1. В России всегда существовала гиперцентрализация государственной власти.

2. В России всегда отдавался приоритет государственным интересам перед личными и общественными.

3. Местное самоуправление насаждалось сверху.

   9. Организация местной власти в советский период.

После Октябрьской революции 1917 г. процессы организации власти на местах изменились коренным образом. Правительством был взят курс на централизацию власти, что противоречило сущности и правовой природе местного самоуправления. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты вошли в систему органов государственной власти как их структурные элементы.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. провозгласили всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные органы власти стали называться Советами.

Полномочия Советов делились на два вида:

а) вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов;

б) исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии.

Депутаты местных Советов реализовывали свои полномочия на непосредственной основе: они отчитывались перед своими избирателями о проделанной работе и выполнении наказов. Основные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на сессии. Исполнительными органами местных Советов стали исполнительные комитеты Советов народных депутатов, которые избирались местными Советами. Исполнительные комитеты подчинялись как соответствующему местному Совету, так и исполкому высшего Совета.

Местные Советы и их исполнительные комитеты не были самостоятельными в своей деятельности, поскольку реально они подчинялись местным партийным органам. По сути, Советы осуществляли государственные задачи на местном уровне.

9. Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-1995 гг.

Глобальная перестройка, провозглашенная центральной властью Союза ССР в середине 80-х г. XX века, повлекла за собой реформирование всей системы управления страной. Процесс изменения системы организации местной власти в СССР и Российской Федерации можно условно подразделить на несколько этапов.

Первый этап, начавшийся в конце 80-х г., характеризовался стремлением внедрить идеи самоуправления в самые различные организационные структуры. Реформы этого периода в большинстве случаев ограничивались лишь незначительными изменениями. По-прежнему система управления на местах сохраняла важнейший признак именно государственного управления: подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим.

Именно решение этой проблемы стало важнейшей чертой Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", который был принят 9 апреля 1990 г. Эту дату можно признать началом второго этапа реформы местного самоуправления. В соответствии с данным Законом исполнительные комитеты сохранили лишь некоторые функции контроля за деятельностью нижестоящих исполкомов. По всем остальным вопросам исполкомы подчинялись и отчитывались только перед своими Советами. Ведомственное вмешательство в дела местного самоуправления было прекращено. По многим параметрам Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" опережал действующие нормативные акты того периода, вводя множество новых понятий (институтов непосредственной демократии – местный референдум), до того союзному и республиканскому законодательству неведомых. Поэтому после его принятия возникла настоятельная необходимость разработки целого ряда других законодательных актов. Практическая реализация этого документа оказалась крайне далекой от законодательных концепций. Практически сразу после принятия Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" было ликвидировано его главное положение - устранение соподчиненности местных органов по вертикали.

24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". В соответствии с этим Законом раздел V Конституции РСФСР "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" был дополнен словами "Местное самоуправление в РСФСР". Закрепление основ местного самоуправления на конституционном уровне позволило разработать и принять законодательный акт, регулирующий местное самоуправление в РСФСР.

6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который открыл новую страницу в истории законодательства России о местном самоуправлении. Этот Закон был определенным шагом назад по сравнению с союзным Законом "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", однако он более соответствовал реалиям того периода. Главным достоинством нового Закона было достаточно подробное определение структуры местного самоуправления, разграничение компетенции органов местного самоуправления, что позволило применять его непосредственно, без сопутствующих подзаконных нормативных актов. Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения "государственной"). Исполнительные органы местного самоуправления впервые были названы местными администрациями. Местная администрация была подотчетна Совету и находилась под руководством главы администрации на принципе единоначалия. На практике местные администрации, по сути, стали преемниками исполкомов. Принципиально важным моментом Закона стало разграничение полномочий между местным Советом и местной администрацией. В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации. Разработчики Закона "О местном самоуправлении в РСФСР" полагали, что все новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления. Дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении отличалось определенными противоречиями.

Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 25 ноября 1991 г. Президент Российской Федерации подписал Указ "О порядке назначения глав администрации". В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что, по сути, ставило их в подчиненное положение.

Деятельность местных Советов также подверглась существенным изменениям. Численный состав Советов был очень многочисленным. При этом большинство депутатов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т.е. совмещали депутатскую деятельность с профессиональной. В силу этого постоянно возникали проблемы обеспечения кворума депутатов, принятие решений местных Советов было затруднено. Для решения этой проблемы в Постановлении Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" было предусмотрено создание так называемых малых Советов. Идея создания малых Советов заключалась в том, чтобы организовать малочисленный орган, способный оперативно реализовывать полномочия местного Совета в период между его сессиями. Вместе с тем некоторые вопросы относились к исключительной компетенции только "большого" Совета. Местный Совет был вправе отменить решения малого Совета на своей сессии.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Российской Федерации еще некоторое время продолжалось по пути реформирования советской системы. 21 апреля 1993 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР, было окончательно признано, что местные органы власти не только не входят в систему государственной власти, но и представляют собой особый уровень управления обществом - муниципальный.

Постепенной ломкой советской системы местного самоуправления начался четвертый этап его реформирования. Пребывая в состоянии постоянной конфронтации с Верховным Советом Российской Федерации, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин обрушивал свой гнев на всю систему Советов. После ликвидации высшего представительного органа Российской Федерации - Верховного Совета та же судьба должна была постигнуть и нижестоящие представительные органы, в том числе и местные. Так и произошло.

В Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривалось, что ранее назначенные или избранные главы местных администраций должны были впредь именоваться главами местного самоуправления, что должно было обозначить главенствующую роль исполнительной власти на местном уровне. Этим Указом было также утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Представительными органами становились так называемые собрания представителей, которые могли именоваться также "дума", "муниципальный комитет" и т.п. Главе местного самоуправления были переданы все важнейшие полномочия местного самоуправления, в том числе право утверждать структуру местной администрации, подписывать (или не подписывать) решения представительных органов. Представительные же органы должны были решать достаточно важные вопросы (утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие устава местного самоуправления), однако в большинстве случаев только по согласованию с главой местного самоуправления. Имелся явный перекос в сторону исполнительной власти. Учитывая, что главы администраций (местного самоуправления) в основном назначались вышестоящими государственными должностными лицами, можно говорить о том, что в данный период местное самоуправление в Российской Федерации было вновь ликвидировано и произошел возврат к системе местной государственной власти.

Принятие новой Конституции положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю. После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации".

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.