25. Правовая основа местного самоуправления.

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют:

• международно-правовые акты,

• Конституция Российской Федерации,

• Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",

• другие федеральные законы,

• конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации,

• уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими, в ней закреплено понятие местного самоуправления, базовые положения организации местного самоуправления.

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8).

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Приоритетной задачей ФЗ 2003 года, в отличие от ФЗ 1995 года, является преодоление местной власти от населения.

В ФЗ от 2003 года:

1. чётко разграничены вопросы о полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления;

2. структура органов обязательная;

3. устанавливается численность депутатов в зависимости от численности населения;

4. расширяется форма непосредственной демократии;

5. увеличивается зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и возрастает ответственность

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с послед. изм.).

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере образования - в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с послед. изм.) и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с послед. изм.), а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента Российской Федерации можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"; среди Постановлений Правительства Российской Федерации - Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления".

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Уставе (Основном Законе) Калининградской области от 28 декабря 1995 года местному самоуправлению посвящен раздел VI.

В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. В Калининградской области есть закон «Об основах местного самоуправления». Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах Российской Федерации, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом о местном самоуправлении.

Уставы муниципальных образований:

1. устанавливают наличие особого субъекта, который принимают устав муниципального образования (представительный орган местного самоуправления);

2. учредительный характер устава (с помощью устава учреждается орган местного самоуправления);

3. всеобъемлющий и всеобхватывающий характер правового регулирования;

4. устав обладает высшей юридической силой среди других норм;

5. устав – основа для дальнейшего нормотворчества;

6. устав характеризуется особым порядком принятия, изменения и дополнения;

7. устав – одно из правовых средств обеспечения реализации самостоятельности местного самоуправления.

Ст. 44 ФЗ – требования, предъявляемые к уставу.

Устав вступает в силу после официального опубликования.