Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н

А.Н. ПОПОВ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

♦ ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ ♦

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Московский университет

Тамбовский филиал

А.Н. ПОПОВ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Печатается по решению Методического совета и Совета Филиала Тамбовского Филиала МосУ МВД России

Тамбов Издательство ТГТУ

2005

УДК 351.74/76

ББК Х301

П581

Р е ц е н з е н т ы:

Заведующий кафедрой истории государства и права Института права ТГУ им. Г.Р. Державина, доктор юридических наук, доцент

А.С. Туманова

Начальник правового управления Тамбовской областной думы заслуженный юрист России

Г.М. Максимова

Заместитель начальника УВД Тамбовской области – начальник милиции общественной безопасности

А.В. Игнатов

Попов А.Н.

П581 Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка / А.Н. Попов. Тамбов: Тамбовский филиал МосУ МВД Рос-

сии, 2005. 124 с.

Рассмотрены правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности, исследуются организационно-правовые вопросы системы охраны общественного порядка и безопасности граждан, разрабатывается принципиальная схема муниципальных субъектов охраны общественного порядка и безопасности, их функциональная взаимосвязь, содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере регулирования местного самоуправления.

Выводы и предложения автора могут быть использованы в преподавании курсов конституционного права России и муниципального права в учебных заведениях высшего профессионального образования, в системе служебной подготовки сотрудников правоохранительных органов, в процессе правотворчества по совершенствованию норм конституционного права России и муниципального права.

Научное издание

ПОПОВ Анатолий Николаевич

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ

ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Монография

Редактор Е.С. Мордасова

Инженер по компьютерному макетированию М.Н. Рыжкова

Подписано к печати 28.04.2005 Формат 60 × 84/16. Бумага офсетная. Печать офсетная.

Гарнитура Тimes New Roman. Объем: 7,1 усл. печ. л.; 7,2 уч.-изд. л. Тираж 100 экз. С. 205М

Издательско-полиграфический центр Тамбовского государственного технического университета

392000, Тамбов, Советская, 106, к. 14

Автор выражает благодарность и признательность начальнику факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии управления МВД России кандидату юридических наук, профессору Старкову Валентину Ивановичу за помощь, оказанную при подготовке настоящей монографии

ВВЕДЕНИЕ

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРОВОЗГЛАСИЛА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОДНУ ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ, ПРИЗВАННУЮ ВЫПОЛНЯТЬ ЗАДАЧУ УКРЕПЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА.

В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ «ПОД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ПОНИМАЕТСЯ ПРАВО И ОФОРМЛЯЕТСЯ СПОСОБНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РЕГУЛИРОВАТЬ И УПРАВЛЯТЬ В РАМКАХ ЗАКОНА И ПОД СОБСТВЕННУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВАЖНОЙ ЧАСТЬЮ ПУБЛИЧНЫХ ДЕЛ В ИНТЕРЕСАХ ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ»1. В Ч. 2 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»2 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАРОДОМ СВОЕЙ ВЛАСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ В ПРЕДЕЛАХ, УСТАНОВЛЕННЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, А В СЛУЧАЯХ, УСТАНОВЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, – ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ И ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РЕШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ НЕПОСРЕДСТВЕННО И (ИЛИ) ЧЕРЕЗ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИСХОДЯ ИЗ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СПОСОБСТВУЕТ ФОРМИРОВАНИЮ САМОСОЗНАНИЯ, ДЕЛАЕТ МЕСТНУЮ ВЛАСТЬ ПОЛНОСТЬЮ ОТВЕТСТВЕННОЙ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ, ЯВЛЯЕТСЯ УСЛОВИЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО МИРА. ПОЭТОМУ ПРОБЛЕМА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРЕВРАЩАЕТСЯ В ПЕРВОСТЕПЕННУЮ ЗАДАЧУ. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОПРЕДЕЛЕНЫ:

−ВО-ПЕРВЫХ, ЗАВЕРШЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕЙ СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ;

−ВО-ВТОРЫХ, СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ФОРМИРОВАНИЯ ФИ- НАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ;

−В-ТРЕТЬИХ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ3.

СПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»4, ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРОВЕДЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В ОСНОВНОМ ЗАВЕРШЕН ПЕРВЫЙ ЭТАП РЕФОРМЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

ВМЕСТЕ С ТЕМ РЕШЕНИЕ НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫХ ЗАДАЧ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ НОРМАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЖДОГО ЧЕЛОВЕКА В ОТДЕЛЬНОСТИ И НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ЦЕЛОМ, НЕ МОЖЕТ БЫТЬ РЕАЛИЗОВАНО БЕЗ РАЗРЕШЕНИЯ ВСЕХ ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ПРОБЛЕМ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1 Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 116–117.

2Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., №

202.2003. 8 окт.

3 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15.10.99 // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42.

4 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федер. закон от 28.08.1995 // Собр. законодательства РФ. 1995. №

35.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НЕ ВЫДЕЛЯЕТ КАКИХ-ЛИБО ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ПО СТЕПЕНИ ИХ ВАЖНОСТИ. ОДНАКО НЕ ВЫЗЫВАЕТ СОМНЕНИЯ, ЧТО ИМЕННО ВОПРОСЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА МОГУТ БЫТЬ НАЗВАНЫ В ЧИСЛЕ НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫХ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ.

НЕГАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ, ОБОСТРЕНИЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ, СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛЯРИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА ОТРИЦАТЕЛЬНО СКАЗЫВАЕТСЯ НА ПОЛОЖЕНИИ ЛЮДЕЙ, ЧТО НЕРЕДКО СОПРОВОЖДАЕТСЯ ВОЗНИКНОВЕНИЕМ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ, СОЗДАЮЩИХ УГРОЗУ ДЛЯ ИХ ЖИЗНИ, ЧТО ДЕЛАЕТ ВСЕ БОЛЕЕ АКТУАЛЬНЫМ И ОСТРЫМ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА.

В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ В РОССИЙСКИХ И ЗАРУБЕЖНЫХ СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, А ТАКЖЕ В ВЫСТУПЛЕНИЯХ ПОЛИТИКОВ ВСЕ ЧАЩЕ ВСТРЕЧАЕТСЯ МЫСЛЬ О ГЛОБАЛЬНОМ ПОРАЖЕНИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА ПРЕСТУПНОСТЬЮ.

УТВЕРЖДАЕТСЯ, ЧТО РОССИЯ ПРЕВРАТИЛАСЬ В ПОЛНОМАСШТАБНУЮ КРИМИНАЛЬНУЮ СТРАНУ, ЧТО ЗАРАНЕЕ ОБРЕЧЕНЫ НА НЕУДАЧУ ВСЕ ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ В НЕЙ ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ. МНОГИЕ ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ИНВЕСТОРЫ ОТКАЗЫВАЮТСЯ РАБОТАТЬ В РОССИИ, ПОСКОЛЬКУ ПОДОБНОЕ МНЕНИЕ СТАЛО СЕРЬЕЗНЫМ ПРЕПЯТСТВИЕМ НА ПУТИ ИНТЕГРАЦИИ НАШЕЙ СТРАНЫ В МИРОВУЮ ЭКОНОМИКУ. НЕ СПОСОБСТВУЕТ ОНО И РАЗВИТИЮ ГУМАНИТАРНЫХ КОНТАКТОВ.

ТЕНДЕНЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ТЕМПОВ РОСТА ОБЩЕГО ЧИСЛА ПРЕСТУПЛЕНИЙ (2000 – 2952,4 МЛН.; 2001 – 2968,3 МЛН.; 2002 – 2526,3 МЛН.)5 ПРАКТИЧЕСКИ ОТСУТСТВУЕТ. ВМЕ-

СТЕ С ТЕМ ОТМЕЧАЕТСЯ РОСТ ТЯЖКИХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ: УБИЙСТВ, В ТОМ ЧИСЛЕ ЗАКАЗНОГО ХАРАКТЕРА, РАЗБОЙНЫХ НАПАДЕНИЙ, ГРАБЕЖЕЙ, ПРЕСТУПЛЕНИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ, ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ И ОРУЖИЯ. ПРЕСТУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И СООБЩЕСТВА АКТИВНО СТРЕМЯТСЯ ВЗЯТЬ ПОД КОНТРОЛЬ НАИБОЛЕЕ ДОХОДНЫЕ ОТРАСЛИ ЭКОНОМИКИ, ВНЕДРИТЬ СВОИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ В РАЗЛИЧНЫЕ ВЕТВИ

ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ, РАЗВИВАЮТ МЕЖДУНАРОДНЫЕ СВЯЗИ. СЕРЬЕЗНОЙ ПРОБЛЕМОЙ, ДЕСТАБИЛИЗИРУЮЩЕЙ ОБСТАНОВКУ В СТРАНЕ И, В

ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ, НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕМУ РЕГИОНАХ, СТАЛ ТЕРРОРИЗМ И СВЯЗАННЫЕ С НИМ ПРОЯВЛЕНИЯ.

В СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ УСИЛИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НАПРАВЛЯЮТСЯ В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ НА БОРЬБУ С «ГРОМКИМИ» ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ. В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧЕГО ОСТАЮТСЯ БЕЗ ДОЛЖНОГО ВНИМАНИЯ, МОЖЕТ БЫТЬ И НЕ ТАКИЕ «ЯРКИЕ», НО НЕ МЕНЕЕ ВАЖНЫЕ, НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ОБЩЕУГОЛОВНОГО ХАРАКТЕРА И НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, КОТОРЫЕ В СВОЕЙ МАССЕ ЗНАЧИТЕЛЬНО БОЛЬШЕ ВЛИЯЮТ НА ФОРМИРОВАНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗАЩИЩЕННОСТИ ГРАЖДАН И ПРАВОПОРЯДКА В ОБЩЕСТВЕ. ВСЕ ЭТО НЕМИНУЕМО ПРИВОДИТ К СНИЖЕНИЮ АВТОРИТЕТА ВЛАСТИ И В КОНЕЧНОМ ИТОГЕ, ЕЩЕ БОЛЕЕ УСУГУБЛЯЕТ СФОРМИРОВАВШУЮСЯ В ПРЕДЫДУЩИЕ ГОДЫ ОТЧУЖДЕННОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И

НАСЕЛЕНИЯ.

ПРОВЕДЕННЫЕ САМЫМИ РАЗЛИЧНЫМИ СОЦИОЛОГИЧЕСКИМИ СЛУЖБАМИ ОПРОСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ СВИДЕТЕЛЬСТВУЮТ О ПАДЕНИИ ДОВЕРИЯ ГРАЖДАН К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИНСТИТУТАМ, В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ К СИСТЕМЕ МВД РОССИИ, ПРИЗВАННОЙ ЗАЩИЩАТЬ ИХ ЖИЗНЬ, ЗДОРОВЬЕ И ИМУЩЕСТВО: В 2000 Г. НЕ ДОВЕРЯЛО 38,3 %, В 2001 – 39,7 %, В 2002 – 41,4 %.6

5 Расширенное заседание Коллегии МВДРФ 2003г. // «Щит имеч». №7(875). 2003. 13–19 февр.

6 Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в новых экономических и социальных условиях // Сб. науч. тр. М., 2002.

В ЭТОЙ СВЯЗИ ВОЗНИКАЕТ НАСТОЯТЕЛЬНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ЧАСТНОСТИ, – МИЛИЦИИ, НА КОТОРУЮ ВОЗЛОЖЕНА ЗАДАЧА ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. РЕШЕНИЕ ЭТОЙ ПРОБЛЕМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННО СВЯЗАНО С РАЗВИТИЕМ СИСТЕМЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЕЙ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ТОМ ЧИСЛЕ И МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК СОСТАВНОЙ ИХ

ЧАСТИ.

«ОДНАКО ЛЮБЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПО МОДЕРНИЗАЦИИ СТОЛЬ СЛОЖНОГО И ОТВЕТСТВЕННОГО ВЕДОМСТВА КАК МВД, – СКАЗАЛ ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.В. ПУТИН, – ДОЛЖНЫ БЫТЬ ВЫВЕРЕНЫ МНОГОКРАТНО. И РАБОТАТЬ ТОЛЬКО НА ПОВЫШЕНИЕ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ. ПОЭТОМУ СРАЗУ ХОЧУ СКАЗАТЬ, НИКАКИХ РЕВОЛЮЦИЙ ЗДЕСЬ НЕ БУДЕТ. ЕСЛИ ЧТО-ТО И БУДЕТ ДЕЛАТЬСЯ, ТО ТОЛЬКО С УЧАСТИЕМ САМОГО ВЕДОМСТВА И В ОЧЕНЬ МЯГКОМ РЕЖИМЕ. В ЗАКЛЮЧЕНИИ ЕЩЕ РАЗ ПОДЧЕРКНУ: ОБЩЕСТВО ЖДЕТ КАЧЕСТВЕННОГО УЛУЧШЕНИЯ СИТУАЦИИ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ. И Я НАДЕЮСЬ, ЧТО ВЫ ЭТО ХОРОШО ПОНИМАЕТЕ, ОСОЗНАЕТЕ ВСЮ СТЕПЕНЬ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕД СТРАНОЙ ЗА ТОТ УЧАСТОК РАБОТЫ, КОТОРЫЙ

ЛЕЖИТ НА НАШИХ ПЛЕЧАХ»7.

ОГРОМНЫЕ РЕЗЕРВЫ В РЕШЕНИИ НАЗВАННЫХ ПРОБЛЕМ СОДЕРЖИТ В СЕБЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ, ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН, БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ, СВОЕВРЕМЕННОМУ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЗЛОЖЕНА СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

ПЕРЕД ОРГАНАМИ САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ЧАСТНОСТИ МИЛИЦИЕЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ПОСТАВЛЕНА ЗАДАЧА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛЬНОЙ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ЛИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. В ЭТОЙ СВЯЗИ ВОЗНИКАЕТ ПОТРЕБНОСТЬ В ОСМЫСЛЕНИИ И РЕШЕНИИ РЯДА КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОБЩЕПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ДАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, НЕОБХОДИМОСТЬ ДОПОЛНЕНИЯ И УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. ЗАКОНЫ «О МИЛИЦИИ»8 И «О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РСФСР»9 ПОЛОЖИЛИ НАЧАЛО РЕФОРМИРОВАНИЮ МИЛИЦИИ, РАЗДЕЛЕННУЮ НА КРИМИНАЛЬНУЮ И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, КАК ПОКАЗЫВАЮТ ИССЛЕДОВАНИЯ, НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ НЕВОЗМОЖНО ДОСТАТОЧНО ЭФФЕКТИВНО РЕГЛАМЕНТИРОВАТЬ И ТЕМ САМЫМ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ РУКОВОДСТВО ВСЕМИ СТОРОНАМИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. ЦЕНТРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ВЕДОМСТВАМИ НЕ ДОСТАТОЧНО УЧИТЫВАЮТСЯ ИНТЕРЕСЫ И ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В ЧАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА И РУКОВОДСТВА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ФИНАНСИРУЕ-

МЫМИ ЗА СЧЕТ ИХ БЮДЖЕТОВ.

Частично разумная децентрализация делает возможным отказаться от принципа строго иерархического построения системы управления милицией общественной безопасности. «Проблемы, возникающие в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности, требуют поиска путей совершенствования деятельности подразделениями милиции общественной безопасности. При решении проблем-

РСФСР. 1991. № 29.

ных вопросов совершенствования организации охраны общественного порядка и безопасности следует учитывать следующее: тенденции децентрализации управления силами и средствами органов внутренних дел (милиции), включая расширение и самостоятельность территориальных структур, и создание подразделений милиции общественной безопасности во всех городах».10

Принятые за последнее десятилетие нормативные акты: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О милиции», «О местном самоуправлении в РСФСР», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по совершенствованию организации и повышению эффективности деятельности служб милиции общественной безопасности, Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденная приказом МВД России № 145 – 1996 г., федеральные и региональные программы борьбы с преступностью закрепляют за органами местного самоуправления компетенцию охраны общественного порядка, организацию управления подразделениями милиции общественной безопасности и контроля за их деятельностью.

Вышеизложенные факты и определили актуальность проведенного исследования, охватывающего комплекс актуальных правовых, организационных и иных проблем, имеющих важное теоретическое значение, а также направленных на совершенствование действующего законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления и милиции общественной безопасности, его значимость

иактуальность.

Вмонографии раскрыты правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности, комплексно исследуются органи- зационно-правовые вопросы обновляющейся на местном уровне системы охраны общественного порядка и безопасности граждан, разрабатываются на этой основе принципиальная схема муниципальных субъектов охраны общественного порядка и безопасности (органы местного самоуправления и милиция общественной безопасности) и их функциональная взаимосвязь, содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере регулирования местного самоуправления.

Анализ автором нормативно-правовых актов органов законодательной и исполнительной власти и МВД России, отечественной и зарубежной литературы, материалов практики деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления позволил обосновать и сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления.

Во-первых, в настоящее время основными правовыми и организационными направлениями деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности являются:

−усовершенствование нормативно-правовых основ по охране общественного порядка органами местного самоуправления;

−наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по управлению милицией общественной безопасности;

−определение форм и методов, используемых органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности;

−обеспечение финансово-экономической базы местного самоуправления.

Во-вторых, непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности – составной частью МВД России. Необходимость начала частичной децентрализации и муниципализации органов милиции общественной безопасности обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых отвечали бы интересам конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

В-третьих, общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования

10 Колонтаевский Ф.Е. Управление деятельностью служб общественной безопасности. М.: Академия Управления МВД России, 2000.

Ч. 1. С. 32.

предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

В-четвертых, общественная безопасность рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от правонарушений и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами.

В-пятых, выделение и обоснование трех групп полномочий органов местного самоуправления в сфере управления милицией общественной безопасности:

а) нормотворческие; б) исполнительно-распорядительные; в) охранительные.

В-шестых, характеристика общих принципов организации деятельности и полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка.

В-седьмых, определение тенденции позитивного развития деятельности местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности позволяют сформировать концепцию перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот процесс должен иметь планомерный и эволюционный характер.

Надеюсь, что проведенное исследование послужит основой для разработки государственной программы поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка, позволит создать необходимые правовые, организационные и материальные условия для практической реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и безопасности граждан.

Г л а в а 1

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ

1.1 Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан

В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СТ. 12) ЗАКРЕПЛЯЮТСЯ ПОЛОЖЕНИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, КОТОРЫЕ СОСТАВЛЯЮТ ОДНУ ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЯВЛЯЕТСЯ ВАЖНЕЙШИМ ДОСТИЖЕНИЕМ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА (НЕ СЛУЧАЙНО ПОЛОЖЕНИЕ О ГАРАНТИРОВАННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАЛОЖЕНО В ГЛ. «ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ» КОНСТИТУЦИИ РФ). В ТОЖЕ ВРЕМЯ ЕГО НАДЛЕЖИТ СЧИТАТЬ СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ. ПРИ РАЗРЕШЕНИИ РАЗЛИЧНЫХ ПРОБЛЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НЕОБХОДИМ БАЛАНС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ, Т.Е. ИНТЕРЕСОВ КАКОГО-ТО ОТДЕЛЬ-

НО ВЗЯТОГО ГОРОДА, ПОСЕЛКА, СЕЛА, ДЕРЕВНИ И Т.Д.

В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ «ПОД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ПОНИМАЕТСЯ ПРАВО И ЭФФЕКТИВНАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РЕГУЛИРОВАТЬ И УПРАВЛЯТЬ В РАМКАХ ЗАКОНА И ПОД СОБСТВЕННУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВАЖНОЙ ЧАСТЬЮ ПУБЛИЧНЫХ ДЕЛ В ИНТЕРЕСАХ СВОЕГО НАСЕЛЕНИЯ».11 В Ч. 2 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»12 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ

11Реформы местного управления в странах западной Европы. М., 1998. С. 116–117.

12Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., №

КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАРОДОМ СВОЕЙ ВЛАСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ В ПРЕДЕЛАХ, УСТАНОВЛЕННЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, А В СЛУЧАЯХ, УСТАНОВЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, – ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ И ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РЕШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ НЕПОСРЕДСТВЕННО И (ИЛИ) ЧЕРЕЗ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИСХОДЯ ИЗ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ, С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ.

ПО МНЕНИЮ С.А. АВАКЪЯНА, ДЛЯ ПОНИМАНИЯ ПРИРОДЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДОЛЖНЫ ИМЕТЬ ЗНАЧЕНИЕ ТАКИЕ ФАКТОРЫ, КАК НАЛИЧИЕ ИЛИ ОТСУТСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ НАЧАЛ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В ОБЩЕЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ, СУЩЕСТВУЮЩЕЙ В ДАННОМ ГОСУДАРСТВЕ И ОБЩЕСТВЕ, НАБОР ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЕГО МАТЕРИАЛЬНО-ФИНАНСОВАЯ БАЗА.13 ПИСТОКИН М.И. ДАЕТ БОЛЕЕ КРАТКОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ЭТО САМОУПРАВЛЕНИЕ ГРАЖДАН, НАСЕЛЕНИЯ СЕЛ, ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ. ИМИ УПРАВЛЯЕТ НЕ КТО-ТО СВЕРХУ, А ОНИ САМИ УПРАВЛЯЮТ СВОИМИ МЕСТНЫМИ ДЕЛАМИ».14 С УЧЕТОМ СЛОЖИВШИХСЯ РЕАЛИЙ В ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВЫСТУПАЕТ КАК ОДНА ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ (СТ. 12 КОНСТИТУЦИИ РФ, Ч. 1 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 06.10.2003 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»), ОСНОВОПОЛАГАЮЩЕГО ПРИНЦИПА ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ, КОТОРЫЙ ВМЕСТЕ С ПРИНЦИПОМ РАЗДЕЛЕНИЯ (ДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ПО ГОРИЗОНТАЛИ) ОПРЕДЕЛЯЕТ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ (ДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ ПО ВЕРТИКАЛИ). МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТИТУТОВ, ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ, НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВА. ОПРЕДЕЛЕННАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ В РЕШЕНИИ МЕСТНЫХ ДЕЛ, СОСТАВЛЯЮЩАЯ НЕОБХОДИМЫЙ ПРИЗНАК МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕ МОЖЕТ ПРОВОДИТЬСЯ ВНЕ НАПРАВЛЕНИЙ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ, ИДЕОЛОГИЧЕСКОЙ И ДРУГОЙ ПОЛИТИКИ. РАЗВЕ МОГУТ БЫТЬ ПОСТАВЛЕНЫ ЖИЗНЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЛЮДЕЙ, ПОВСЕДНЕВНЫЕ ЗАБОТЫ ЖИТЕЛЕЙ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ ВНЕ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА, ПРОВОЗГЛАСИВШЕГО, ЧТО ВЫСШЕЙ ЦЕННОСТЬЮ ЯВЛЯЕТСЯ ЧЕЛОВЕК, ЕГО ПРАВА И СВОБОДЫ (СТ. 2 КОНСТИТУЦИИ РФ), А ПРИЗНАНИЕ, СОБЛЮДЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД – ОБЯЗАННОСТЬ ГОСУДАРСТВА. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НЕ МОЖЕТ НАХОДИТЬСЯ ВНЕ СИСТЕМЫ ГОСУ- ДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И БЫТЬ АБСОЛЮТНО НЕЗАВИСИМЫМ ОТ ГОСУДАРСТВА. МНОГИЕ ОБЪЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ, СВОЙСТВЕННЫЕ СОВРЕМЕННОМУ ПОЛОЖЕНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ, СВИДЕТЕЛЬСТВУЮТ О ТОМ, ЧТО НЕ СЛЕДУЕТ ПРОТИВОПОСТАВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ (ИХ НЕ МОЖЕТ НЕ БЫТЬ) ИНТЕРЕСАМ МЕСТНЫМ (А БЕЗ НИХ ТОЖЕ НЕЛЬЗЯ). ВЕДЬ, ПО СУЩЕСТВУ, И ТЕ, И ДРУГИЕ – ЭТО ОБЩИЕ ИНТЕРЕСЫ СТРАНЫ.

ВПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ МЕСТНЫЕ ДЕЛА НУЖДАЮТСЯ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

ИДОПОЛНЯЮТСЯ ЕЙ – БОЛЕЕ СИЛЬНОГО АРГУМЕНТА В ПОЛЬЗУ СБЛИЖЕНИЯ МЕСТНЫХ ДЕЛ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ТРУДНО НАЙТИ.15 В ТОЖЕ ВРЕМЯ В ЦЕНТР

202.2003. 8 окт.

13Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 43.

14Там же. С. 65.

15Современные исследователи уже подметили тенденцию сближения государственной власти и местного самоуправления в единую систему в некоторых субъектах Российской Федерации. Самолетова Т.В. Основы взаимодействия органов гос. власти и органов местного самоуправления в РФ // Материалы выставки –конференции «Управление – 97». М., 1997.