2.3. Государственная и общественная службы в системе
управления общественным сектором
Государственная служба – это по сути, с одной стороны, инструмент
производства и реализации такого общественного блага, как государственное
управление, а с другой стороны, - это элемент и связующее звено
общественного сектора.
Процесс формирования и организации государственной службы
происходил в течение длительного исторического периода. В Западной
Европе он начался в XV–XVI веках, в России и Америке – в XVIII веке.
Исследователи отмечают, что в англо-американской литературе
разграничиваются следующие понятия23:
- правительственная служба («government service”);
- гражданская служба («civil service»);
- общественная служба («public service»).
Указанное разграничение имеет очень важное значение. Оно
характеризует те изменения, которые происходят в системе управления
гражданским обществом, как новой формы политической самоорганизации
индивидуумов в рамках правового государства и парламентской демократии,
а также как структуры общественного сектора.
Система правительственной службы («government service”)
господствовала в США со времен президента Г.Джексона (1828-1836) и
предусматривала распределение государственных должностей среди членов
победившей на очередных выборах партии.
23
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания,
Франция, Германия. – М., 2001. С. 178.
73
В основном «на правительственной службе заняты высшие
государственные чиновники, которые назначаются лидером партии за
политические заслуги и срок их службы зависит от времени нахождения у
власти партии, сторонниками которой они являются»24.
В 1883 г. В США был принят «Закон о гражданской службе» или Закон
Пендльтона, получивший свое название по имени инициировавшего его
сенатора. Этот закон положил начало законодательному оформлению
современного института гражданской службы(«civil service») и вводил
вместо системы правительственной службы новую иерархию должностей,
основанную на личных заслугах, опыте и профессиональной компетенции
претендента на ту или иную должность25. На наш взгляд, понятие
правительственной, гражданской и государственной службы в такой
трактовке можно рассматривать в качестве синонимов.
В XVIII–XIX в. наблюдается также широкое участие американцев в
организации различных общественных объединений в основе
функционирования которых лежит принцип добровольности и
самоуправления.
В США первопоселенцы решали определенные проблемы по принципу
самоорганизации, объединяясь на добровольных началах для строительства
дорог, школ, не дожидаясь пока официальные власти примут
соответствующие меры. В дальнейшем, круг решаемых ими проблем
расширился, и включал в себя правовые, экономические, экологические и
другие вопросы.
Общественная служба («public service») – это новая особая форма
коллективного взаимодействия людей для решения различных проблем и
активного личного участия в управлении общественным развитием. Она в
большей степени связана с местным самоуправлением.
24
25
Там же. С. 178.
Учебник для вузов / Ф.Шамхалов. – М.: ЗАО «Изд-во Экономика»; 2003. – С. 256.
74
Государственная и общественная службы действуют как
параллельные структуры, взаимно дополняя друг друга и выполняя
соответствующие функции в общественном секторе.
В современных условиях общественная служба выступает в качестве
посредника во взаимоотношениях с властными структурами, обеспечивая
передачу информации наверх о наличии в обществе нерешенной или вновь
возникшей проблемы.
Принципиальное значение приобретает «более широкое участие
общественности в определении целей развития, разработке планов и
принятии решений по государственным программам и проектам, а также по
их осуществлению»26.
По мнению экономистов, общественным службам, как выражению
«деятельности групп, преследующих коллективные выгоды, свойственны
стимулы двоякого рода. Во-первых, побуждение к действиям как таковым,
которые отталкиваются от неприятия человеком своего статуса как
пассивного объекта управленческого воздействия … Во-вторых,
центральной составляющей данной мотивации является вознаграждение в
виде достигнутой цели.27
Создание и функционирование общественной службы показывает
степень самостоятельности и гражданской зрелости общества.
Недостаточная эффективность функционирования государственного
аппарата дает основание для существования определенных точек зрения, в
соответствии с которыми дальнейший прогресс общества связан с
ликвидацией государственного аппарата управления и переходом к
общественному самоуправлению28.
В отличие от государственной службы, в общественной службе,
действующей на принципах самоуправления, отсутствует аппарат
26
Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция,
Германия: Учебное пособие. – М., 2001. С. 36.
27
28
Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. – М.: Наука,, 2000. С. 120.
Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учебное пособие. – М.: Изд-во МГУ,
1995. С. 132.
75
принуждения. Общественные группы более свободны в своих действиях, что
позволяет их членам «быстрее идентифицировать и приступить к решению
возникающей в обществе социально значимой проблемы путем мобилизации
и использования конструктивной направленности общественного потенциала
групп населения»29.
По мнению экономистов, «чем многообразнее и многочисленнее эти
объединения, тем выше качество гражданского общества, способного к
саморегуляции, выраженном в групповом самоуправлении. В этом смысле
гражданское общество является саморегулируемым институтом, т.е. само
определяет себя как область самодеятельности индивидов30.
На определенном этапе развития общества организацию и
формирование общественной службы можно рассматривать в качестве
альтернативы государственной службе.
Еще в конце XIX в. представителями различных школ была выявлена
внутренняя закономерность развития государственного аппарата
(государственной службы) как особого социального слоя. Государственные
служащие (государственные чиновники) – это специальная категория
служащих, профессионально подготовленных для реализации функций
государственного управления. При этом в государственном аппарате
складывается определенная иерархия должностей, предусматривающая
подчинение низших звеньев высшим, а всех государственных чиновников –
главе государства.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ определяет государственную службу
как деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных
государственных органов и государственных органов субъектов Российской
Федерации.
В экономической литературе выделяют:
29
30
Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. – М.: Наука, 2000. С. 118.
Там же. С. 122.
76
- уровни государственной службы;
- виды государственной службы;
- персонал государственного управления.
Государственная служба имеет многоплановую структуру, которая
определяется типом государственного устройства (унитарное либо
федеративное). Если речь идет о федеративном устройстве, то в этом случае
может существовать несколько уровней государственного управления. В
Российской Федерации государственное управление имеет два уровня, в
соответствии с которыми государственная служба подразделяется на
федеральную государственную службу и государственную службу
субъектов Федерации (рис. 5).
Существует также уровень муниципальной службы, но в Российской
Федерации она не входит в состав государственной службы.
По принципу разделения власти различают следующие виды
государственной службы:31
- государственную службу законодательной власти (парламентскую);
- государственную службу исполнительной власти
(правительственную);
- государственную службу судебной власти (судебную).
Выделяют также специализированную государственную службу,
предназначенную для реализации государственными служащими особых
функций в общественном секторе. К этому виду государственной службы
относят военную, правоохранительную, дипломатическую, налоговую,
таможенную и др. службы.
31
Основы теории государственного управления: Учебник для вузов / Ф.Шамхалов. – М.: ЗАО «Изд-во
Экономика», 2003. С. 254.
77
Персонал госуправления |
|
Представители власти
Госслужащие |
Категории госдолжностей А
Б В |
Технические исполнители |
|
Госслужбаисполнительной
власти(правительство)
Госслужбазаконодательной
власти(парламент)
Госслужбасудебнойвласти
Уровнигослужбы
Видыгосслужбы
ФЕДЕРА
ЛЬН
АЯ Специализированные
госслужбы:
ГОС СЛУ ЖБА СУБ
ЪЕК
ТОВ
РФ
- военная;
-правоохраните-льная;
- дипломатическая;
- налоговая;
-таможенная
Муниципальная
служба
Рис. 5. Структура государственной службы Российской Федерации
Персонал государственного управления включает в себя
представителей власти, должностных лиц и технических исполнителей.
Должностные лица подразделяются на руководителей государственных
органов и исполнителей определенных функций. Персонал государственного
управления включает также технических исполнителей, выполняющих
вспомогательные материально-технические и иные действия по обеспечению
различной деятельности государственных органов. Работа технических
исполнителей носит, как правило, инженерно-технический характер.
Особая роль в составе персонала государственного управления
отводится представителям власти, лицам, занимающим государственные
78
должности. Они осуществляют функции управления по поручению и от
имени государства.
Выделяют три категории государственных должностей: А, Б, В.
К категории А принадлежат:
- государственные должности РФ, устанавливаемые Конституцией РФ,
федеральными законами;
- государственные должности субъектов РФ, устанавливаемые
Конституциями, уставами субъектов РФ.
В эту категорию входят должности Президента РФ, Председателя
Правительства РФ, председатели Палат Федерального собрания РФ,
руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ,
депутаты, министры, судьи и др.
Категория Б включает должности, утвержденные в законодательном
порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий
должностных лиц, относящихся к категории А, т.е. высших руководителей
государства.
Категория В включает должности, созданные самими
государственными органами, для непосредственной реализации их
полномочий и функций. Должности, включенные в категории Б и В
считаются государственными, а лица, их замещающие считаются
государственными служащими.
Перечень государственных должностей всех трех категорий вносится в
Реестр государственных должностей РФ. Должности категорий Б и В
входят в Реестр государственных должностей государственной службы,
являющейся частью Реестра государственных должностей РФ32.
Все государственные служащие РФ делятся также на: руководителей;
помощников (советников); специалистов и обеспечивающих специалистов.
32
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов / Ф.Шамхалов. – М.: ЗАО «Изд-во
Экономика», 2003. С. 277-278.
79
Особое значение в структуре государственной службы РФ имеет деление
государственных служащих по характеру должностей на группы33.
Государственные служащие РФ классифицируются по пяти группам на
высших, главных, ведущих, старших и младших. Соответственно этим
группам присваиваются пять классных чинов по три класса в каждом чине:
действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса;
государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса; советник РФ 1, 2 и 3-го
класса; советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса, референт
государственной службы 1, 2 и 3-го класса. Среди трех классов высшим
является 1-й класс.
Помимо этого, персонал государственных служащих подразделяется на
госслужащих, работающих в министерстве, федеральной службе,
федеральном агентстве, а также в департаменте, управлении, отделе.
Государственная служба РФ является профессиональной
деятельностью по подготовке, принятию и исполнению решений,
принимаемых федеральными государственными органами и
государственными органами субъектов Российской Федерации во
исполнение общественного выбора относительно направлений социально-
экономического развития.
Деятельность государственных служащих в системе аппарата
государственного управления существенно отличается от деятельности
менеджеров частных компаний.
1. Основой государственного аппарата управления является
нерыночное функционирование. Деятельность государственного служащего
носит некоммерческий характер и реализуется в работе на благо всего
общества. Деятельность менеджера частной компании преследует цели
получения прибыли и обеспечивает процветание отдельной компании.
Деятельность государственного служащего можно условно приравнять к
33
Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. – М., 2004. С. 281-282.
80
общественному благу, тогда как менеджера частной компании – к частному
благу.
2. Управленческая деятельность государственных служащих
направлена на обеспечение исполнения полномочий органов
государственной власти. Реализация функций государственного управления
означает эффективную деятельность государственных служащих по
осуществлению государственной политики во всех областях жизни общества.
Особенности государственной службы:
1. наличие жестко регламентированных иерархических построений и
правил в отношении финансирования, кадровой политики и др.;
2. регламентируемая самостоятельность и принятие управленческих
решений госслужащими руководствуясь законами и постановлениями;
3. использование законотворческой деятельности для установления
общих правил хозяйствования экономических субъектов и государственного
контроля за их деятельностью;
4. неопределенность и трудность в измерении критериев поставленной
цели и оценки ее результативности;
5. меньшая экономическая эффективность в распределении и
использовании государственных ресурсов, обусловленная социальными
функциями государства;
6. более широкие полномочия и сферы деятельности, возможности ее
монополизации.
7. высокий уровень требований к профессиональной подготовке и
личностным качествам госслужащих.
В 70-80-е гг. ХХ в. в большинстве развитых стран статус и престиж
государственных служащих был выше, чем менеджеров в частных
компаниях. Однако с развитием рыночных отношений дополнительные
социальные блага, которыми раньше пользовались только государственные
служащие, постепенно распространились и на менеджеров частных
компаний. Более высокие оклады, хорошая пенсионное обеспечение,
81
медицинское обслуживание, условия труда, дополнительные отпуска и
другие факторы привели к ослаблению культа государственного служащего,
сближению его статуса и статуса менеджера частной компании в различных
сферах деятельности.
Вместе с тем, государственные служащие по-прежнему имеют особый
статус по сравнению с менеджерами частных компаний. Как считает
Ф.Шамхалов, «государственные служащие являются исполнителями,
проводниками в жизнь основополагающих политических решений,
принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет
юридическо-правовую, моральную, политическую ответственность за эти
решения … Цели и задачи государственных ведомств определяются
высшими государственными инстанциями – главами государства и
правительства, законодательным собранием, а на министерском уровне –
главой и коллегией данного министерства»34.
Выделяют две концепции понимания роли госслужащих в системе
государственного управления35.
Первая (традиционная) отражает нормативный подход к требованиям,
предъявляемым к персоналу государственной службы. В соответствии с этим
подходом работники, занятые в государственном аппарате, руководствуются,
в первую очередь, общественными интересами и подчиняют свои личные
интересы служению государственному делу, общественному благу. Их
деятельность направлена на соблюдение законности, на решение
экономических и социальных задач современного общества, что требует от
них высоких нравственных качеств, неподкупности, честности и
справедливости, высокой профессиональной этики. Человеческий фактор
играет важную роль в государственном управлении. От уровня культуры,
профессионализма и личностных качеств государственных служащих во
34
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов / Ф.Шамхалов. – М.: «ЗАО Изд-во
Экономика», 2003. С. 251.
35
Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. – Учебное пособие. – М.: Изд-во
МГУ, 1995. С. 131.
82
многом зависит эффективность функционирования государственного
аппарата управления и общественного сектора.
Во всех развитых странах принят целый комплекс законодательных
актов, регламентирующих компетенции и функции различных должностных
лиц. Особый статус государственных служащих предусматривает
соблюдение корпоративной этики, лояльности по отношению к
правительству, сохранение государственной тайны. В отдельных странах
законодательно закреплены запреты на права государственных служащих
участвовать в забастовках, демонстрациях, различных акциях политического
характера.
В современных условиях намечаются тенденции, расширяющие
участие государственных служащих в политической жизни общества. Так,
например, в США свыше четверти госслужащих, входящих в профсоюзные
организации, выдвигают самостоятельные требования об увеличении
заработной платы, ставят вопросы улучшения условий труда, сокращения
продолжительности рабочего времени и др. Государственные служащие, так
же как и служащие частных компаний, заинтересованы в увеличении своих
заработков, расширении возможностей карьерного роста, гарантировании
занятости, т.е. они, естественно, имеют свои личные, частные интересы и
политические предпочтения, но вместе с тем, государственные служащие в
своей деятельности должны руководствоваться общественными интересами.
Вторая концепция отражает позитивный подход к оценке роли
политических руководителей и государственных служащих в системе
государственного управления. Представители этой концепции36 справедливо
подчеркивают, что история знает немало примеров, когда государственная
власть присваивается должностным лицом и используется им в собственных
интересах. В итоге государственный служащий действует не в интересах
36
Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция,
Германия: Учебное пособие. – М., 2001. С. 31.
83
общества, а на пользу самому себе, используя вверенные ему служебные
полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных благ.
Наиболее опасное проявление негативных сторон государственной
власти – стремление политических лидеров сделать власть неограниченной,
всеобъемлющей и бесконтрольной. Указанная ситуация характерна для
тоталитарного общества при создании административно-командных систем.
Другое, не менее важное обстоятельство, - эволюция государственной
власти и деятельности государственного аппарата. В современных
условиях увеличивается важность и значимость функций всех трех ветвей
государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и их
взаимодействия. Поскольку достижение конечных результатов в большей
части зависит от функционирования исполнительной власти, то особого
внимания требуют различные ее проявления и оценка деятельности
бюрократии.
В современных условиях наиболее интересен классический подход к
этой проблеме, предложенный немецким социологом Максом Вебером в его
работе «Хозяйство и общество» (1921), отражающей основы общей теории
бюрократии. М.Вебер выделял и высоко ценил такие качества бюрократии,
как профессиональную компетентность и осведомленность, политическую
беспристрастность, готовность к защите интересов государства. Не все, кто
работает в системе государственного управления, являются бюрократами (в
отрицательном понимании этого слова).
Анализируя бюрократическую модель государственного управления
Германии начала ХХ века, М.Вебер выделил общие черты, присущие с его
точки зрения, любой бюрократической системе. По мнению М.Вебера,
бюрократическая система основывается на следующих универсальных
принципах:
- административные учреждения организованы иерархически;
- каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
84
- гражданские служащие не выбираются, а назначаются на основе
профессиональной квалификации, как указано в дипломе или по результатам
экзаменов;
- гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с
рангом;
- для гражданского служащего эта работа представляет профессию или,
по крайней мере, основное занятие;
- служащий не владеет учреждением, в котором работает;
- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
- смещение с должности основывается на решении вышестоящих
инстанций37.
М.Вебер подчеркивал, что бюрократический тип управления
характерен не только для государственных структур, но и для всех крупных
организаций, существующих в обществе. Это могут быть промышленные
предприятия, политические партии и др. организации с большой
численностью.
Важное значение имеет стремление бюрократии распространять свое
влияние далеко за рамками собственной юрисдикции. По мнению
Г.Х.Попова38, бюрократия по сути превратилась в универсальную форму
организации жизнедеятельности и управления делами общества. Эта
закономерность определяется все возрастающей значимостью человеческого
фактора в условиях интеллектуализации системы управления и глобализации
социально-экономических, культурных и политических процессов.
М.Вебер также считал, что подлинной профессией настоящего
чиновника не должна быть политика. В отличие от высших должностных лиц
политического характера, которые находятся в прямой зависимости от
результатов выборов, государственные служащие продолжают выполнять
37 Weber M. Theory of social and economic organization. N.Y.1964. P.337.
38
Попов Г.Х. Будет ли в России второе тысячелетие. М., 1998. С. 129-130.
85
возложенные на них задачи независимо от изменений в парламенте,
досрочных выборов и т.д.
«В отличие от глав правительств, министров и администраторов
высшего звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная масса
чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц,
составляющих костяк системы государственного административного
управления. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и
влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической
смене правительства и выборных органов власти39.
По мнению Ф.Шамхалова, главная отличительная особенность
бюрократии состоит в постоянстве ее статуса во властных структурах.
Во-первых, бюрократия стала неотъемлемой частью современного
государства. Любое государство немыслимо без определенной категории
лиц, обеспечивающей его функционирование40. Во-вторых, «поведение
бюрократии (и отдельных бюрократов) играет важную роль в определении не
только эффективности обеспечения общественными благами, но и того,
какими благами и кто обеспечивается»41. В этом смысле современная
бюрократия служит государству и обществу.
Вместе с тем, со временем, бюрократия неизбежно формируется в
особый кастовый слой общества, отличительным признаком которого
является замкнутый, корпоративный характер деятельности.
Сословная сплоченность бюрократии вытекает из ее фактического
властного положения по отношению к большинству населения.
Особое значение в этой связи имеют исследования, описывающие
фактическое поведение бюрократии. Дж.Ю.Стиглиц в своей работе
«Экономика общественного сектора» отмечает, что различные гражданские
службы имеют различную репутацию. «В то время как некоторые из них,
такие как Служба национальных парков, создали позитивный общественный
39
40
Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 1997. С. 95.
Основы теории государственного управления; Учебник для вузов / Ф.Шамхалов. – М.: ЗАО «Изд-во
«Экономика», 2003. – С. 270-271.
41
Экономика государственного сектора / Пер. с англ. – М.: изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. С. 204.
86
имидж, существует общий взгляд на федеральную бюрократию, как на
вызывающую неэффективность, недостаток стремления к обновлению,
негибкость, слепую сосредоточенность на текучке и бесконечные
проволочки»42.
По мнению экономистов бюрократии присущи также свои собственные
бюрократические интересы.
«Государственные бюрократы особенно настроены на желания тех
конгрессменов, которые участвуют в работе комитетов и подкомитетов,
наблюдающих за государственными служащими»43. Другими словами,
бюрократия всячески будет содействовать проведению той радикальной
политике, которая еще более упрочит положение именно государственных
служащих.
При этом, бюрократия заинтересована в максимизации численности
своих организаций. Закон роста государственных организаций был описан С.
Норт-котом Паркинсоном и получил название Закон Паркинсона, согласно
которому: «общепринятым наблюдением является то, что работа
продолжается столько, сколько необходимо для заполнения отведенного на
нее времени. Допущение, что такая работа (и особенно бумажная работа)
является таким образом эластичной в своем спросе на время, делает
очевидным, что между работой, которую надо выполнить, и численностью
персонала, который может быть нанят для ее выполнения, нет никакой связи
или она невелика. Политики и налогоплательщики с редкими периодами
сомнения предполагают, что увеличение общего числа гражданских
служащих должно отражать растущий объем выполняемых работ … Дело в
том, что количество чиновников и объем работы, необходимой для
исполнения, абсолютно не связаны друг с другом».44
Экономисты отмечают, что интересы бюрократии и интересы общества
могут различаться наиболее значительно. «Бюрократы могут не только
42
43
44
Экономика государственного сектора / Пер. с англ. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. С. 196.
Экономика государственного сектора /Пер. с англ. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. С. 199.
Там же. С. 198.
87
искажать выгоды и издержки, связанные с их деятельностью, они могут
также предпринимать действия, которые влияют на эти выгоды и издержки»,
стараясь выйти на более высокий уровень финансирования их
деятельности»45.
Ф.Шамхалов подчеркивает, что склонность бюрократии к расширению
при ограниченности финансовых ресурсов привела к появлению теории
бюрократических интересов, основанной на признании существования
конкуренции между различными департаментами и органами
государственности власти за финансовые средства46. Государственные
чиновники, используя свои желания и опыт, могут также контролировать
процесс принятия тех или иных политических решений. Процесс
политизации государственной службы – объективная реальность
современной жизни.
Вместе с тем, М.Вебер считал, что подлинной профессией настоящего
чиновника не должна быть политика. Идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау
оказали значительное воздействие на развитие теории государственного
управления в Западной Европе47. В их работах очень четко прослеживается
центральная идея: государственный аппарат управления должен быть
отделен от сферы политики.
Ф.Гуднау и В.Вильсон провели четкое разграничение между
политиками и чиновниками. Законодательство и политическое руководство
обществом определяют основное направление деятельности чиновников. По
их мнению необходимо установление четкой субординации: политики
контролируют деятельность чиновников. В этом случае чиновники не смогут
вмешиваться в политику, т.к. они только выполняют указания политических
лидеров.
45
46
Там же. С. 201-202.
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2003. –
с. 269.
47
Вебер М. Политика как призвание и профессия. // Избр. произведения. М.: Прогресс, 1990; Вильсон В.
Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905. Goodnew Frank. Politics and
Administration. N.Y.: Macmillan, 1990.
88
Идеи Фрэнка Дж.Гуднау, В.Вильсона и М.Вебера легли в основу так
называемой «идеальной модели бюрократии», построенной на жестких
бюрократических принципах: авторитарной власти руководителя,
принимающего решения; отдающего распоряжения подчиненным и
контролирующего их исполнение.
Веберовская модель бюрократии основана на четком разграничении
сфер компетенции политиков и чиновников как важном средстве
обеспечения эффективности государственного управления.
Очевидно, что любое политическое решение затрагивает интересы
различных гражданских служб, а его реализация будет зависеть от
возможностей каждой из этих служб эффективно отстаивать свои интересы.
Этот подход получил название бюрократической политики.48
Экономисты подчеркивают важность того, что расширение влияния
исполнительной власти на новые области общественной жизни вызвало
стирание граней между чисто бюрократическими, исполнительскими и
политическими функциями. Происходит политизация высшего
чиновничества … В результате бюрократический аппарат приобретает все
более возрастающую независимость от избранных народом политических
руководителей49.
Вместе с тем, опыт функционирования государственной службы в
экономически развитых странах свидетельствует о том, что политическую
активность государственных служащих необходимо ограничивать в том
случае, когда речь идет об исполнении ими служебных обязанностей в
интересах отдельных партий или политических группировок. Высшие
эшелоны бюрократии могут обладать определенной политической
самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким
уровнем специализации государственного аппарата управления, при котором
государственные служащие действуют самостоятельно в своей узкой области
48
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во «Экономика, 2003. С.
269.
49
Там же. С. 274.
89
управления, когда им даны самые общие рекомендации от президента или
парламента. Важной функцией современной государственной бюрократии
является дискреционная деятельность, т.е. возможность принимать решения.
В этом случае совпадение исполнительных и политических функций
является требованием достижения оптимального государственного
управления, а не проявлением власти отдельных государственных служащих.
Важными преимуществами бюрократии, узаконивающими ее власть
и влияние, являются профессиональные знания и практический опыт в
соответствующих областях государственного управления, полученные в
процессе учебы и работы.
В основе кадровой политики любого государства лежат принципы
высокого профессионализма и компетентности. Центральная проблема в этой
области – создание системы подготовки и переподготовки кадров
государственных служащих.
В 1916 г. В Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт
правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью
этого института стала выработка системного аналитического подхода к
анализу проблем государственного управления. Аналогичные институты
появились и в Европе. В 70-е ХХ в. вопросы государственного управления
были включены также в учебные программы ведущих университетов США и
Западной Европы.
При создании и совершенствовании системы подготовки кадров для
государственной службы государству принадлежит основная роль в плане
разработки и формировании общих принципов и стандартов обучения
государственных служащих.
Исторически сложилось так, что в США в госаппарате управления
преобладали чиновники, специалисты узкого профиля, в то время как в
Великобритании и Франции – широкого профиля.
Весьма важным представляется вопрос о возможностях служебного
роста государственных служащих. Достаточно долго во многих европейских
90
странах (Великобритании, Франции, Германии) основным элементом
стабильной карьеры была гарантия продвижения по службе в зависимости от
стажа и возраста. В современных условиях на первый план выдвигаются
высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость,
новаторство. Именно эти критерии положены в основу американской модели
государственного служащего.
В России возрастание значения теории и практики государственного
управления, развитие системы подготовки кадров в этой области датируется
70-ми годами ХХ в.
В этот период были открыты кафедры управления в ведущих
университетах страны, а отдельные институты и факультеты были
преобразованы в институты и факультеты управления. Так, например, в 1975
г. Московский инженерно-экономический институт был преобразован в
Московский институт управления. В настоящее время в Российской
Федерации лицензию на право подготовки кадров по специальности
«Государственное и муниципальное управление» получили свыше 70 вузов, в
том числе – 12 негосударственных. Особенность формирующейся в России
системы подготовки кадров государственной службы состоит в том, что во
многих федеральных органах создаются собственные ведомственные
образовательные учреждения, призванные обеспечить подготовку,
переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.
В РФ создана также сеть профильных учебных заведений, в задачу
которых входит формирование кадрового состава соответствующих органов:
Академия МВД, Академия налоговой полиции (ФСНП), Таможенная
академия (ГТК), Дипломатическая академия МИД, Академия ФСБ, Академия
гражданской службы (МЧС), Российская Академия правосудия, а также
Российская Академия государственной службы при Президенте РФ50.
50
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2003.
С. 285.
91
Исследователи отмечают, что многие трудности современной России
связаны с низким уровнем профессионализма и общей культуры
государственных служащих и руководящих кадров.
Имеющая место коррумпированность отдельной части
государственных служащих подрывает доверие граждан к государственной
власти, вызывает недовольство деятельностью государственных служащих.
Во всех экономически развитых странах большое значение придается
вопросам контроля за системой государственной службы. В настоящее время
уже невозможно представить государственное управление в
демократических государствах без системы парламентского контроля.
В современный период в России был осуществлен комплекс
мероприятий, направленных на рост профессионализма государственных
служащих, ослабление влияния на них политических, идеологических и
других факторов, борьбе с коррупцией в государственных органах власти.
Вместе с тем государственная служба РФ как правовой институт не в полной
мере справляется с новыми социально-экономическими проблемами
общества. Как справедливо отметил Ф.Шамхалов, «Принимать грамотные
решения в управлении страной, способствовать процветанию ее экономики и
граждан могут лишь работники с высоким чувством гражданской
ответственности и обладающие соответствующими знаниями и навыками.
Поэтому в основе кадровой политики государства должны лежать не
соображения личной преданности, а принципы высокого профессионализма,
компетентности, законопослушания, независимости от идеологической и
политической конъюнктуры»51.
51
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2003.
С. 282.
92