Органи самоорганізації населення: історична ретроспектива

Особливою рисою місцевого самоврядування є те, що воно не може бути "насаджене", декретоване зверху. Ще в першій половині ХІХ ст. німецький політик, державний діяч і науковець Стейн наголошував: "Народ повинен звикнути до того, що він сам може керувати своїми справами і мусить вийти з дитячого стану, в якому хотіло б тримати людей завжди неспокійне, завжди готове до послуг правління" [Пантійко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Юрій Пантійко. – Мюнхен, 1963. – С. 45]. Розвиток високоорганізованого самоврядного суспільства викликає необхідність, крім іншого, глибокого вивчення і аналізу багатого національно-історичного досвіду самоврядування. В Україні самоврядування мало глибинні самобутні корені.

Дослідженню проблеми місцевого самоврядування в Україні на різних етапах розвитку українського суспільства присвятили свої праці П. Біленчук, І. Бутко, В. Горбачов, О. Гурій, Р. Делімарський, Т. Іванова, В. Головченко, В. Кампо, А. Качан, О. Лазор, Ю. Мальчин, В. Панасенко, Ю. Панасенко, М. Пітник, А. Ткачук, О. Шиба та ін. Після здобуття Україною незалежності з'являються перші розвідки українських науковців, котрі розглядають досить побіжно історичну ретроспективу місцевого самоврядування. Найбільш предметно історія місцевого самоврядування України розкрита в працях М. Грищука [Грищук М.В. Нариси історії місцевого самоврядування України: [Методичний підручник]. – Острог, 2001.].

Його історія сягає сивої давнини, часів родоплемінного устрою у слов'ян. Тобто задовго до появи давньоруської держави. Наявні історичні джерела доносять до нас перші достовірні згадки про народоправство у східних слов'ян. Вони датуються серединою, другою половиною VІ ст. Візантійські історики Прокопій Кесарійський, Маврикій Меандр стверджували, що слов'яни жили в умовах родоплемінного ладу і всі свої справи вирішували спільно. Прокопій, наприклад, писав, що слов'янами та антами не править хтось один, а здавна управляє ними народне зібрання [Янин В.Л. Я послал тебе бересту… / В.Л. Янин. – М, 1965. – С. 156].

Що стосується питання історії органів самоорганізації населення, то йому до цього часу дослідники майже не приділяли уваги, це на наш погляд, пов'язано з тим, що відродження місцевого самоврядування в Україні незалежній, на яке в період тоталітаризму по суті було накладено табу, вимагало пильної уваги науковців-суспільствознавців з метою його розбудови в нових конкретних умовах на наукових засадах. Тобто, в першу чергу, розширення теоретичної бази проблеми самоврядування і тісний зв'язок з практикою суспільного буття. Подальше узагальнення українського та зарубіжного досвіду дало можливість таку важливу складову самоврядування в Україні як самоорганізація громадян. І в теорії і на практиці було доведено, що функціонування органів територіальної самоорганізації громадян розширює соціальну основу місцевого самоврядування, забезпечує умови для реалізації громадянами їх конституційних прав на участь в управлінні державними і громадськими справами, сприяє розбудові громадського суспільства. Таким чином, виникла необхідність всебічного вивчення такого громадського явища як самоорганізація громадян. А саме, як і коли воно виникло, які етапи і перетворення воно пройшло в суспільному бутті, що являє сьогодні і яке місце може зайняти в майбутньому. Виходячи з цього, виникає необхідність розглянути проблему самоорганізації населення в історичній ретроспективі. В даній статті автор не ставить собі за мету розкрити дану проблему. Таке завдання є надто складним і непосильним для однієї чи, навіть кількох статей. У даному випадку вважаємо можливим тільки поставити і позначити проблему самоорганізації населення в Україні в історичній ретроспективі.

Самоврядування виникло задовго до появи держави та її політичних інституцій. Як природні норми самоорганізації соціально-правового співжиття, воно супроводжує людське суспільство на всіх етапах його розвитку і є фундаментом моделі нового ладу, що зростає на міцному економічному базисі громадянського суспільства.

Місцеве самоврядування відігравало, безумовно, значну роль в соціально-економічному і культурному розвитку Київської Русі. Перша згадка про органи народного самоуправління пов'язані з "Повістю минулих літ" і датується 983 роком. Слово "віче" народилося у православ'янські часи і означає "рада". Вічові збори вирішують справу голосуванням, але оригінальним способом: шляхом проведення жеребкування.

У Київській Русі Х-ХІІІ століття різні форми місцевого самоврядування знаходили свій вияв у вічах. Прикметно, що міські і сільські віча за своїми функціями і завданнями не відрізняються між собою. Найважливіші питання міського життя, в першу чергу, вирішувалися на міських вічах на основі звичаєвого права. Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади. Вони користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. З метою вирішення поточних справ з числа вільних громадян обирався війт та інші посадові особи.

У той же час ми віднаходимо і перші ознаки органів самоорганізації населення. Як відомо, вічова демократія найбільше була розвинута на Півночі Київської Русі, у Новгороді. Тут ми і знаходимо паростки органів самоорганізації населення. Зазначимо, що Новгород мав розвинуту систему місцевого самоврядування. Місто ділилося на п'ять кінців адміністративних районів. У кожному з них своє територіальне, "кінчанське" віче. На цих вічах вирішувалися повсякденні питання, а також розроблялась тактика поведінки на загальноміському вічі. Тут же вибирались і посадові особи, і органи управління – кінчанський староста, кінчанська управа. Зауважимо, що кінчанська система наклалась на більш стародавню – сотенну систему. Новгород ділився також на десять сотень, а сотні ще й на "вулиці". На чолі їх стояли виборні сотські і вуличні старости. Вибори на цьому рівні, на думку археологів здійснювалися не криком, а подачею спеціальних "білетнів" – берестяних грамот [Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История местного управления и муниципального самоуправления в России: [учеб. пособие] / Р.С. Цейтлин, С.А. Сергеев. – М.-Л.: Омега, 2006. – С. 19].

Зауважимо, що незважаючи на значну, часом переважаючу роль боярської аристократії, новгородці мали можливість суворо контролювати дії виборних посадових осіб. За вимогою одного з "кінців" віче могло прийняти рішення про зміщення якої завгодно посадової особи і, за необхідності, їхнього покарання. Багато разів відсторонялись князі, у тому числі і Олександр Невський, посадники за надмірні побори та, навіть, архієпископ за підкуп під час виборів [Грищук М.В. Нариси історії місцевого самоврядування України: [метод. підруч.] / М.В. Грищук. – Острог, 2001. – С. 11]. Без активності "кінчанських" та вуличних старост, які представляли простий новгородський люд, такі дії були б неможливі.

Економічну основу міського самоврядування в давньоруській державі становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міські громади в Київській Русі самостійно встановлювали правила господарювання, а саме: міські податки, певні повинності, різні платежі.

У литовсько-польську добу елементи місцевого самоврядування, зберігаються на селі і навіть отримують певний розвиток. В селах існували сільські громади. На чолі сільської громади стояв "старець", "отаман" або "староста". При старості існувала громадська рада: "добрі люди" або "мужіє". В інших місцевостях їх ще називали "поплічники". Старець з "добрими людьми" мав право суду, який відбувався на громадському вічі званім копою, тому суд мав назву "копний суд". Старосту, добровільних помічників-"поплічників" обирали на рік. Деякі громади на підставі привілеїв були вилучені з адміністрації панських і навіть державних урядників.

У литовську добу має місце і досить складна система відносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами. Такий стан був обумовлений статусом конкретного міста. Міське самоврядування очолював війт. Його обирали на міських вічах, які в документах отримали назву: "громада", "копа", "купа". В цей час елементи місцевого самоврядування і самоорганізації населення отримали свій подальший розвиток у формі війтівства і його громадських помічників.

Неабияке значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, яке починає поширюватись на українські міста, починаючи з середини ХІV ст. Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права було: відміна звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації та запровадження власного органу місцевого самоврядування – магістрату. До речі, єдине місто в світі, яке поставило пам'ятник магдебурзькому праву – Київ.

Варто зазначити, що українське населення в польсько-литовську добу зазнавало дискримінації за національними і релігійними ознаками. Під час надання містам магдебурзького права звичайно говорилося, що відповідні посади в магістраті можуть займати лише католики, що суттєво обмежувало права українців. Ось чому Зборівська угода між Польщею і гетьманською Україною 1649 року передбачала, зокрема, право православних міщан (читай українців – авт.) займати муніципальні уряди. Поступово місцеве самоврядування набувало розвитку і вдосконалення.

Наступний важливий етап розвитку самоврядування в Україні з другої половини ХVІ і до середини ХVІІІ ст. пов'язаний з козацькою добою. А саме, полково-сотенним, військово-адміністра­тивним устроєм. Козацька форма державності та органів управління і самоврядування має свої особливості. Запорозька вільна військова спільнота початково була стихійним утворенням вільних людей. Тому громадський лад у них ґрунтувався на самоорганізації і на засадах демократії, яка взагалі була притаманна українському суспільству ХVІІ- ХVІІІ ст. Людей об'єднувала не лише сила державної влади, а, в першу чергу, духовна, морально-психологічна та релігійна спорідненість. Зародком І зразком такої форми правління була Запорізька Січ. Це була своєрідна структура державності, сутність якої базувалася на самоврядній структурі народної оборони і самоорганізації населення.

Конституційна історія місцевого самоврядування в Україні починається з 1710 р., тобто з Конституції гетьмана Пилипа Орлика. Звідси бере початок констуційне визнання місцевого самоврядування, прав козаків і інших верств населення на участь в організації державного життя виконавчої влади. Ідея необхідності самоорганізації населення, недоторканості його прав при вирішенні всіх питань суспільного життя наголошується в ній доволі сильно.

Наступ Російської імперії на права і вольності українського народу у XVIII ст. завдав непоправної шкоди місцевому самобутньому самоврядуванню, й по суті воно було планомірно знищене. Регіональне самоврядування на загально-імперських засадах запроваджується в Україні після проведення російським царем Олександром II земської реформи 1864 р. та міської 1870 р. Буржуазні земська і міська реформи створили передумови для розвитку самоуправління.

Прикметно, що земське і міське самоврядування було значним явищем у суспільному, економічному і культурному житті України кінця XIX початку XX ст. І тут варто звернути увагу на дуже важливу рису самоврядування, притаманну українському суспільству зазначеного періоду, а саме, діяльності певної школи самоуправління і самоорганізації громадян. Протягом 50-ти років діяльності земств в Україні (крім Правобережжя, у різних їх установах влаштувались люди, які з причин "політичної неблагонадійності" не могли знайти праці в державних установах: лікарі, вчителі, статистики, ветеринари, інженери і т. ін. Земства були тісно пов'язані з українськими громадами. Видатними земськими діячами були І. Лужицький, родина Дорошенків, В. Тарновський, О. Русов, І. Шраг, Б. Грінченко, В. Самійленко, М. Коцюбинський та сотні інших. Земства, їх передові українські діячі сприяли піднесенню національної свідомості, ставали тією школою, яка сприяла людність до самоорганізації, до самоврядування, як стверджує відомий історик земств, Веселовський. З початком української національно-демократичної революції 1917-1920 pp. це виразно проявилось. Адже саме із земських установ вийшло багато громадських і політичних діячів, які відігравали видатну роль в цей революційний період.

Не можна не погодитись з думкою політолога М.В. Грищука, що період народництва і революційна доба у XIX – на початку XX ст. в Україні, що характеризується багатогранням політико-правових ідей, актів конституційного характеру та теоретичних основ місцевого самоврядування і самоорганізації населення, досліджені недостатньо.

В першу чергу, це стосується програмних документів Кирило-Мефодіївського братства "Книга Буття українського народу", "Начерків конституції республіки" Георгія Андрузького (1846-1847 pp.). Основоположники народницької концепції М. Костомаров і В. Антонович при дослідженні історії українського народу не поєднували самоврядність з проявами українського державотворення. М. Драгоманов, обґрунтовуючи можливі зміни державного устрою в своєму проекті "Вільної спілки" обґрунтовує ідею запровадження місцевого самоврядування. За М. Драгомановим, центральна влада перебуває у безпосередній залежності від місцевого самоврядування. Тобто, держава є "вільною спілкою" локальних самоуправ. Ця "вільна спілка" керує взаємовідносинами самоуправних елементів місцевих самоуправ. У зазначеному контексті виразно наголошується ідея самоорганізації громадянського і громадського суспільства. М. Драгоманов вважав, що такий устрій сприятиме глибокому соціально-економічному, політичному, духовному та моральному розвитку суспільства.

Конституційні ідеї політико-правових засад надалі розвивав М. Грушевський, зокрема, у статті "Конституційне питання і українство в Росії", де було детально розпрацьовано питання національно-територіальної децентралізації Російської імперії. Зазначеним проблемам в межах підготовки документів конституційного характеру, де питанню самоврядування і самоорганізації місцевих громад приділяли значну увагу М. Міхновський, С. Дністрянський та ін. З проголошенням Української Народної Республіки були сформульовані і закріплені в І Універсалі загальні принципи місцевого самоврядування.

У ІІІ Універсалі Центральної Ради 6 листопада 1917 року місцеве самоврядування отримує широкі права і повноваження. Законодавче закріплення і подальший розвиток місцеве самоврядування отримало в Конституції УНР, а саме в статтях про державний устрій права і вольності УНР (від 29 квітня 1918 р.).

Не обминула увагою проблему місцевого самоврядування і Директорія УНР. Проекти Конституції УНР присвячують місцевому самоврядуванню спеціальні розділи. Новизною зазначених документів є пропозиція про розмежування понять "урядові чиновники" і "чинники самоврядування".

Після повалення Директорії в 1920 р. та встановлення комуністичного режиму розпочинається трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування – всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами "пролетарської диктатури" – губернськими, повітовими та волосними радами. В західних областях України та на Буковині місцеве самоврядування було скасоване після включення їх до складу СРСР в 1939-1940 рр. Адже сама ідея самоврядування суперечила комуністичній доктрині диктатури пролетаріату. Реально місцеве самоврядування відродилось тільки із здобуттям Україною незалежності.

З прийняттям Конституції України 1996 року і Закону України про місцеве самоврядування в 1997 р. починається реальна розбудова місцевого самоврядування на демократичних засадах. Вагоме значення набуло прийняття Закону України "Про органи самоорганізації населення".

І все ж законодавство про органи самоорганізації населення є далеко не досконалим. В даній доповіді й ставиться за мету розглянути проблему самоорганізації населення на сучасному етапі розвитку суспільства. Проте, варто наголосити, що проблемам діяльності органів самоорганізації громадян поки, що не приділяється належної уваги в Україні, слабо використовується набутий історичний досвід про що засвідчує недостатня кількість таких органів. Як свідчить історичний досвід, дотримання принципів реального народовладдя і є головним постулатом самоврядування і самоорганізації громадян.

ІV секція

ЦИВІЛЬНО-ПРАВОВИХ ДИСЦИПЛІН

Юрій Олександрович Борзак,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка (м. Київ)

borzak@meta.ua

ПРАВОВІ АСПЕКТИ СПІВВІДНОШЕННЯ ДОГОВОРУ

ДОВІЧНОГО УТРИМАННЯ З ІНШИМИ СУМІЖНИМИ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВИМИ КОНСТРУКЦІЯМИ

Чинне законодавство, а саме ст. 744 Цивільного кодексу України (ЦК) регламентує правовідносини довічного утримання (догляду). Актуальність обраної теми полягає в тому, що при практичній реалізації така договірна конструкція породжує низку питань, які потребують свого теоретичного пояснення та законодавчого вирішення.

На відміну від ЦК України (1963 р.), де договір довічного утримання був розміщений серед договорів про надання послуг (для того, щоб підкреслити надання набувачем послуг у вигляді довічного матеріального забезпечення в натурі), в ЦК України (2003 р.) цей договір розміщений після договору купівлі-продажу, дарування та ренти. Саме таке розміщення повинно підкреслювати ту обставину, що договір довічного утримання (догляду) опосередковує перехід права власності від відчужувача до набувача. Проблематика обраної теми заключається в тому, що вникаючи в суть договірних відносин сторін, основна мета укладення і виконання договору не зводиться лише до передання майна у власність набувачеві. Відчужувач за цим договором має основну мету – одержати догляд, утримання від особи як в матеріальному, так й моральному розумінні. Тому договір довічного утримання (догляду) не можна розглядати як різновид договорів про передання майна у власність. Також у науковій літературі договір ренти розглядається як родовий правочин щодо довічного утримання. На нашу думку, за цим критерієм договір довічного утримання (догляду) доцільно розглядати, як похідний від договору ренти, оскільки включає в себе суттєві ознаки останнього. Також похідний характер договору довічного утримання (догляду) проявляється в тому, що платник ренти виплачує одержувачу ренту у формі конкретної грошової суми або в іншій формі, що встановлюється договором виходячи із принципу свободи договору, і утримання в договорі догляду може бути як в грошовій формі, так і в іншій визначеній формі. Тоді постає питання, якщо за договором ренти одержувач ренти передає платнику ренти, наприклад, квартиру або інше нерухоме майно, а платник ренти зобов'язується надавати певні послуги рентоодержувачу – послуги пов'язані з доглядом, на безстроковій основі. То яким чином тоді розмежовувати договір ренти та договір довічного утримання (догляду)? На нашу думку, подолання даної проблеми може появлятися в тому, щоб розмежувати ознаку "значна цінність" майна між цими договорами.

Згідно ст. 746 ЦК України набувачем може бути повнолітня дієздатна особа або юридична особа. Якщо ж набувачами є кілька фізичних осіб, вони стають співвласниками майна, переданого їм за договором довічного утримання (догляду) на праві спільної сумісної власності. Це означає, що наприклад, якщо один з набувачів виконує свої зобов'язання неналежним чином, то відчужувач може вимагати відшкодування збитків від усіх набувачів. Також зазначена стаття встановлює, що відчужувачем може бути фізична особа незалежно від її віку та стану здоров'я. На нашу думку, таке нормативне закріплення є не досить коректним, оскільки якщо особа не могла усвідомлювати всіх умов договору або в залежності від своєї цивільної дієздатності не може укладати даний договір самостійно, то даний договір визнається оспорюваним, і визнається недійсним у судовому порядку, що створює зайву роботу для працівників суду.

Як зазначає суддя Верховного Суду України В.І. Гуменюк, що в кожній справі про визнання договору дарування недійсним з підстав помилки, доводиться "по крупицям" збирати докази того, що особа, яка вважала, що укладає договір довічного утримання помилилася щодо правових наслідків договору – це є обставиною, що має істотне значення. Тому, на нашу думку, необхідні законодавчі зміни в даній нормі, а саме – відчужувачем може бути фізична дієздатна особа.

Також з зазначеного логічно випливає, що у зв'язку з визнанням довічного утримання не ціною переданого майна, а своєрідним зустрічним наданням, зазначений договір має розглядатися як самостійний договірний тип з передачі майна у власність безоплатно, на який поширюються загальні положення про дарування. Таке положення є спірним, бо від того, що зустрічний еквівалент не визначений в обмін на передане у власність майно, вартість якого відома, природа договору як відплатного ніяк не змінюється.

Марина Василівна Романченко,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка (м. Київ)

maryna.romanchenko@gmail.com