзорные функции в системе государственной службы.

Кстати, во многих западных странах подобные органы существуют, хотя их статус и место в системе органов государственной власти могут быть различными.

Например, в Великобритании главная роль в регулировании правил и непосредственном отборе кандидатов на должности гражданской службы принадлежит Комиссии по делам гражданской службы. Это независимый специализированный орган, который с 1981 г. входит в качестве структурного подразделения в Управление по делам Кабинета. Члены Комиссии, именуемые комиссионерами, назначаются на должность приказом Короля в Совете. Вспомогательную роль при отборе персонала выполняют некоторые специализированные организации, такие как Агентство по оценке и отбору кандидатов для гражданской службы, Группа корпоративного развития и др. В целях совершенствования профессиональной подготовки кадров для гражданской службы учреждены Центр по изучению вопросов управления и политики, а также Организация по обучению кадров для центральных органов государственного управления.

Общее руководство публичной службой Германии осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках действующих законов и неся полную ответственность. Комитет состоит из семи постоянных и семи замещающих членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной счетной палаты (председатель Комитета) и руководитель правового управления Федерального министерства внутренних дел. Остальные пять постоянных членов комитета и их заместители назначаются Федеральным президентом по представлению министерства внутренних дела на четыре года. При этом три постоянных члена и три заместителя представляют ведущие профсоюзные организации. Комитет обязан информировать правительство о своей деятельности, может запрашивать необходимую ему информацию. Все инстанции обязаны оказывать ему необходимое содействие.

Во Франции аналогичную роль выполняет Государственный совет, в Италии — Высший совет магистратуры. Кроме того, во Франции, в соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным законом, предусматриваются четыре консультативных органов, в рамках которых это участие осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

Создание федерального органа по управлению государственной службой предусмотрено и в России (в частности, Законом № 58-ФЗ). Однако до настоящего времени такой орган на федеральном уровне не был сформирован. Отдельные функции по управлению государственной службой (например, ведение реестров государственных должностей государственной службы) осуществляется Администрацией Президента РФ, а некоторые — Министерством труда и социального развития РФ. Следует также отметить, что государственные органы по управлению государственной службой действуют в некоторых субъектах РФ. Как будет развиваться система управления государственной службой в России, покажет время.

Изучив различные точки зрения, можно выделить следующие предложения по совершенствованию механизмов формирования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы:

- обеспечить встроенную в систему государственной службы подготовку кадров, путем создания академий государственной службы при Администрации президента РФ, оставив там лишь одну специальность: государственное и муниципальное управление;

- выработать четкие, количественные и качественные, измерения результатов государственных и муниципальных служащих;

- выработать единый подход к определению эффективности управленческого труда, но с учетом специфики выполняемых работ;

- связывать результативность работы с материальным стимулированием;

- улучшить информирование граждан по вопросам наличия вакансий на государственной и муниципальной службе, проведения конкурсов, их итогов, в том числе путем размещения извещений в Интернете как на официальных сайтах органов власти, так и на специализированных сайтах поиска работы¹⁴.

Становится все более очевидным, что путь к эффективному профессионализму совершенствование механизмов формирования кадрового потенциала на государственной службе лежит в том числе через радикальное обновление системы профессионального образования, через повышение требовательности к профессионализму кадров, через культивирование новых, а главное принципиальных и объективных подходов ко многим вопросам организации кадровой работы.

Именно такие действия будут определять процесс массового «насаждения» профессионализма в управленческой среде. Для этого наряду с внедрением ряда новых принципов подбора, расстановки и продвижения кадров на госслужбе предстоит осуществить подлинное оздоровление многих положений системы.