Глава 7. Бюджетная система в финансовом

ОБЕСПЕЧЕНИИ   ГОСУДАРСТВЕННОЙ   ВЛАСТИ   И   МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

7.1. Бюджетная система и бюджетное устройство как основа

функционирования   общественного   сектора   Российской   Федерации

Поддержание равновесия в общественном секторе, ресурсное

обеспечение производства и предложения общественных благ

осуществляется   посредством   бюджетной   системы.

Согласно   ст.   6   Бюджетного   кодекса   Российской   Федерации   бюджетная

система   Российской   Федерации   –   это   основанная   на   экономических

отношениях и государственном устройстве Российской Федерации,

регулируемая   законодательством   Российской   Федерации   совокупность

федерального   бюджета,   бюджетов   субъектов   Российской   Федерации,

местных   бюджетов   и   бюджетов   государственных   внебюджетных   фондов.

Главная   особенность   бюджетной   системы   Российской   Федерации   –   ее

единство.   Она   представляет   собой   совокупность   системы   бюджетов   и

внебюджетных   фондов   Российской   Федерации,   бюджетных   правоотношений

и   их   участников,   нормативно-правовой   базы   бюджетной   деятельности.

Бюджетное   устройство   –   это   финансовая   основа   для   системы

государственного управления. Бюджетное устройство любой страны

определяется ее государственным административно-территориальным

построением.   В   настоящее   время   сложились   две   основные   модели

государственности:   унитарное   государство   и   федеративное   государство.

Соответствующим   образом   формируются   и   модели   бюджетной   системы   (рис.

17).

В   унитарных   государствах   бюджетная   система   состоит   из   двух   звеньев:

государственного   бюджета   и   многочисленных   местных   бюджетов.   В

федеративных   государствах   бюджетная   система   трехзвенная,   в   т.ч.:

232

в  унитарных  государствах в  федеративных  государствах

Уровни

бюджетной государственный  бюджет федеральный  бюджет

системы

местные  бюджеты региональные  бюджеты

(бюджеты  субъектов)

местные  бюджеты

Рис.   17.   Основные   модели   построения   бюджетной   системы

-   государственный   (федеральный)   бюджет   или   бюджет   центрального

правительства;

-   бюджеты   членов   федерации   (штатов   –   в   США,   земель   –   в   ФРГ,

провинций   –   в   Канаде,   кантонов   –   в   Швейцарии,   субъектов   Федерации   –   в

России);

-   местные   бюджеты.

Россия,   как   федеративное   государство,   имеет   трехуровневое строение

бюджетной   системы   (рис.   18):

-   федеральный   уровень   бюджетного   управления   (на   этом   уровне

расположены федеральный (государственный) бюджет, федеральные

внебюджетные   фонды);

- региональный уровень бюджетного управления (представлен

бюджетами субъектов   Федерации   и региональными   внебюджетными

фондами);

-   муниципальный   уровень   бюджетного   управления   (представлен

местными   бюджетами),   в   т.ч.:

   бюджеты   муниципальных   районов;

   бюджеты   городских   округов;

   бюджеты   внутригородских   муниципальных   образований   городов

федерального   значения   Москвы   и   Санкт-Петербурга;

   бюджеты   городских   и   сельских   поселений.

233

Бюджетное  устройство  России

Федеральный  уровень:  федеральный  бюджет  и  государственные

внебюджетные  фонды

Региональный  уровень:  бюджеты  субъектов  РФ  и  бюджеты

территориальных  внебюджетных  фондов

Муниципальный  уровень:  местные  бюджеты  и  бюджеты  местных

внебюджетных  фондов

Бюджеты  муниципальных  районов, Бюджеты  городских

бюджеты  городских  округов, и  бюджеты  сельских

бюджеты  внутригородских поселений

муниципальных  образований

г.  Москвы  и  г.  Санкт-Петербурга

Рис.   18.   Бюджетное   устройство   Российской   Федерации

Свод   бюджетов   всех   уровней   на   соответствующей   территории

составляет   консолидированный   бюджет.   Например,   консолидированный

бюджет   России   представляет   собой   совокупность   федерального   бюджета,

всех региональных и местных бюджетов. В свою очередь, под

консолидированным бюджетом субъекта Федерации понимается

совокупность   регионального   бюджета   и   бюджетов   всех   расположенных   на

территории соответствующего субъекта Российской Федерации

муниципальных   образований.

Бюджеты   всех   уровней   призваны   решать   двуединые   задачи   по

аккумулированию   и   перераспределению   государственных   средств   для

полноценного   функционирования   государственного   (общественного)   сектора

(рис.   19).

234

Принципы	Определение
1.  Единство  бюджетной  системы	Единообразие  правовой  базы,  принципов  организации  и функционирования       бюджетной       документации       и отчетности,     бюджетной     классификации,     санкций     за нарушения  бюджетного  законодательства,  единый  порядок финансирования  расходов  и  ведения  бухгалтерского  учета бюджетов
2.  Разграничение  доходов,  расходов и     источников     финансирования дефицитов       бюджетов       между бюджетами  бюджетной  системы	Закрепление     видов     доходов,     расходов     и     источников финансирования          дефицитов          бюджетов          за соответствующими     бюджетами     РФ     и     определение полномочий  органов  госвласти  и  местного  самоуправления по  установлению  и  исполнению  расходных  обязательств публично-правовых  образований
3.  Самостоятельность  бюджетов	Право     и     обязанность     органов     госвласти     и     местного самоуправления  самостоятельно  осуществлять  бюджетный процесс;     наличие     собственных     источников     доходов бюджетов;  определение  направлений  расходования  средств бюджетов;     недопустимость     изъятия     дополнительных доходов  и  съэкономленных  средств

Основные  задачи  бюджетов

аккумулирование  публичных  (государственных)  средств

перераспределение  публичных  (государственных)  средств  по

вертикали  (между  центром  управления  и  нижестоящими

уровнями  управления)

перераспределение  публичных  (государственных)  средств  по

горизонтали  между  органами  управления  одного  уровня

Рис.19.   Основные   задачи   бюджетов   всех   уровней

Построение бюджетной системы и ее функционирование

осуществляется   в   соответствии   с   принципами,   которые   установлены

Конституцией   РФ   и   Бюджетным кодексом   РФ.   Принципы   бюджетной

системы   России,   как   и   других   стран,   отражают   основополагающие   идеи   и

положения,   определяющие   порядок   построения   и   функционирования   этой

системы, бюджетных отношений, закрепленных действующим

законодательством   (таблица   9).

Таблица   9.

Принципы   бюджетной   системы   Российской   Федерации*

235

4.     Равенства     бюджетных     прав субъектов  РФ	Определение  бюджетных  полномочий  органов  госвласти, субъектов     РФ     и     органов     местного     самоуправления, установление     и     исполнение     расходных     обязательств, формирование     налоговых     и     неналоговых     доходов бюджетов,     определение     объема,     форм     и     порядка предоставления  межбюджетных  трансфертов
5.     Полнота     отражения     доходов, расходов           и           источников финансирования               дефицитов бюджетов	Все  доходы  и  расходы  подлежат  отражению  в  бюджетах  в обязательном  порядке  и  в  полном  объеме
6.  Сбалансированность  бюджетов	Объем     бюджетных     расходов     должен     соответствовать объему  доходов  бюджета  и  поступлений  из  источников финансирования  дефицита,  уменьшенных  на  суммы  выплат из  бюджета,  связанных  с  источниками  финансирования дефицита  бюджета
7.  Эффективность  и  экономность использования  бюджетных  средств	Необходимость     достижения     заданных     результатов     с использованием     наименьшего     объема     средств     или достижение     наилучшего     результата     с     использованием определенного  бюджетом  объема  средств
8.  Общее  (совокупное)  покрытие расходов  бюджетов	Все  расходы  должны  покрываться  доходами  бюджета, которые     не     могут     быть     увязаны     с     определенными расходами  бюджета  за  исключением  доходов  целевых бюджетных  фондов
9.  Прозрачность  (открытость)	Обязательное     опубликование     в     СМИ     утвержденных бюджетов     и     отчетов     об     их     исполнении,     полнота предоставления  информации  о  ходе  исполнения  бюджетов, доступность  иных  сведений  о  бюджетах  по  решению органов  госвласти  и  местного  самоуправления
10.  Достоверность  бюджета	Надежность        показателей        прогноза        социально- экономического     развития     данной     территории     и реалистичность  расчета  показателей  бюджета
11.  Адресность  и  целевой  характер бюджетных  средств	Бюджетные     ассигнования     и     лимиты     бюджетных обязательств     доводятся     до     конкретных     получателей бюджетных  средств  с  указанием  цели  их  использования
12.     Подведомственность     расходов бюджетов	Получатели     бюджетных     средств     вправе     получать бюджетные  ассигнования  и  лимиты  бюджетных  средств только  от  их  главного  распорядителя  (распорядителя). Распорядитель  и  получатель  бюджетных  средств  могут быть     включены     в     перечень     только     одного     главного распорядителя.
13.  Единство  кассы	Зачисление  всех  кассовых  поступлений  и  осуществление всех  кассовых  выплат  с  единого  счета  бюджета,  за исключением     операции     по     исполнению     бюджетов, осуществляемых  за  пределами  территории  РФ  (субъекта РФ,  муниципального  образования,  а  также  операций, осуществляемых      в      соответствии      с      валютным законодательством  РФ.

*  Источник:  Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  в  ред.  ФЗ  от  26.04.2007  №  63-ФЗ.

Единство   бюджетной   системы   обеспечивается   единой   правовой   базой,

бюджетной классификацией, формами бюджетной документации и

финансовой   отчетности,   согласованностью   бюджетов   разного   уровня,

единством   денежной   системы.

236

Принцип единства бюджетной системы предполагает строгое

соблюдение   финансовой   дисциплины,   использование   соответствующих

методов финансового мониторинга, финансово-ревизионной работы,

включая   применение   административных   и   финансовых   санкций.

Единство бюджетной системы – это единство многообразия,

последовательно   воплощенного   в   концепции   финансового   федерализма.   Эта

концепция   предусматривает   четкое   разграничение   финансовых   обязательств

субъектов   бюджетного   процесса,   субординацию   финансовых   обязательств   в

соответствии   с   государственным   устройством   страны   и   в   пределах

выделенных лимитов финансовых ресурсов установление статуса

самостоятельности   для   автономных   субъектов   бюджетного   процесса.

Бюджетная   автономия   создает   относительную   свободу   распоряжения

финансовыми   ресурсами   с   учетом   решения   конкретных   задач   и   дополняется

широкими   полномочиями   в   привлечении   дополнительных   внебюджетных

средств. Самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается

наличием собственных источников доходов и правом определять

направления   их   использования.

Для предупреждения нарушений бюджетного законодательства,

особенно   нецелевого   использования   бюджетных   средств,   важное   значение

имеет   бюджетная   классификация.

Бюджетная классификация Российской Федерации – это

группировка   доходов,   расходов   и   источников   финансирования   дефицитов

бюджетной   системы,   используемой   для   составления   и   исполнения   бюджетов,

составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость

показателей   бюджетов   всей   бюджетной   системы   страны   (рис.   20).

Назначение   бюджетной   классификации   реализуется   посредством   ее   функций,

в   т.ч.   обеспечением   единства   бюджетной   системы,   достоверности   и

237

Бюджетная  классификация  РФ

Классификация  доходов Классификация  расходов Классификация  источников Классификация  операций

бюджетов бюджетов финансирования  дефицитов сектора  госуправления

бюджетов

1.  Налоговые  и  неналоговые 1.  Общегосударственного  назначения 1.  Источники  внутреннего  финан- 1.Доходы  налоговые,от  собственности,

доходы 2.Национальная  оборона сирования  (гос/муниципальные) от  оказания  платных  услуг,взносы  на

2.Безвозмездные  поступления 3.Национальная  безопасность  и ценные  бумаги,  кредиты,  измене- социальные  нужды  и  т.п.

(от  нерезидентов,  др.  бюджетов, правоохранительная  деятельность ние  остатков  средств  на  счетах 2.  Расходы  по  оплате  труда,  обслужи-

гос  (муницип.)  организаций, 4.Национальная  экономика по  учету  средств  бюджетов) ванию  гос(муниципального)  долга,

негос.  организаций,  наднацио- 5.Жилищно-коммунальное  хозяйство 2.Источники  внешнего  финансиро- безвозмездные  перечисления,  социа-

нальных  организаций  и  прочие) 6.Охрана  окружающей  среды вания  (гос.ценные  бумаги  и льное  обеспечение  и  т.п.

7.Образование кредиты  в  иностранной  валюте 3.  Поступление  нефинансовых  активов

8.Культура,  кинематография,  СМИ и  пр.) (увеличение  стоимости  основ-

9.Здравоохранение,  физкультура  и ных  средств,  нематериальных  и

спорт др.  активов)

10.Социальная  политика 4.  Выбытие  нефинансовых  активов

11.Межбюджетные  трансферты (уменьшение  стоимости  основных

средств  нематериальных  и  пр.

активов)

5.Поступление  финансовых  активов

(увеличение  стоимости  ценных  бу-

маг,  акций  и  т.п.)

6.Выбытие  финансовых  активов

(уменьшение  стоимости  ценных

бумаг,  акций  и  т.п.)

7.  Увеличение  обязательств  (увеличе-

ние  задолженности  по  внутреннему,

внешнему  долгу  и  т.п.)

8.  Уменьшение  обязательств  (умень-

шение  задолженности  по  внутрен-

нему,  внешнему  долгу  и  т.п.)

Рис.  20.  Структура  бюджетной  классификации  Российской  Федерации

238

сопоставимости   данных   о   доходах   и   расходах,   использованием   для   целей

бюджетного   планирования.

Бюджетная классификация предусматривает присвоение

группировочных   кодов   ее   составным   частям,   которые   в   соответствии   с

Бюджетным   кодексом   РФ   являются   едиными   для   всех   бюджетов   бюджетной

системы   России.

Бюджетная   классификация   отражает   источники   финансирования

(доходы бюджетов) и расходы государства по производству и

предоставлению   чистых   общественных   благ,   в   т.ч.   общегосударственного

назначения   по   функционированию   Президента   РФ   и   других   высших

должностных   лиц   субъектов   Федерации   и   муниципальных   образований,

Правительства   РФ   и   высших   исполнительных   органов   государственной

власти   субъектов   Федерации,   местных   администраций,   судебной   системы,

финансовых,   налоговых   и   таможенных   органов,   обеспечения   проведения

выборов   и   референдумов,   международных   отношений   и   международного

сотрудничества,   создание   госрезервов   и   резервных   фондов,   проведения

фундаментальных   и   прикладных   научных   исследований,   обслуживания

государственного   и   муниципального   долга   и   др.,   а   также   национальной

обороны,   национальной   безопасности   и   правоохранительной   деятельности,

национальной   экономики,   охраны   окружающей   среды.   Здесь   же   показаны

расходы,   связанные   с   производством   и   предоставлением   социально

значимых   благ,   таких   как   образование,   здравоохранение,   физкультура   и

спорт,   культура,   кинематография   и   средства   массовой   информации,

социальная   политика.

239