7.7. Теоретические основы бюджетного федерализма. Модели

бюджетного   федерализма

Сложность   управления   финансовыми   потоками   состоит   в   том,   что   в

рамках   единой   бюджетной   системы   ресурсы   общественного   сектора

размещены   как   в   центральных   (федеральных),   так   и   в   территориальных

(региональных,   местных)   органах   власти   для   обеспечения   выполнения   ими

соответствующих функций. Неравномерность развития обусловливает

необходимость   поддержки   некоторых   регионов   посредством   корректировки

аллокации   ресурсов   между   бюджетами   различных   уровней.   Возникают

межбюджетные   отношения   между   публично-правовыми   образованиями   по

вопросам   регулирования   бюджетных   правоотношений,   организации   и

осуществления   бюджетного   процесса.

Межбюджетные   отношения   в   федеративных   и   унитарных   государствах

складываются   неодинаково.   Для   федеративных   государств,   в   отличие   от

унитарных, характерны широкая самостоятельность входящих

территориальных   субъектов,   рамочная   компетенция   установления   условий,

процедур,   нормативов   и   др.,   субсидиарность   в   делегировании   полномочий,

разграничение   полномочий   и   компетенций   Центра   и   субъектов   федерации.

Суть   таких   отношений   выражает   понятие   бюджетного   федерализма,

означающего   соответствие   бюджетных   (налоговых)   полномочий   субъектов

федерации   закрепленными   за   ними   расходными   обязательствами.

Бюджетный федерализм базируется на относительной

самостоятельности территориальных бюджетов как в определении

284

потребностей   в   общественных   благах,   так   в   изыскании   ресурсов   для   их

удовлетворения. Бюджетный федерализм эффективен тогда, когда

соблюдаются несколько условий. Во-первых, децентрализовано

принимаются   решения   о   поставке   тех   общественных   благ,   основные   выгоды

от   которых   локализуются   в   пределах   данной   территории.   Если   же

распространение   выгод   не   имеет   пространственных   ограничений,   тогда

возникают   трудности   с   контролем   доступа   к   благам,   т.е.   появляются

«безбилетники». Во-вторых, территориальной локализации выгод

соответствует   территориальная   локализация   издержек,   которые   финансирует

население   этого   региона,   принимая   на   себя   ответственность   за   поставку

конкретных   общественных   благ.   В-третьих,   потребительские   предпочтения

достаточно   концентрированы   на   данной   территории,   что   отражается   в

результатах   общественного   выбора.

Перечисленные   условия   могут   сочетаться   в   разной   степени,   что

сказывается на возможностях реализации положений бюджетного

федерализма.   Дело   в   том,   что   центральное   правительство   концентрирует

основную   часть   бюджетных   доходов,   тогда   как   территориальные   бюджеты

не   всегда   могут   сбалансировать   свои   расходы   с   доходами.   Кроме   того,

потребители   могут   перемещаться   территориально,   выбирая   местожительство

с   учетом   того,   что   в   различных   регионах   политика   местных   властей

направлена   на   предоставление   различных   наборов   общественных   благ   и

услуг,   т.е.   в   одних   регионах   реализуется   политика   поддержки   качественного

образования,   в   других   –   сохранение   общественного   правопорядка   и

безопасности   и   т.п.   Люди,   перемещаясь   территориально,   могут   выбирать   те

регионы,   которые   более   соответствуют   их   потребительским   предпочтениям

(так   называемое   «голосование   ногами»).   Соответственно   этому   происходит

распределение   ресурсов   посредством   конкуренции   среди   территориальных

органов   власти.

На   локальном   уровне   предоставление   общественных   благ   эффективно

тогда,   когда   конкуренция   территорий   (регионов)   создает   возможности   для

285

оптимального   потребительского   выбора.   Эта   идея   получила   название

гипотезы   Ч.Тибу⁹⁹,   которая   послужила   основой   для   оценки   эффективности

бюджетной   централизации.

Гипотеза   Ч.Тибу   базируется   на   положении   о   том,   что   в   условиях

большого   количества   территорий   и   интенсивной   миграции   населения,

бюджетная   децентрализация   способствует   Парето-улучшениям,   поскольку

появляются   предпосылки   для   более   адекватного   выявления   предпочтений   в

отношении   локальных   общественных   благ   и,   соответственно,   более   полной

реализации этих предпочтений. Это означает, что решение о

децентрализации   зависит   от   сопоставления   общественных   издержек   и

общественных   выгод,   т.е.   если   выгоды   преобладают,   то   децентрализация

признается   целесообразной.   Преимущества   децентрализации   возрастают   в

ситуациях с наличием значительных межрегиональных различий в

готовности   платить   за   благо.

Однако   на   практике   децентрализация   требует   роста   административных

затрат,   утрачивается   эффект   экономии   от   масштаба,   что   ведет   к   удорожанию

поставки   общественного   блага.

Другими   причинами,   влияющими   на   зависимость   децентрализации   и

миграции   населения   могут   быть:   высокие   издержки,   связанные   с   переменой

места   жительства,   а   значит   и   места   работы   людей,   несовпадение   тех,   кто

несет   издержки,   и   тех,   кто   получает   выгоды;   сложность   ограничения

территориального распространения внешних эффектов; асимметрия

информации   о   выгодах   и   потребительских   предпочтениях   и   т.п.

Проблемы   регулирования   межбюджетных   отношений   решаются   по-

разному   в   зависимости   от   действующей   модели   бюджетного   федерализма

(таблица   10).   В   условиях   конкурентного   федерализма   США   территории

имеют   право   заключать   международные   договоры,   однако   Штаты   не   имеют

полной   суверенности.   Разделены   федеральный   и   местные   бюджеты,   которые

99

Charles  M.Tiebout.  “A  Pure  Theory  of  Local  Expenditures”.  Jornal  of  Political  Economy,  1956  october,  где

имеется  первоначальное  упоминание  об  этой  гипотезе.

286

Американская  модель (конкурентный  федерализм)	Германская  модель (кооперативный  федерализм)
1.  Собственные  налоги («один  налог  –  один  бюджет»)	1.  Совместные  налоги  («один  налог  –  три бюджета»)
2.  Самостоятельность  в  расходах	2.  Совместное  регулирование  расходов
3.  Неприятие  «мандатов»	3.  «Финансируемые  мандаты»
4.  Слабое  выравнивание	4.  Сильное  выравнивание
5.  Свобода  заимствований	5.  Ограничение  заимствований
6.  Возможность  «банкротства»	6.  Помощь  кризисным  регионам

самостоятельны   в   расходах   и   заимствованиях.   Межбюджетное   выравнивание

осуществляется   посредством   субсидий.

Таблица   10

Модели   бюджетного   федерализма*

*  Лавров  А.М.  Бюджетная  реформа  в  России:  от  управления  затратами  к

управлению  результатами.  –  М.:  КомКнига,  2005.  С.  257.

Если США отличаются децентрализацией налогово-бюджетных

отношений,   то   в   ФРГ   бюджетный   федерализм   характеризуется   высокой

степенью   централизации   и   регламентации   бюджетного   процесса.   Налоговые

доходы   распределяются   между   федеральным   бюджетом,   бюджетами   земель

и   местными   бюджетами,   т.е.   реализуется   принцип   кооперации,   что   создает

основу   для   совместного   регулирования   доходов   и   сильного   выравнивания.

Вертикальное   налоговое   распределение   сочетается   с   горизонтальным

выравниванием   для   сглаживания   различий   в   уровне   и   качестве   жизни   людей

в   различных   землях.   Для   горизонтального   выравнивания   используются

фонды   финансовой   поддержки,   средства   которых   перераспределяются   в

интересах   кризисных   регионов.

Российская   модель   бюджетного   федерализма   во   многом   сходна   с

германским   федерализмом.   Вместе   с   тем,   российскому   бюджетному

федерализму присущи специфические черты. Между федеративным

Правительством   и   субъектами   Федерации   заключен   федеративный   договор,

который   вошел   в   Конституцию   РФ.   На   договорной   основе   разграничены

функции   центра   и   субъектов   Федерации,   разный   статус   которых   создает

асимметричную   модель   взаимоотношений   с   федеральной   властью.   Так

например,   с   Республикой   Татарстан   заключен   договор   на   основе   взаимной

287

субсидиарности   и   Республике   даны   дополнительные   полномочия,   в   т.ч.   во

внешнеэкономической деятельности. Устойчивость межбюджетных

отношений   создает   налогово-финансовый   федерализм.

В соответствии с Концепцией повышения эффективности

межбюджетных   отношений   и   качества   управления   государственными   и

муниципальными   финансами   в   Российской   Федерации   в   2006-2008   годах¹⁰⁰

реализуются   меры,   направленные   на   наиболее   полное   удовлетворение   спроса

на   бюджетные   услуги   с   учетом   объективных   различий   в   потребностях

населения   и   особенностей   социально-экономического   развития   территорий.

Концепцией   определены   следующие   задачи:

-   укрепление   финансовой   самостоятельности   субъектов   РФ;

-   создание   стимулов   для   увеличения   поступлений   доходов   в   бюджеты

субъектов   РФ   и   местные   бюджеты;

- создание стимулов для улучшения качества управления

государственными   и   муниципальными   финансами;

-   оказание   методологической   и   консультационной   помощи   субъектам

РФ в целях повышения эффективности и качества управления

государственными   и   муниципальными   финансами,   а   также   в   целях

реализации   реформы   местного   самоуправления,   в   т.ч.:

-   повышение   результативности   бюджетных   расходов;

-   совершенствование   среднесрочного   планирования;

-   совершенствование   системы   управления   региональными   и

муниципальными   финансами;

-   осуществление   мер   по   предупреждению   возникновения   фактов

неплатежеспособности   субъектов   РФ.

100

Решение  Правительства  РФ  от  03.04.2006,  №  467-р.

288