- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.3.1 Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 Александр I: частичная децентрализация
- •4.2.7 Николай I: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель Александра II
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •Региональная политика
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Региональная
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Расстановка политических
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2.2 Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Федеральные округа
- •Военные округа в Российской Федерации
Региональная
И МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
7.1
Системы региональной власти
Региональная государственная власть на уровне субъектов федерации (далее — просто региональная власть) представлена в России двумя ветвями власти — исполнительной и законодательной (в качестве синонима законодательной власти в отношении регионального уровня также используется понятие "представительная власть") [Гельман, 1998; Нечаев, 2000; Органы государственной власти..., 1998].
Судебная власть представляет собой отдельную, особым образом организованную систему. В российских условиях нельзя рассматривать региональную судебную власть как разновидность региональной власти в связи с наличием единой системы федеральных судов разного территориального уровня, включая региональные и районные суды. Исключение составляют конституционные (уставные) суды, создаваемые в отдельных регионах по собственной инициативе и никак не подчиненные Конституционному суду Российской Федерации, и, с оговорками, мировые судьи, представляющие собой суд низшей инстанции и, в терминах политической регионалистики, самого низкого территориального уровня.
Задачами региональных конституционных (уставных) судов являются проверка соответствия региональных и местных нормативных актов конституции (уставу) данного региона, а также толкование региональной конституции (устава). Члены таких судов назначаются региональными законодательными собраниями.
Должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов федерации. Мировой судья рассматривает гражданские, уголовные и административные дела в качестве суда первой инстанции. Однако вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям является районный суд, входящий в единую систему судов общей юрисдикции.
588
¶7.1 Системы региональной власти
Система региональной власти в России формируется в соответствии с двумя принципами.
/. Принцип региональной самостоятельности.
Как гласит ст. 77 российской Конституции, "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Предполагается, что регионы создают системы региональной власти на основе своих представлений о наиболее эффективной и соответствующей местным условиям модели.
2. Принцип общефедеральных стандартов.
Федеральный центр имеет право определять общефедеральные стандарты, обязательные для использования во всех системах региональной власти. Для этого принимаются федеральные законы, имеющие верховенство на всей территории страны. С помощью этих законов центр регламентирует системы региональной власти, определяя, какие параметры обязательны для использования во всех регионах, а какие определяются самими регионами.
Правовое регулирование региональной государственной власти осуществляется российской конституцией, федеральными законами, региональными конституциями (уставами) и иными региональными нормативными актами.
История развития российских систем региональной власти тесно связана с историей современного российского федерализма и постепенным усилением роли принципа общефедеральных стандартов в сравнении с принципом региональной самостоятельности.
В результате "парада суверенитетов" республики стали явочным порядком с помощью собственных законов формировать системы власти, по многим признакам напоминающие таковые в независимых государствах (введение института выборного президента республики и т.п.). Федеральный центр на первых порах практически не регламентировал развитие этих систем.
Переход к выборности региональных руководителей в остальных регионах был очень постепенным и затянулся на несколько лет с 1991 по 1997 гг. Это объяснялось стремлением центра сохранить более жесткий контроль за основной частью страны. При этом использование принципа выборности региональных руководителей не нашло столь широкой и устойчивой поддержки, чтобы считать его консенсусным принципом устройства региональной власти. В 2004 г. всенародные выборы региональных руководителей были вновь отменены.
Регламентация систем региональной власти оказалась очень сложным процессом, и борьба за принятие соответствующего федерального закона продолжа-
589
¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России
лась не один год. Реально принцип общефедеральных стандартов стал использоваться в России только с 1999 г.
История федерального законодательства, посвященного системам региональной государственной власти, начинается вскоре после выборов первого состава Государственной Думы. Весной 1994 г. был представлен проект федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот закон принят Госдумой в марте 1995 г., но Совет Федерации, в составе которого доминировали представители региональной элиты, наложил на него вето. Вето верхней палаты было преодолено Госдумой. Однако после этого вето на данный закон наложил президент, подыгравший таким образом Совету Федерации.
В 1996 г. началось рассмотрение нового законопроекта по данному вопросу. На протяжении ряда лет этот закон постоянно отклонялся Советом Федерации (в 1997 г., дважды в 1998 г., еще раз в 1999 г.), а также президентом (в 1998 г.). Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят только в октябре 1999 г.
Столь длинная история принятия федерального закона объясняется прежде всего сопротивлением региональных элит. Регламентация региональной власти не устраивала региональные элиты, особенно в республиках, поскольку власть там сформировалась в соответствии с собственными представлениями элит о политической целесообразности и статусе субъектов федерации. Региональную исполнительную власть не устраивало неизбежное введение новым законом институтов парламентского контроля за ее деятельностью, развитие системы сдержек и противовесов, которая присутствовала далеко не во всех регионах. Этим объясняются действия Совета Федерации, который на том этапе представлял интересы региональных элит и прежде всего — региональной исполнительной власти. Президентская власть в России во многом подыгрывала региональной исполнительной власти, поскольку была заинтересована в укреплении своих позиций на местах. Однако в 1999 г. федеральный центр принял принципиальное решение в пользу нового закона, который оказался в числе последних законов, принятых незадолго до отставки Б. Ельцина и определивших развитие ситуации в сторону дальнейшего усиления регламентации уже при В. Путине.
Федеральный закон исходит из указанной выше конституционной нормы, предполагая, что система органов государственной власти устанавливается самими регионами. В то же время закон определяет, что образование, формирование, деятельность и полномочия органов региональной государственной власти регулируются как федеральным, так и региональным законодательствами. Федеральный закон не случайно носит название закона "об общих принципах", т.е. имеет рамочный характер. Хотя многие параметры региональной государственной власти определены в нем весьма четко и не допускают региональных вариаций.
590
¶7.2 Исполнительная власть в субъектах (редерации
Сформировавшаяся в России система региональной власти, общая для всех субъектов федерации, включает следующие органы власти:
высшее должностное лицо субъекта федерации (используется также синоним "губернатор"');
высший исполнительный орган государственной власти, который возглавляет высшее должностное лицо;
законодательный (представительный) орган государственной власти (также его можно называть институтом регионального законодательного собрания, легислатуры, или ассамблеи).
В России для законодательной ветви региональной государственной власти используется принцип выборности. Проводятся выборы депутатов в законодательный (представительный) орган государственной власти. В то же время принципы формирования губернаторского корпуса в постсоветской России неоднократно менялись в связи с общим неустойчивым форматом отношений между центром и регионами и постоянным стремлением центра осуществлять более жесткий контроль за деятельностью региональной исполнительной власти.
7.2
Исполнительная власть в субъектах федерации
В советский период региональная власть формировалась по принципам, близким к тем, которые используются в парламентских республиках: выборный совет народных депутатов, который в свою очередь формирует подотчетный ему исполнительный комитет совета народных депутатов (в республиках это были Верховный совет и Совет министров соответственно). В 1991 г. эта ситуация была кардинально изменена новыми российскими властями. При этом развитие региональной власти в республиках и остальных регионах происходило по-своему и должно рассматриваться отдельно.
На первом этапе постсоветской истории отмечается постепенный переход от назначения губернатора президентом страны к модели выборного губернатора. Модель выборного губернатора в России в значительной степени была заимствована из американского опыта, и по этому параметру, как и по ряду других, Россия следовала в русле американского федерализма. В начале 1990-х гг. губернаторские выборы считались обязательной частью общего процесса демократизации в стране. В то же время развитие именно этой модели в России обусловлено и процессами в
1 В качестве синонимов могут использоваться и такие понятия, как "региональный руководитель", "региональный лидер" и др.
591
¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России
национальных республиках, где с 1991 г. на волне суверенизации стали избирать своих президентов, с чем вынужден был считаться центр.
Первые выборы региональных глав прошли еще в советский период, в июне 1991 г. Основная часть субъектов федерации перешла к выборной модели в 1996— 1997 гг. [Слепцов и др., 1998]. Последним к этой модели должен был перейти Дагестан в соответствии с новой конституцией республики, принятой в 2003 г.
Однако в конце 2004 г. начался новый этап, связанный с отменой всенародных губернаторских выборов и переходом к "мягкому назначению" губернаторов президентом страны с утверждением кандидатуры региональным законодательным собранием (см. выше). Переход к модели "мягкого назначения" также является постепенным: назначения производятся по истечении срока полномочий выборных губернаторов или в результате их ухода в отставку (см. ниже). В конце 2005 г. процедура "мягкого назначения" была уточнена, в модели назначенного губернатора были усилены элементы дополняющей ее модели "парламентской республики".