Глава 10. Интеграция бюджетного пространства

10.1. Проблемы интеграции бюджетного пространства

нескольких   стран

Постановка вопроса об интеграции бюджетного пространства

нескольких   стран   связана,   прежде   всего,   с   пониманием   необходимости

такого   рода   интеграции,   а   также   с   оценкой   возможности   (осуществимости)

интеграции   и   обеспечением   ее   устойчивости.   Необходимость   интеграции

должна быть основана на выявлении несоответствия фактического

положения   вещей   в   бюджетной   сфере   желаемому.   Важно   учитывать,   что

понимание   интеграции   в   разных   странах   может   быть   неодинаковым,   что

способно   вызвать   существенные   различия   в   понимании   возможностей,   а

также   в   устойчивости   полученных   результатов   интеграции.

При   формировании   интегрированного   бюджетного   пространства,

необходимо   учитывать   следующие   моменты:

1.   Интеграция   бюджетного   пространства   может   рассматриваться   не

только   как   результат,   но   и   самостоятельный   фактор   экономической

интеграции.

2.   Практическое   решение   задачи   идентификации   набора   функций,

соответствующих   видам   благ,   преимуществом   в   производстве   которых

обладает   государство   (общественные   блага   и   общественно   значимые   блага),

является   принципиально   важным,   но   с   практической   точки   зрения

достаточно   трудно   реализуемым.   Еще   более   сложной   данная   задача   выглядит

в контексте экономической интеграции, поскольку различия могут

проявляться   как   в   наборе   общественных   и   социально   значимых   благ   для

каждой   страны,   так   и   в   способах   их   идентификации.

3.   Возможность   значительного   отклонения   в   действительности   набора

функций   (а   также   способа   их   выполнения)   от   теоретически   возможного

(ошибки   первого   и   второго   рода).

4.   Проблему   минимизации   расходов,   необходимых   на   выполнение

государством   своих   функций   (формирование   доходной   части),   включая

410

задачу   минимизации   искажения   стимулов   экономических   субъектов   в

результате   налогообложения.

Возможность   интеграции   обусловлена   имеющимся   множеством

инструментов,   которые   позволяют   реализовать   согласованные   требования   к

характеристикам бюджетной системы, обеспечить территориальную

мобильность ресурсов, являющейся основой конкуренции между

бюджетными   системами.

Устойчивость   и   достоверность   получаемых   результатов   означает,   что   у

каждой   страны-участницы   интеграции   нет   оснований   пересматривать   данные

результаты.

Успешная   интеграция   бюджетных   систем,   также   как   и   любого   другого

компонента   социально-экономической   системы   участников   интеграции,

требует   обеспечения   взаимодополняемости   перечисленных   условий.

Существуют различные варианты интеграции с точки зрения

интенсивности.   В   их   числе   –   межгосударственная   ассоциация   свободной

торговли,   таможенный   союз,   общий   рынок   товаров   и   услуг,   а   также   ресурсов

(капитала   и   рабочей   силы),   валютный   союз.

Интеграция бюджетного пространства может рассматриваться,

главным   образом,   как   следствие   формирования   единого   экономического

пространства,   его   завершающий   этап.   Действительно,   достаточно   сложно

говорить   об   интеграции   бюджетного   пространства   в   ситуации,   когда   рынки

интегрирующихся   стран   закрыты   друг   от   друга   таможенными   барьерами,

причем,   не   только   тарифными,   но   и   техническими,   например,   связанными   с

несогласованными   требованиями   по   безопасности   товаров.   Вместе   с   тем,

именно   тарифные   барьеры,   которые   являются   фактором,   так   или   иначе

влияющим   на   наполнение   национальных   бюджетов,   наиболее   четко

показывают наличие или отсутствие предпосылок для интеграции

бюджетного   пространства.   Кроме   того,   отсутствие   единой   валюты   или

согласованной   политики   в   области   валютных   курсов   также   может   быть

препятствием   интеграции   бюджетного   пространства.

411

Однако   возможен   и   другой   подход   –   использование   интеграции

бюджетного   пространства   как   средства   создания   единого   экономического

пространства,   а   в   более   широком   плане   –   компонент   данного   процесса.

Реальное соотношение между процессами формирования единого

экономического   пространства   и   интеграции   бюджетного   пространства   во

многом зависят от понимания содержания, наполнения интеграции

бюджетного   пространства.

В   самом   общем   плане   под   интеграцией   бюджетного   пространства

нескольких   стран   следует   понимать   формирование   и   развитие   межсистемных

(имеется в виду между бюджетными системами) взаимосвязей,

принимающих   форму   согласованных   изменений,   унификации,   гармонизации

или   объединения.   С   точки   зрения   принятия   решений,   посредством   которых

функционирует   бюджетная   система,   интеграция   бюджетного   пространства   –

это,   прежде   всего,   процесс   усиления   согласованности   (скоординированности)

функционирования   и   изменения   бюджетных   систем.   Следует   отметить,   что

данное   определение   относится   к   интеграции   бюджетного   пространства   и   как

результату,   и   как   результату,   и   как   фактору   экономической   интеграции.

Возможны   различные   варианты   интеграции   бюджетного   пространства

с   точки   зрения   ее   интенсивности.   Наиболее   сильной   формой   интеграции

можно   считать   формирование   единого   бюджета.   При   этом   принципиальное

значение имеет понимания содержания политического устройства

(государственного или надгосударственного), которое сопряжено с

формированием единого бюджета. В условиях унитарной формы

организации   политического   устройства   вопрос   о   разграничении   полномочий

в   большей   степени   технический,   тогда   как   в   федеративной   и   тем   более

конфедеративной   (или   ассоциативной)   форме   –   политический,   что   требует

решения   такого   вопроса,   как   предмет   совместного   ведения   или   определения

набора   делегированных   на   межгосударственный   уровень   полномочий   (прав

на принятие тех или иных решений). Наличие самостоятельного

надгосударственного   бюджета   (если   мы   исходим   из   принципа   конфередации

412

или   ассоциации)   во   многом   зависит   от   того,   какие   виды   деятельности

(полномочий) и на каких основаниях будут переданы на

межгосударственный   уровень.   Фактически   создание   единого   бюджета

формально   соответствует   отказу   от   части   суверенитета   каждого   из

участников   интеграции.

Бюджет,   сформированный   посредством   взносов   участников   союза,   и

бюджет   на   основе   самостоятельно   существующей   налоговой   базы,   -   две

принципиально   разные   вещи,   хотя   при   определенных   условиях   различия

могут   оказаться   формальными.   В   контексте   формирования   единого   бюджета,

как   одного   из   возможных   вариантов   интеграции,   речь   должна   идти,   скорее

всего, о концентрации полномочий (в том числе и посредством

делегирования)   на   принятие   решений   и   обеспечение   их   выполнения,   которые

вычленяются из пучка прав, необходимых для обеспечения

функционирования   бюджетной   системы.

Значимые   с   точки   зрения   воспроизводимости   различия   могут   быть

обусловлены   особенностями   нормативно-правовой   базы,   лежащей   в   основе

формирования   такого   рода   бюджетов   и   механизмов,   обеспечивающих

соблюдение   содержащихся   в   нормативно-правовой   базе   правил.   Чем   сложнее

изменить   действующие   правила,   регламентирующие   формирование   единого

бюджета,   чем   в   меньшей   степени   действие   механизма   принуждения   зависит

от   каждой   из   сторон   интеграции,   тем,   с   одной   стороны,   устойчивее   сама

конструкция   единого   бюджета,   но,   с   другой   стороны,   тем   выше   издержки   ее

изменения   (в   том   числе   совершенствования)¹⁴⁸.

Рассматриваемая   альтернатива   на   самом   деле   может   быть   разделена

также   на   несколько   подальтернатив,   что   позволяет   различать   интенсивность

интеграции   де-юре   и   де-факто.   Для   удобства   бюджет,   основанный   на   взносах

участников,   будет   называться общим,   тогда   как   бюджет,   который

предполагает воспроизводящуюся налоговую базу (собственные или

148

Евроазиатское  бюджетное  пространство:  вызовы  интеграции.  /  Под  ред.  А.М.Лаврова.  –  М.:

ЕДИТОРИАЛУРСС,  2004.  С.  213.

413

регулирующие   налоги),   -   единым,   хотя   понятно,   что   схемы   формирования

единого   бюджета   также   могут   значительно   различаться.   Предполагается,   что

воспроизводимость   налоговой   базы   обусловлена   значительными   издержками

ее   корректировки   (в   том   числе   уменьшения)   каждым   из   участников

интеграционного   процесса.

Интегрированная   бюджетная   система,   ядром   которой   является   единый

бюджет   может   быть   выстроена   на   основе   соблюдения   принципа   единства

правил   (относительно   наполнения   доходной   части   бюджета,   а   также

определения   приоритетов   в   расходовании   средств   и   осуществления

государственных   расходов,   обслуживания   и   погашения   долга   в   контексте

осуществления политики внутренних и внешних заимствований) и

механизмов,   обеспечивающих   их   соблюдение.

Иной   вариант   интеграции   бюджетного   пространства   возможен   как   без,

так   и   наряду   с   созданием   единого   бюджета.   Тогда   интеграция   будет   без

формирования   единого   бюджета   в   смысле   создания   самостоятельных,

автоматически   воспроизводящихся   налогооблагаемых   баз,   основанных   на

стабильных   институциональных   рамках.   Это   возможно   при   унификации

и/или   гармонизации   (согласовании)   бюджетных   систем   или   отдельных   их

компонентов.

Значительная часть институциональных условий ведения

предпринимательской деятельности формируется в связи с

функционированием бюджетной системы соответствующей страны,

особенно   это   касается   налогообложения   и   расходования   государственных

средств   в   той   части,   которая   связана   с   закупкой   для   государственных   нужд

или   теми   или   иными   формами   помощи   или   поддержки   отдельных   категорий

предприятий   или   отраслей   народного   хозяйства.

Приоритетными   проблемами,   решаемыми   путем   сотрудничества   и

интеграции,   являются   создание   и   внедрение   высоких   технологий,   усиление

инновационной   направленности   в   экономическом   развитии   за   счет   более

полного использования научно-технического и производственного

414

потенциала   суверенных   государств. Одновременно все   актуальнее

становится   изучение   и   использование   опыта   современного   федерализма,

накопленного   в   Европейском   Союзе.

Интеграционная   модель   ЕС,   по   мнению   многих   экспертов,   оказалась

более   успешной   чем   100   создавшихся   (и   распадавшихся)   интеграционных

образований,   что   и   стало   одним   из   стимулов   присоединения   к   ЕС   новых

государств¹⁴⁹.

Многоуровневый   федерализм   в   Европейском   Союзе   в   настоящее   время

обусловлен двумя объединительными направлениями: поэтапным

расширением,   вследствие   которого   число   стран   участниц   увеличилось   с   6   (в

1973   г.)   до   25   (в   2004   г.),   и   углублением,   как   более   полным   объединением

определенных   сфер   экономики   и   политики   национальных   государств,

сформировавшим   Единый   внутренний   рынок   (ЕВР)   и   Экономический   и

валютный   союз   (ЭВС).   Расширение   способствовало   дифференциации   внутри

интеграционного   объединения   и   переходу   к   концепции   интеграции   «на

разных   скоростях»   (в   соответствии   с   Маастрихтским   договором   1992   г.).

Однако   неоднородность   стран-участниц   ЕС   отрицательно   сказалась   на

качестве   создаваемого   единого   экономического   пространства,   оцениваемого

по   уровню   экономического   и   социального   развития   (в   т.ч.   по   ВВП   на   душу

населения).

Разнонаправленность   тенденций   расширения   и   углубления   интеграции

обусловливают   необходимость   решения   проблемы   координации   политики

государств-членов   ЕС,   находящихся   на   трех   различных   уровнях   развития:

членов   ЭВС,   участников   ЕВР   и   новичков   в   процессе   адаптации¹⁵⁰.

В результате Маастрихтского и последующих договоров ЕС

трансформируется   во   взаимосвязанную   систему   государств,   относительно

природы   которой   нет   единства   мнений   (широкий   спектр   вариантов:   от

супердержавы   до   Соединенных   Штатов   Европы).

149

Иванов  И.Д.  Единый  внутренний  рынок  ЕС:  свет,  тени,  историческая  перспектива.  //  Современная

Европа.  2004,  №  2.  С.  26.

150

Фадеева  Т.М.  Модель  Европейского  союза  и  проблемы  современного  федерализма.  –  М.:  АО/РАН

ИНИОН,  2005.  С.  7.

415

Тем   не   менее,   новая   ступень   политической   интеграции   имеет   три

опоры:   общий   рынок,   общую   внешнюю   политику   и   политику   безопасности,   а

также   правосудие   и   юстицию¹⁵¹.   Расширяются   компетенции   Европарламента,

обновляются   институциональные   структуры.

Одна   из   основ   европейского   федерализма   –   принцип   субсидиарности.

Федеральная   власть   вмешивается   лишь   с   того   момента,   когда   полномочия

автономных   сообществ   объективно   превышены масштабом   проблем,

которые   следует   решить.   Это   означает,   что   принцип   субсидиарности

соответствует   требованиям   эффективности   и   прозрачности   одновременно.

Субсидиарность   понимается   как   своеобразное   взаимодополнение   властей,

которое   ограничивает   круг   полномочий   верхнего   уровня   теми   функциями,

выполнение   которых   может   быть   обеспечено   наилучшим   образом,   при   этом

не   допускается   вторжение   в   полномочия   нижестоящих   уровней,   более

компетентных   в   решении   местных   вопросов¹⁵².   Реализация   принципа

субсидиарности   общеевропейскими   структурами   направлена   на   сохранение

национальных   и   региональных   различий,   составляющих   сущностность

европейской   цивилизации.

Современное   толкование   понятия   субсидиарности   дано   в   ст.   5

Договора   о   Европейском   Союзе¹⁵³:   «Сообщество   действует   в   пределах   своих

полномочий,   определяемых   настоящим   договором,   и   поставленными   перед

ним   целями.   В   областях,   которые   не   подпадают   под   его   исключительную

компетенцию, сообщество действует в соответствии с принципом

субсидиарности,   если   и   поскольку   цели   предполагаемого   действия   не   могут

быть   достигнуты   в   достаточной   мере   государствами-членами   и   поэтому   в

силу   масштабов   и   результатов   предполагаемого   действия   могут   быть   более

успешно   достигнуты   Сообществом.   Любые   действия   Сообщества   не   должны

151

Фадеева  Т.М.  Модель  Европейского  союза  и  проблемы  современного  федерализма.  –  М.:  АО/РАН

ИНИОН,  2005.  С.  62-63.

152

Эмерсон  М.  Общеевропейская  идея.  //  Европейский  альманах:  История,  Традиции,  Культура.  –  М.:  1993.

С.  7-11.

153

Договор  о  Европейском  Союзе:  консолидированная  версия.  –  М.:  2001.  С.  48.

416

идти   далее   того,   что   необходимо   для   достижения   целей   настоящего

Договора».

В   ЕС   на   основе   субсидиарности   решаются   в   первую   очередь

региональные   проблемы.   Выстраивание субнационального   уровня   власти

способствует   размыванию   национальных   границ,   которые   становятся   более

«проницаемыми» для наднациональных политических решений.

Преодоление   границ   со   стороны   ЕС   происходит   «сверху»,   а   со   стороны

регионов   –   «снизу».

Воздействие   Сообщества   на   региональное   развитие   осуществляется

посредством   структурных   фондов:   Европейского   фонда   регионального

развития   Европейского   социального   фонда,   Европейского   фонда   ориентаций

и   гарантий   сельского   хозяйства,   Рыболовного   фонда.   Распределение   средств

и определение приоритетов в их использовании устанавливается

национальными правительствами при непосредственном участии

Европейской   комиссии.

Главный   глобальный   процесс   предстоящих   лет   –   новая   волна

вступления   новых   стран   в   ВТО.   Членство   в   ВТО   с   его   унификацией   правил

ведения   бизнеса   расширяет   возможности   для   проникновения   бизнеса   этих

стран   в   экономику   друг   друга,   в   результате   следует   ожидать   дальнейшего

усиления   роли   крупных   компаний   и   банков   в   экономическом   и   политическом

взаимодействии   стран.   Они   будут   осуществлять   экономическую   экспансию   и

выступать   в   качестве   наиболее   активных   факторов   двустороннего   и

многостороннего   сотрудничества.   Одновременно   активизируется   освоение

региона   капиталом   третьих   стран,   выступающего   в   основном   на   стороне   сил

глобализации.

Постсоветские   страны   по   экономическим   и   политическим   причинам

пока   не   в   состоянии   создать   региональное   объединение   стран   типа   ЕС.

Фактически это означает, что по интеграции деятельность будет

рассматриваться   через   призму   перспектив   сотрудничества   с   ЕС.   Успех   их

работы   будет   зависеть   от   того,   насколько   объединительные   тенденции   на

417

постсоветском пространстве смогут вписаться в европейский

интеграционный   процесс   и   стать   его   органичной,   хотя   в   экономическом

отношении   и   подчиненной   составляющей.