Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В
..pdf
какой режим будет установлен на данное имущество и доходы, будет и решаться вопрос об ответственности учреждения по его обязательствам. Данный вопрос в настоящий момент, можно даже сказать, приобретает политический характер: законодательные предложения о замене учреждения на иные организационно-правовые формы, в том числе обосновываются и нежеланием государства отвечать по предпринимательским обязательствам учреждений. Для самосохранения и дальнейшего развития учреждения вынуждены вступать в несвойственные им отношения. В то же время, осуществляя предпринимательскую деятельность, учреждение должно понимать всю меру ответственности за свои действия. В этой ситуации, как нам представляется, наиболее правильным решением будет распространить на доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет разрешенной предпринимательской деятельности, режим права хозяйственного ведения. Так как именно при таком режиме вещного права учреждения смогут самостоятельно распоряжаться этим имуществом (за исключением недвижимого имущества) и денежными средствами и, кроме того, нести самостоятельную имущественную ответственность по своим предпринимательским обязательствам. При подобном решении проблемы совершенно нет необходимости придумывать новые организационноправовые формы образовательных организаций взамен учреждений.
Предложение об установлении режима права хозяйственного ведения на доходы и имущество, приобретенные учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности, также как и другие, подвергается в юридической литературе критике. В частности, И.В. Ершова указывает, что данный подход неверен, так как законодательством точно определены субъектный состав и содержание права хозяйственного ведения. Субъектами такого права выступают государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые не только распоряжаются, но и владеют, пользуются имуществом в пределах, определяемых ГК РФ447. Данное замечание
447 Ершова И. В. Хозяйственная деятельность государственных учреждений: проблемы теории и практики // «Юрист». 2001. № 5. С. 27–28.
совершенно справедливо, но законодательство не находится в статике, оно имеет свойство изменяться, совершенствоваться, что и предстоит в отношении исследуемого института.
Неопределенность в вопросе о правовом режиме имущества и доходов, полученных учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности, самым непосредственным образом сказалась на судебной практике. В одних случаях суд признавал, что данные имущество и доходы находятся на праве собственности учредителя; в других случаях – на праве собственности учреждения.
Так, например, государственный университет обратился в суд с иском к Комитету по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним о
признании права |
собственности |
истца на объекты недвижимости, |
|
приобретенные за |
счет средств, |
полученных от оказания |
платных |
образовательных услуг, о признании недействительным свидетельства о государственной регистрации права оперативного управления на приобретенные объекты недвижимого имущества и об обязании ответчика зарегистрировать право собственности истца на приобретенные объекты недвижимости.
Решением арбитражного суда первой инстанции г. Москвы от 15.03.2000 г., оставленным без изменения апелляционной инстанцией, в иске отказано.
Суд исходил из норм п. 1 ст. 120, п. 1 ст. 296, п. 2 ст. 298 |
ГК РФ, которыми, |
на его взгляд, не предусмотрено возникновение у |
учреждения права |
собственности на такое имущество448. Аналогичные решения были вынесены арбитражным судом г. Москвы по Делу № А40-46816/00-596 от 14.02.2001 г.449, Федеральным арбитражным судом Московского округа по Делу № КГ- А40/2995-01 от 18.06.2001450. В других случаях по аналогичным делам Арбитражный суд г. Москвы и Федеральный арбитражный суд Московского
448Дело Арбитражного суда г. Москвы от 15.03.2000. № А 40-1880/00-94-41 // СИС «Консультант плюс».
449Дело Арбитражного суда г. Москвы от 14.02.2001. № 40-46816/00-94-596 // СИС «Консультант плюс».
450Дело Федерального Арбитражного суда Московского округа от 18.06.2001. № КГ-А40/2995-01 // СИС «Гарант».
округа признали право собственности за учреждением451. В решениях суды ссылались на п. 3 ст. 120 ГК РФ, п. 3 ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях», согласно которым правовое положение отдельных видов государственных и иных учреждений определяется законом и другими правовыми актами. Правовое положение образовательных учреждений определяется Законом об образовании, в котором закреплено, что образовательное учреждение владеет имуществом, которое приобретено на доходы от собственной деятельности. По другим делам двойственный режим собственности образовательного учреждения суды обосновывали следующим образом: данный режим не противоречит установленному ГК РФ режиму права собственности учреждения, поскольку при ликвидации образовательного учреждения учредитель получает только то имущество, которое он передал в оперативное управление452.
Большую роль в противоречивости судебной практики сыграло образовательное законодательство. В п. 7 ст. 39 Закона об образовании и п. 2 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании было закреплено, что доходы, полученные от приносящей прибыль деятельности, являются собственностью образовательного учреждения453, в то время, как в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования содержится (и содержалась) аналогичная с п. 2 ст. 298 ГК РФ норма (п. 89).
Исключив из Законов об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании фразу – «право собственности учреждения» (в силу п. 2 ст. 48 и п. 3 ст. 213 ГК РФ учреждение относится к тем юридическим лицам, единственным собственником имущества которого
451Дело Арбитражного суда г. Москвы от 09.10.2000. № А40-28294/00-106-411 // СИС «Консультант плюс»; Дело Арбитражного суда г. Москвы от 04.09.2001. № А40-22708/00-84-284 // СИС «Консультант плюс»; Дело Федерального арбитражного суда Московского округа от 28.06.2000. № КГ-А40/2596-00 // СИС «Гарант».
452См., например, Постановление кассационной инстанции Федерального Арбитражного Суда Московского округа по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу от 18.10.2001. № КГ-А40/5772-01 и от 22.10.2001. № КГ-
А40/5835-01 // СИС «Гарант».
453Законом № 122-ФЗ из данных норм исключена фраза «право собственности учреждения».
является учредитель), законодатель, тем не менее, не желает отказаться от конструкции двойной собственности: в п. 2 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании введена новая норма, согласно которой негосударственные высшие учебные заведения могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации (повторимся, – в соответствии с указанными законами вузы могут создаваться только в форме учреждений).
Высший Арбитражный Суд РФ до настоящего времени так и не выразил свое отношение к спорной ситуации о режиме вещного права на имущество и доходы, приобретенные учреждением от разрешенной учредительными документами деятельности. Но в п. 10 Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» разъяснено, что согласно ст. 298 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе. Поэтому при разрешении споров следует исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям Комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению454.
Таким образом, косвенно можно предположить, что ВАС РФ рассматривает указанные доходы и имущество как находящиеся у учреждения на праве хозяйственного ведения. Но, с другой стороны, в постановлении Пленума ВАС РФ не рассмотрен вопрос о судьбе недвижимого имущества, приобретенного учреждением за счет доходов от
454 Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» от 25.02.1998. № 8 // Вестник ВАС РФ. 1998. № 10.
ведения предпринимательской деятельности. Можно ли здесь применить по аналогии п. 2 ст. 295 ГК РФ или учреждение имеет право распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника? Являясь сторонником точки зрения, что доходы и имущество, приобретенное за счет приносящий доход деятельности, закрепляются за учреждением на праве хозяйственного ведения, полагаем, что в отношении недвижимого имущества должен применяться режим, аналогичный предусмотренному в п. 2 ст. 295 ГК РФ.
Вопрос о правовом режиме доходов и имущества, приобретенного за счет этих доходов учреждением, усложняет бюджетное законодательство. Как выше было сказано, все доходы бюджетного учреждения, полученные как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. В связи с тем, что в смете доходов и расходов бюджетного учреждения отражаются все доходы учреждения (как бюджетные, так и внебюджетные), отдельные авторы полагают, что налицо противоречие между ГК РФ и БК РФ (ст. 161). В соответствии со ст. 298 ГК РФ доходы, полученные от разрешенной предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. В отличие от данного правила БК РФ предусматривает единую смету для всех доходов и расходов бюджетного учреждения455. Однако в указанных нормах ГК РФ и БК РФ речь идет о совершенно самостоятельных финансовых документах (смета доходов и расходов, отдельный баланс), а в связи с этим вывод о коллизии законов ошибочен. Смета представляет собой финансовой план доходов и расходов бюджетного учреждения на
455 См.: Пашков М.Л. Положение бюджетных учреждений в свете Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные учреждения. 2000. № 2. С. 14.
предстоящий период, а бухгалтерский баланс является одной из форм отчетности о финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
Вывод об отсутствии противоречий между ст. 298 ГК РФ и ст. 161 БК РФ подтверждается и материалами судебной практики. Так, в Верховный Суд РФ обратились с жалобами государственные образовательные учреждения «Нижегородский строительный техникум», «Нижегородский коммерческий институт» и Сыктывкарский государственный университет о признании незаконными приказа Министерства финансов РФ от 21.06.2001 г. № 46н, утвержденной этим же приказом Инструкции, а также других приложений к данному приказу в части, касающейся ограничения прав заявителей по самостоятельному распоряжению внебюджетными средствами. Верховный Суд РФ признал, что данные правовые акты ни в коей мере не ограничивают прав бюджетных учреждений по самостоятельному распоряжению внебюджетных средств, а регулируют лишь процедуру их учета на лицевом счете, открытом в органе федерального казначейства. При таких обстоятельствах суд отказал в удовлетворении жалоб456.
В постановлении Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» указано, что устав федерального государственного учреждения, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ, должен предусматривать, в том числе, порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской деятельности. Из данной редакции постановления можно предположить, что для каждого учреждения может быть установлен особый правовой режим имущества, приобретенного им за счет доходов от разрешенной деятельности. Очевидно, что подобный механизм установления правового режима имущества учреждения неправомерен, так
456 Решение Верховного Суда РФ от 12.02.2002. № ГКПИ2001-1852, 1861, 1866 // СИС «Гарант».
как он должен быть установлен на уровне закона и быть единым для всех учреждений.
Не менее проблематичным вопросом является вопрос об объеме ответственности учредителя и учреждения по его обязательствам. Необходимо различать две ситуации: 1) учреждение осуществляет только основную образовательную деятельность, которая полностью подпадает под бюджетное финансирование; 2) учреждение кроме основного вида деятельности осуществляет приносящую доход деятельность, разрешенную учредительными документами.
Для первой ситуации условия и объем ответственности учреждения и его собственника четко прописаны в ст.ст. 120, 399 ГК РФ. В частности, согласно ст. 120 ГК РФ учреждение несет самостоятельную имущественную ответственность, но только в пределах находящихся в его распоряжении денежных средств. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
Субсидиарным должником учреждения выступают РФ, субъекты РФ и муниципальные образования (ст.ст. 214, 215 ГК РФ). Подробное разъяснение о субсидиарной ответственности этих лиц содержится в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», а также в Инструктивном письме Министерства общего и профессионального образования РФ «О статусе образовательных учреждений» от 08.06.1998.
В пункте 12 указанного постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ подчеркнуто, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или
управомоченного органа. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
Данное постановление рассчитано на требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий или бездействия государственных или муниципальных органов (ст. 16 ГК РФ). Однако, как отмечает Е. Суханов, оно имеет общее значение для всех случаев имущественной ответственности публично-правовых образований457.
В Инструктивном письме «О статусе образовательных учреждений» обращено внимание на следующее: согласно абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК РФ субсидиарная ответственность наступает в тех случаях, когда основной должник (в данной ситуации – государственное образовательное учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений закон выдвигает дополнительное условие – недостаточность находящихся в распоряжении учреждения денежных средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель – собственник (который и должен привлечь основного должника – образовательное учреждение к участию в деле в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК РФ). Иск же предъявляется к такому собственнику, а не к образовательному учреждению.
457 Суханов Е. Гражданский кодекс в хозяйственной практике // Хозяйство и право. 1997. № 5. С. 84.
Из п. 1 ст. 399 ГК РФ следует, что требование кредитора к основному должнику может быть заявлено в досудебном порядке, и если только основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено субсидиарному должнику. Иной порядок предъявления требований кредитора следует из Правил исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета458. В частности, из данных Правил следует, что если основной должник не удовлетворяет требование кредитора (вследствие отсутствия средств, ответа на требование и т.д.), то оно в любом случае должно быть ему предъявлено в судебном порядке. Если это требование, подтвержденное исполнительным листом, не будет исполнено в течение 2-х месяцев со дня поступления исполнительного листа в орган федерального казначейства, то тогда взыскатель вправе обратиться в суд с требованием к субсидиарному должнику (п. 15 Правил). Таким образом, Правила вводят новый порядок привлечения субсидиарного должника к ответственности. Однако п. 1 ст. 399 ГК РФ не является диспозитивной нормой, в связи с этим п. 15 указанных Правил явно противоречит ГК РФ. Направленность норм Правил является свидетельством того, что государство не желает нести ответственность по обязательствам учреждения, в том числе и по обязательствам, не исполненным учреждением в связи с их недофинансированием учредителем.
Если учреждение осуществляет приносящую доход деятельность, то при определении субъектов ответственности и объема их ответственности возникают определенные сложности. Это обусловлено рядом причин. Вопервых, тем, что в законе, как выше было сказано, не определен правовой режим доходов и имущества, приобретенных учреждением от занятия
458 Правила исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. Утверждены постановлением Правительства РФ от 22.02.2001. № 143 (в ред. от 26.07.2004. № 379) // СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 959;
Российская газета. 03.08.2004. № 164.
разрешенной учредительными документами предпринимательской деятельности; во-вторых, отсутствием в бюджете соответствующих средств459; в-третьих, противоречиями между нормами гражданского, процессуального, бюджетного и образовательного законодательства.
Рассмотрим типичные, наиболее встречающиеся на практике вопросы по указанной проблеме.
1. Должен ли учредитель отвечать по обязательствам учреждения, вытекающим из предпринимательской деятельности. По данному вопросу в юридической литературе высказаны две точки зрения. Согласно одной из них, собственник учреждения должен нести субсидиарную ответственность по указанным обязательствам; условия же привлечения его к ответственности названы разные (недостаточность денежных средств у учреждения460; недостаточность денежных средств и имущества, приобретенного учреждением за счет доходов от разрешенной предпринимательской деятельности)461.
Представители другой точки зрения отрицают субсидиарную ответственность собственника по обязательствам учреждения, возникшим при осуществлении разрешенной предпринимательской деятельности462. И.В. Ершова в связи с этим отмечает, что на практике это может привести к необходимости признания учреждений несостоятельными (банкротами). Однако, как известно, нормы законодательства о банкротстве на такие некоммерческие организации, как учреждения, не распространяются.
459В.Ф. Яковлев в связи с этим указывает, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет, как его доходную часть, так и расходную. См.: Гражданский кодекс и государство. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. С. 63–64.
460Иванова Г.Н., Шевченко А.С. Субсидиарная ответственность // Правоведение. 1998. № 2. С. 153; Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности. С. 42–43; Кашковский О.П. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. С. 17–18.
461Богданова Е.Е. Субсидиарная ответственность. Проблемы теории и практики. М.: «Приор-издат», 2003. С. 18, 75.
462Иванова Н.Р. Защита права собственности в арбитражном суде: комментарий арбитражной практики. М.: Юридическая фирма Контракт; Издательский Дом ИНФРА-М, 1999. С. 74–75; Сорокина С.Я. Участие учреждений в гражданском обороте. С. 60; Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом хозяйственного ведения на имущество, полученное в результате приносящей доходы деятельности. С. 127– 128; Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. С. 225.