9.3. Особенности управления динамикой общественных расходов

Концентрированное   выражение   динамика   общественных   расходов

получает   в   бюджетной   политике,   социальная   ориентация   которой   означает

нацеленность   на   решение   важнейших   социально-экономических   задач   и

экономический   рост.

В   соответствие   со   ст.   170   Бюджетного   кодекса   РФ   основные

направления   и   ориентиры   бюджетной   политики   на   предстоящий   период

представлены   в   Бюджетном   послании   Президента   Российской   Федерации

Федеральному   собранию   РФ.

Так,   в   Бюджетном   послании   Президента   РФ   Федеральному   собранию

РФ   «О   бюджетной   политике   в   2008-2010   г.г.»¹²⁰   подведены   итоги   за   2000-

2006   г.г.   и   определена   бюджетная   стратегия   и   приоритеты   бюджетных

120

Финансы,  2007,  №  3.  С.  3-11.

353

расходов   на   2008-2010   г.г.   В   качестве   достигнутых   результатов   отчетного

периода   отмечены:

- обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и

обязательств,   вследствие   чего   начиная   с   2000   г.   федеральный   бюджет

исполняется   с   превышением   доходов   над   расходами;

-   создание   эффективной   системы   управления   государственными

финансами,   что   позволило   улучшить   сохранность   бюджетных   средств,

наладить   действенный   контроль   за   их   целевым   использованием,   принятием   и

исполнением   бюджетных   обязательств;

- сокращение налоговой нагрузки на экономику посредством

упрощения   налоговой   системы,   снижения   ставок   основных   налогов,   отменой

наиболее   обременительных   для   экономики   налогов;

-   концентрация   финансовых   ресурсов   на   решении   приоритетных   задач

и   снижение   зависимости   бюджетных   доходов   от   конъюнктуры   мировых   цен,

что   позволило   увеличить   в   2000-2006   г.г.   расходы   консолидированного

бюджета   РФ   более   чем   в   два   раза,   при   этом   рост   объема   расходов

происходил   в   целом   адекватно   росту   ВВП;   были   выдержаны   расходные

приоритеты,   что   дало   увеличение   расходов   консолидированного   бюджета   РФ

на   образование   в   2,4   раза,   на   здравоохранение   –   в   3,4   раза   (в   реальном

выражении);

- реформирование межбюджетных отношений: отмена не

обеспеченных финансовыми ресурсами «федеральных мандатов,

законодательное   разграничение   полномочий   между   уровнями   публичной

власти,   закрепление   за   бюджетами   всех   уровней   бюджетной   системы   РФ

собственных доходных источников на долговременной основе,

формирование прозрачных и обоснованных способов выравнивания

бюджетной   обеспеченности   территорий,   создание   стимулов   к   повышению

качества   управления   региональными   и   муниципальными   финансами».

Бюджетная   стратегия   на   2008-2010   годы   и   дальнейшую   перспективу,

как   указано   в   Бюджетном   послании   Президента   РФ   должна   быть

354

ориентирована   на   содействие   социальному   и   экономическому   развитию

Российской   Федерации   при   безусловном   учете   критериев   эффективности   и

результативности   бюджетных   расходов.   Основные   приоритеты   бюджетных

расходов   на   предстоящий   период   таковы:

-   финансово   обеспечить   реализацию   крупных   программ   и   проектов,

имеющих   общенациональное   значение,   в   т.ч.   в   областях   жилищного

строительства,   развития   агропромышленного   комплекса,   поддержке   семьи   и

материнства,   повышению   качества   и   доступности   услуг   образования   и

здравоохранения   и   др.;

-   реализовать   комплекс   мер   по   повышению   доходов   населения,   в   т.ч.

оплаты   труда   работников   бюджетной   сферы;

-   увеличить   расходы   на   развитие   транспортной   и   энергетической

инфраструктуры;

- сосредоточить средства федерального бюджета, выделяемые

государственным   академиям   наук   на   проведение   научных   исследований,

главным   образом,   в   программе   фундаментальных   научных   исследований   и

предоставлять   их   преимущественно   в   форме   субсидий   и   грантов;

- расширить   применение   государственной поддержки развития

судостроения и авиастроения, производственной инфраструктуры,

стимулирования   инновационной   деятельности   и   др.

Размеры   и   соотношение   отдельных   статей   общественных   расходов

зависят   от   ряда   политических   и   экономических   факторов.   Об   этом

свидетельствует   страноведческое   сопоставление   структуры расходов

государства,   выполненное   для   трех   групп   стран   с   различным   уровнем

доходов¹²¹.

В   ходе   страноведческих   сопоставлений   получены   следующие   выводы

(табл.   13):

121

Ленский  Д.Е.  Управление  государственными  расходами  в  развитых  странах  Запада.  –  М.:  Промвестник

России,  1996.  С.  10-11.

355

Экономическая  классификация
	Страны  с  низким доходом	Страны  со  средним доходом	Развитые  страны
Капитальные  затраты	16%  (2,5)	23%  (5,2)	6%(1,8)
Зарплата	16%  (2,5)	23%  (5,1)	13%  (4,0)
Субсидии/трансферты	39%  (6,1)	34%  (7,8)	60%  (17,8)
Другие  товары/услуги	17%  (2,7)	13%  (2,9)	14%  (4,3)
Выплаты                  по процентам	12%  (1,8)	7%  (1,6)	7%  (1,6)
Все     расходы,     %     от ВНП	100  (15,6)	22,6	30,2
Функциональная  классификация
	Страны  с  низким доходом	Страны  со  средним доходом	Развитые  страны
Оборона	19%  (3,0)	11%  (2,5)	12%  (3,6)
Социальные  услуги	8%  (1,2)	34%  (7,7)	56%  (16,9)
Экономические услуги	26%  (4,1)	25%  (5,7)	10%  (3,0)
Общественные  и коммунальные услуги/управление	8%  (1,3)	17%  (3,9)	6%  (1,9)
Другие	39%  (6,1)	13%  (3,0)	16%  (4,8)

Таблица   13

Структура   государственных   расходов*

*  Ленский  Д.Е.  Управление  государственными  расходами  в  развитых  странах

Запада.  –  М.:  Промвестник  России,  1996.  С.  10

-   в   странах   с   низким   и   средними   доходами   (т.е.   в   развивающихся

странах)   довольно   велика   доля   капитальных   затрат,   поскольку   происходит

формирование   национальной   экономики;   в   развитых   странах   эта   проблема   не

является   первоочередной;

-   расходы   на   общественные   услуги,   в   т.ч.   здравоохранение   и

образование   также   выше   в   развивающихся   странах   в   силу   того,   что   из-за

низкой платежеспособности населения государство вынуждено

непосредственно   участвовать   в   предоставлении   этих   услуг;

-   в   развивающихся   странах   больше   доля   расходов   на   экономические

услуги   (   в   т.ч.   торговую   и   промышленную   деятельность,   что   характеризует

весомое   влияние   государства   на   экономическое   развитие;

356

-   развитые   страны   отличаются   большой   долей   расходов   на   субсидии

и   трансферты,   что   означает   соответствующий   вклад   государства   в   систему

социальной   защиты.   Здесь   есть   положительная   сторона   –   высокая   степень

социальной   защищенности   граждан   и   отрицательная   сторона   –   рост

трансфертов   негативно   отражается   на   финансовом   положении   государства;

расходы   на   оборону   во   многих   странах   определены   геополитическими

факторами   и   участием   в   военных   блоках.

В   динамике   объема   и   уровня   общественных   расходов   следует   выделить

два   аспекта:

-   их   взаимосвязь   с   экономическим   и   социальным   развитием   страны;

-   соотношение   расходной   и   доходной   частей   госбюджета.

Еще   в   конце   ХIX   века   немецкий   ученый   А.Вагнер   пришел   к   выводу

(который впоследствии получил название закона его имени), что

индустриализация   и   последующее   развитие   общества   обусловливают

усложнение складывающихся внутри него социальных, правовых,

коммерческих   и   иных   взаимоотношений,   требующих   все   большего   участия   в

них   государства.

Впоследствии   специалисты   установили,   что   существует   зависимость

между   приемлемым   населением   уровнем   налогообложения   и   возможными

расходами   государства.   В   кризисные   периоды   (войны,   стихийные   бедствия)

этот   уровень   допускает   некоторое   увеличение   и   соответствующий   прирост

расходов   государства.   В   послекризисные   периоды   уровень   приемлемого

налогообложения   не   полностью   восстанавливается   в   исходной   величине,   т.е.

действует так называемый эффект замещения, который создает

предпосылки   дальнейшему   росту   общественных   расходов.

Другие   теории   связывают   динамику   объема   общественных   расходов   с:

-   ростом   общественного   благосостояния   в   силу   которого   увеличение

платежеспособности   домохозяйств   повышает   потребности   в   общественных

благах;

357

-   демографическими   факторами,   в   частности   постарением   населения,

приобретающим   доминирующее   значение.

В   соответствии   с   этим,   многие   страны   разрабатывают   и   реализуют

государственные   программы   по   пенсионному   обеспечению   и   поддержке

здоровья   пожилых   людей.

В   развивающихся   странах   Африки   и   Азии   иная   демографическая

ситуация:   высокая   рождаемость   и   постепенное   сокращение   детской

смертности. Быстрый рост численности молодежи потребовал рост

государственных   расходов   на   здравоохранение   и   образование.

В   современных   условиях   особо   важную   значимость   приобретают

общественные   расходы   по   развитию   человеческого   потенциала,   т.е.   расходы

на   здравоохранение,   образование,   науку,   культуру,   спорт   –   эти   вложения

имеют   долгосрочный   характер   (это   своеобразные   капитальные   вложения).

Величина   этих   расходов   в   определенной   мере   отражает   уровень   развития

общества   и   государства.

Рост   государственных   расходов   может   объясняться   влиянием   других

факторов:

-   потребностью   в   формировании   национальной   инфраструктуры;

-   мероприятиями   по   защите   окружающей   среды;

- трудоемкостью многих общественных услуг и товаров и

ограниченностью   замены   живого   труда   овеществленным;

-   необходимостью   поддержки   фундаментальных   НИР;

-   политическими   факторами,   когда   на   очередных   выборах   избиратели

голосуют   за   реализацию   определенных   государственных   программ   и   т.п.;

-   инфляционными   процессами,   ростом   цен   и   т.п.

Фактическая   динамика   общественных   расходов   в   мире   отличается

феноменальным   их   ростом.   Эта   тенденция   четко   проявилась   после   Второй

мировой   войны,   что   было   вызвано   не   столько   экономическими,   сколько

социально-политическими факторами. Распространение демократии

358

потребовало   все   больший   охват   социальными   программами   различных   слоев

общества.

Вместе   с   тем,   в   конце   ХХ   века   изменились   не   только   функции

государства   как   производителя   общественных   благ,   распределителя   доходов,

работодателя,   инвестора,   но   и   формы   организации   правительственных

структур.

В целом усиление социальных функций современного

демократического государства ведет к росту объема и уровня

государственных   расходов   к   ВВП.

Рост   общественных   расходов   породил   ряд   проблем,   среди   которых

следует   выделить   проблему   соотношения   расходной   и   доходной   частей

госбюджета.   Относительно   решения   этой   проблемы   нет   единого   мнения.

Возможны,   как   минимум,   три   варианта   соотношения.

I   вариант   –   превышение   расходов   над   доходами   и   возникновение

бюджетного   дефицита,   особенно   в   кризисные   и   послекризисные   периоды.

Причины,   ведущие   к   росту   дефицита   госбюджета   в   различных   странах

неодинаковы.   В   одних   –   это   инфляционный   характер   финансирования,   в

других   –   финансирование   за   счет   крупных   внешних   долгов.   Однако   дефицит

в   любом   из   этих   случаев   становится   причиной   диспропорций   в   финансово-

кредитной   сфере.

Высказывается   также   мнение¹²²   о   том,   что   превышение   расходов   над

доходами   даже   желательно,   поскольку   доходная   и   расходная   части

госбюджета   отражают   различные   стороны   деятельности   государства,

находятся   под   влиянием   различных   факторов,   неодинаково   влияют   на   ВВП,

занятость   и   т.п.   Поэтому   между   расходами   и   доходами   госбюджета   вроде   бы

нет   тесной   взаимосвязи,   как   например,   это   наблюдается   на   микроуровне   при

формировании бюджета (баланса)   фирмы.   Государственные   расходы

способствуют   увеличению   выпуска   продукции,   занятости   и   доходов,   тогда

122

Городецкий  Д.  Концепция  бюджетной  сбалансированности  //  Экономист,  2000,  №  4.  С.  14-15.

359

как   налоги,   как   источники   доходов,   наоборот,   могут   уменьшать   доходы   и

выпуск   продукции,   ведут   к   росту   цен.

Для   государства   и   полноценной   реализации   его   функций   важна

абсолютная величина государственных расходов, которые должны

обеспечиваться   за   счет   доходов   от   экономического   роста.

II   вариант   предполагает   превышение   доходов   над   расходами,   т.е.

возникновение   профицита.   В   этом   случае   государство   уподобляется   чисто

предпринимательской   структуре,   максимизирующей   прибыль,   тогда   как

общественные   блага   не   связаны   с   куплей-продажей.

Следует   отличать   бюджет   государства   от   бюджета   домохозяйства

(семьи),   где   желательно   превышение   доходов   над   расходами   в   виде

сбережений,   остатка   наличных   средств   и   т.п.

Безусловно, процифит госбюджета позволяет финансировать

дополнительные   программы,   создавать   резервы,   но   он   не   должен   быть   целью

разработки   бюджета   государства.

III   вариант   базируется   на   том,   что   доходная   и   расходная   части

госбюджета   сбалансированы   и   достаточны   для   нормальной   реализации

функций   государства.

В качестве мер достижения сбалансированности госбюджета

используют   мобилизацию   дополнительных   источников   доходов,   сокращение

расходов   и   т.д.

Наиболее современным считается направление, связанное с

совершенствованием   управления   общественными   расходами.

360