6. Заморские территории.

После распада колониальной системы в совершенно особом положении на­ходятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в со­став национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее пло­щади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр — периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия — колония".

Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать замор­ские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парла­менте. Четыре региона — Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официаль­ное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.

Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называ­ют федератизмом (см. ниже).

124

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоя­тельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом раз­витым самоуправлением.

Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя за­морские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.

1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или ме­нее развитым самоуправлением.

2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполно­моченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австра­лия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус админист­ративных единиц и собственные администрации (Британская территория Индий­ского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).

7. Оккупированные и "воображаемые" регионы.

Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией оп­ределенного государства, не входя при этом в состав международно признанной тер­ритории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государ­ством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуа­ций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчи­вой системы международных отношений.

В то же время говорить о международно признанных территориях также сле­дует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими — в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.

Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь при­надлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.

125

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

• В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Сво­бодный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.

• Длительное время к числу оккупированных регионов можно было при­числять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израиль­ским контролем¹². Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одно­временным формированием территории Палестинского государства. Под фактиче­ским контролем Израиля остается часть территории Сирии — Голанские высоты.

• Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так на­зываемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно при­знанных границ Судана.

• Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.

• На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они вре­мя от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, под­тверждая тем самым свои претензии.

• Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время — до 1988—1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.

Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказы­вается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демокра­тическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, рес­публика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипло­матические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Саха­ры, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в меж­дународно-признанных границах ".

Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в

¹² Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-администра­тивные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.

" Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.

126

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофи­циальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах '⁴.

8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.

В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фак­тически территорию контролирует или другое государство, или местные политиче­ские движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдик­ция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными полити­ческими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.

С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупирован­ные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предпо­лагаемой зоне юрисдикции.

Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, свя­занных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного госу­дарства и формированием на его территории более или менее развитой системы ав­тономного самоуправления.

Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие госу­дарственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрис­дикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнан­ное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государст­во" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.

Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других госу­дарств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашен­ная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, полу­чила признание одного государства — Турции.

¹⁴ Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и не­малый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Дого­вор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претен­зии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.

127

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнан­ном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название — Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) счи­тает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устой­чивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей террито­рией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случа­ях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тай­вань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноцен­ное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей бло­кируются КНР^|5.

Близко к статусу непризнанного государства находится и Косово, о котором речь шла выше^|6. Примером непризнанного государства может служить Республика Сомалиленд, провозглашенная в 1991 г. на северо-западной территории Сомали, го­сударства, фактически развалившегося в результате гражданской войны '⁷. На пост­советском пространстве такими примерами являются Абхазия (прежняя автоном­ная республика в составе Грузии), Южная Осетия (бывшая автономная область в составе Грузии), Нагорный Карабах (на территории, населенной армянами, бывшей автономной области в составе Азербайджана провозглашена Нагорно-Карабахская Республика), Приднестровье (Приднестровская Молдавская Республика, часть тер­ритории Молдавии на левом берегу Днестра).

Возможна ситуация, когда на территории региона не провозглашается какое-либо новое государственное образование. Но центр не обладает полным контролем за этой территорией, его контроль активно и небезуспешно оспаривается со стороны местных политических движений, имеющих поддержку населения, а следовательно, определенную легитимность. Эта ситуация предполагает частичный контроль за тер­риторией со стороны местных политических движений.

" Членство в ООН является, пожалуй, наилучшим критерием для того, чтобы отли­чить "признанное" государство от "непризнанного". Хотя здесь до самого последнего вре­мени было свое исключение: Швейцария до 2002 г. не входила в ООН, сохраняя свой осо­бый статус в международном сообществе, но никак не статус непризнанного государства. Также известны случаи, когда те или иные государства в ООН представляли политические силы, потерявшие контроль над территорией, но сохранившие поддержку ведущих миро­вых игроков. Например, тот же Китай некоторое время был представлен не коммунистами из КНР, а гоминьдановцами, укрепившимися на Тайване. Камбоджа была представлена "красными кхмерами", превратившимися к тому моменту в партизанское движение, и т.п.

¹⁶ Непризнанная Республика Сербская Краина, существовавшая одно время на тер­ ритории Хорватии, была ликвидирована военным путем. Сейчас ее территория поделена между "обычными" хорватскими жупаниями.

¹⁷ Сомалиленд появился на территории бывшего британского протектората Сомали, который в процессе деколонизации был объединен с бывшим итальянским протекторатом Сомали и до гражданской войны составлял единое независимое государство.

¶128

¶п

¶2.1

Административно-территориальное деление государства

• Эти движения чаще всего имеют сепаратистский или регионалистский ха­рактер, т.е. выступают за выход данной территории из состава государства или соз­дание на этой территории автономного региона.

• Возможна ситуация, когда территорию контролирует оппозиционное цент­ральным властям движение, имеющее с ними крупные идеологические противоре­чия ("идеологический" автономизм).

• Наконец, территория может находиться под контролем политических сил, стремящихся захватить власть в стране в целом (тогда она играет роль плацдарма для альтернативной общенациональной власти).

Ситуации фактического распада страны на части были характерны для ряда государств, существовавших в состоянии гражданской войны (Афганистан, Сомали, Ангола, Ирак). Например, регионы Афганистана находились под контролем полевых командиров и местных губернаторов (таджик Ахмад Шах Масуд в Бадахшане, узбек Рашид Дустум в районе Мазари-Шарифа на севере страны, Исмаил-Хан в Герате и пр.). Некоторое время функции центральной власти выполняло движение Талибан, в то время как на севере власть принадлежала Северному альянсу. Причем послед­ний не имел сепаратистского характера и активно участвовал в борьбе за власть в стране в целом, используя Север в качестве плацдарма. Значительная часть Анголы находилась под контролем движения УНИТА — до смерти его лидера Ж. Савимби в 2002 г. (причем Ж. Савимби определенно использовал эту территорию как плац­дарм, предполагая стать главой всего государства).

Сепаратистские и регионалистские движения, ведущие вооруженную борьбу с центром, пользуются значительным влиянием в некоторых регионах мира. В каче­стве примера можно привести юг Судана, отдельные районы Индонезии (Ачех, За­падный Ириан) и др.

Интересный пример представляет Сомали, где можно говорить о нескольких уровнях контроля центральных властей над территорией.

• Республика Сомалиленд с 1991 г. настаивает на своей независимости.

• По соседству с ней в 1998 г. было провозглашено автономное государство Пунтленд, которое к независимости не стремится. Его представители скорее стре­мятся к получению власти во всем Сомали.

• На остальной (центральной и южной) территории Сомали формально должна присутствовать юрисдикция центральных властей Могадишо. Однако сама центральная власть окончательно не сформировалась.

• В перспективе возможна реорганизация Сомали на принципах федерализ­ма: в 2004 г. был сформирован временный парламент, именуемый Переходная фе­деральная ассамблея. Он избрал президентом страны лидера Пунтленда А. Юсуфа Ахмеда.

В некоторых странах развитие сепаратизма привело к оформлению непри­знанных государств (Сомали). В ряде случаев произошло международное призна-

¶5 Зак. 624

¶129

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ние новых государств (Эритрея). Либо сепаратистски настроенные территории в об­мен на отказ от сепаратизма получили особый статус в рамках существующего госу­дарства (Иракский Курдистан). В других случаях региональное движение было по­давлено с помощью как военных действий, так и переговоров с последующим вос­становлением общенациональной юрисдикции при поддержке международного со­общества (Афганистан). Что касается "идеологического" автономизма, то в качестве примера можно привести Колумбию, часть территории которой контролировалась левыми повстанцами (Вооруженные революционные силы Колумбии — FARC и Армия национального освобождения — ELN).

9. Нерегулярное асимметричное АТД.

Приведенные примеры не исчерпывают все случаи неоднородного АТД. В со­временном мире оказываются возможными ситуации нерегулярного асимметрич­ного АТД, когда не вся территория государства делится на полноценные ATE пер­вого порядка.

В Таджикистане ярко выражена структура "ядро — периферия", в рамках ко­торой ядро, прилегающее к столице, находится в непосредственном подчинении центральных властей (такая структура существовала еще в советском Таджикистане). ATE первого порядка являются две области — Хатлонская на юге и Согдийская на севере, а также Горно-Бадахшанская автономная область на востоке. При этом толь­ко Горный Бадахшан подпадает под классификацию автономного региона, две об­ласти являются "обычными" провинциями, а ядро государства — фактически ре­гионом с особым порядком управления.

2.1.4

Топонимика административно-территориальных единиц

Рассматривая топонимы, связанные с системой АТД, следует различать наимено­вания и названия ATE.

Под наименованиями ATE подразумеваются принятые в данном государстве синонимы понятия "формальный регион". Наименования могут быть общераспро­страненными (провинции, области, штаты и пр.) и сугубо национальными, исполь­зуемыми только в одном государстве и имеющими корни в его национальном языке (медье в Венгрии или фюльке в Норвегии). Условно в качестве общего понятия для ATE в разных странах можно использовать понятие "провинция", считая остальные наименования производными от него.

Как правило, в государстве используется только одно наименование ATE. Однако в сложных федерациях возможна ситуация с различными наименованиями ATE (штаты и союзные территории в Индии). Различные наименования могут иметь исторические причины (графства и территории в Либерии) или определяться раз-

130

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

линиями между "площадными" и "точечными" ATE (последние могут официаль­но называться городами).

Под названиями ATE понимаются названия конкретных регионов, которые яв­ляются индивидуализирующими, уникальными характеристиками тех или иных ATE.

Существует целый ряд концепций названий ATE. Эти концепции обычно сви­детельствуют о тех факторах, которые сыграли главную роль в формировании дан­ной ATE:

• исторические;

• этнические;

• природные;

• "центральные".

Исторические названия очень характерны для европейских государств, где ис­торические факторы сыграли главную роль в формировании систем АТД. Как ре­зультат многие названия регионов повторяют названия средневековых феодальных государственных образований. Влияние исторических концепций привело к инте­ресной ситуации в странах Бенилюкса. Границы этих стран рассекли старинные исторические провинции, но при этом названия провинций из уважения к истории решили сохранить. В результате провинция под названием Лимбург есть и в Нидер­ландах, и в Бельгии. Название Брабант используется в Нидерландах (Северный Бра­бант) и Бельгии (Фламандский Брабант, Валлонский Брабант). Курьезная ситуация связана с Люксембургом: через границу с одноименным независимым государством в Бельгии располагается провинция с точно таким же названием.

Этнические названия распространены в тех многонациональных странах, где этнические факторы существенно повлияли на систему АТД (Испания на уровне автономных сообществ, Индия, Эфиопия, Мьянма и др.). Некоторые этнические названия одновременно могут быть признаны и историческими. Так, в Нидерландах название провинции Фрисландия происходит от этноса фризов, а сама провинция сформировалась еще в Средние века. Возможны ситуации, когда название региона представляет собой реликтовый этноним, напоминающий об этнических группах, доминировавших здесь ранее (американские штаты Северная и Южная Дакота, на­звание которых происходит от индейского племени дакота).

В случае с этническими названиями ATE используется понятие "титульный этнос". Под титульным этносом понимается та этническая группа, которая дала на­ звание данной ATE. Как правило, она является численно доминирующей, а в случае развития регионального самоуправления может обладать реальной политической властью. *i

Природные (физико-географические) названия более характерны для стран, у ко­торых нет устойчивого исторического деления, или которые включают в свой состав крупные природные объекты, например острова. Вообще ATE часто совпадают с островами, и неудивительно, что они получают название этих островов (Дания, Италия, Испания, Греция, Австралия и др.).

¶5*

¶131

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Закономерно, что наибольшее распространение природные названия полу­чили в Новом Свете и вообще в государствах, возникших сравнительно недавно. На­звания многих американских штатов (Миссисипи, Миссури, Колорадо, Мичиган) и канадских провинций (Онтарио, Юкон) повторяют названия рек и озер. То же самое встречается в Бразилии ("речные" штаты Амазонас, Парана, Токантинс) и Аргентине (по рекам названы провинции Чубут, Рио-Herpo). Используются и на­звания природно-ландшафтных областей — Чако в Аргентине и Мату-Гросу в Бра­зилии (по названию плато, отсюда названия двух штатов — просто Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул). Неудивительно широкое распространение природных назва­ний в Африке, где очень мало исторических провинций и слишком мозаична этни-

18

ческая карта .

Особым случаем является Франция, где в процессе формирования единого национального государства было решено отказаться от исторических названий, и практически все департаменты названы по природным объектам (реки, горные мас­сивы и т.п.).

Кроме того, следует обратить внимание на многочисленные случаи исполь­зования в названиях ATE сторон света или понятия "центральный". Особенно ха­рактерная ситуация существует в Австралии, где выделяются Западная и Южная Австралия, а также Северная территория. Достаточно часто провинция, центром ко­торой является столица государства, официально называется центральной (напри­мер, Центральный аймак в Монголии). "Центральной" может называться и провин­ция, находящаяся в географическом центре страны (например, Центральный остан в Иране находится южнее Тегерана).

"Центральная" концепция названия А ТЕ часто используется по своеобразно­му "остаточному принципу". Когда нет более ярких индикаторов, связанных с куль­турой, историей и природой, регион получает название по своему административ­ному центру. Обычно это соответствует тем ситуациям, когда главенствующую роль в формировании сетки АТД играли демографические факторы, и регион развивался по модели узлового района.

"Центральная" концепция характерна для государств со слабо развитой ис­торико-культурной региональной структурой (например, в Африке), обычно не­больших, или для тех стран, где избран дробный формат АТД, в то время как формат исторических провинций существенно крупнее. В последнем случае довольно ти­пичной можно считать ситуацию в Португалии, где ATE существенно мельче куль­турно-исторических провинций. То же самое характерно для Японии, Турции и др.

В некоторых ситуациях "центральная" концепция названия отражает мощ­ность исторически сложившегося центра. Например, в Бразилии Сан-Паулу и Рио-

¹⁸ Хотя, например, в Зимбабве с ее двумя основными народами — машона и матабе-ле, сочли возможным назвать провинции Северный и Южный Матабелеленд, Западный, Восточный и Центральный Машоналенд.

132

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

де-Жанейро — это названия не только двух самых крупных городов, но и крупней­ших по числу жителей штатов. Американский штат Нью-Йорк, очевидно, назван по самому крупному городу, но особенность этой ситуации состоит в том, что Нью-Йорк не является столицей штата. В Аргентине есть провинция Буэнос-Айрес, сто­лица которой находится в расположенном на окраине столичной агломерации го­роде Ла-Плата (собственно город Буэнос-Айрес в состав провинции не входит).

2.1.5

Морфология административно-территориального деления

Одним из главных параметров морфологии АТД является уровень дробности. Под дробностью здесь подразумевается количество единиц АТД. Логичным представля­ется рассуждение об оптимальных параметрах дробности, связанных с созданием системы АТД, адекватной региональным структурам и одновременно управляемой.

• Учет реальной неоднородности региональных структур ведет к крайнему дроблению сетки АТД.

• Напротив, требования управляемости серьезно ограничивают оптималь­ное количество единиц АТД.

Уровень дробности АТД можно связать с тремя параметрами — числом жи­телей в данном государстве, размерами его территории и морфологией самой тер­ритории (степень ее расчлененности по природным и этнокультурным характери­стикам).

Можно предположить, что уровень дробности АТД прямо зависит от разме­ров территории, численности населения и неоднородности региональной структуры. Однако такое рассуждение было бы слишком поверхностным. Другой тезис говорит в пользу нахождения оптимального числа ATE для практически любого государства, каким бы крупным или мелким оно не было. Этот тезис связан уже с теорией управ­ления. Действительно, даже в самом крупном государстве должен быть разумный пре­дел числа ATE, чтобы ситуация не стала неуправляемой. И, наоборот, в малом госу­дарстве достаточно дробное АТД может быть востребовано также, как и в большом.

Наши исследования показали, что число ATE в странах мира положительно, но слабо коррелирует с размерами территории (коэффициент корреляции состав­ляет +0,3) и численностью населения (коэффициент корреляции составляет +0,2)". Это значит, что каждое государство ищет разумный управленческий оптимум коли­чества своих ATE, который не так уж сильно связан с его размерами и еще меньше — с числом жителей.

" Расчеты проведены автором по выборке из 180 стран, которая почти исчерпывает список независимых государств, существующих в мире.

133

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Среднестатистическое государство мира делится примерно на 18 ATE перво­го порядка. Этот показатель можно считать исторически сложившимся оптимумом, что, конечно, не означает, что все страны мира должны ему следовать. Однако сам по себе этот ориентир интересен, поскольку управление примерно 15—20 единицами нижестоящего уровня представляется достаточно эффективным с точки зрения ор­ганизации процесса.

В то же время, разумеется, разные страны используют очень разные по уров­ню дробности сетки АТД. Очень крупная сетка характерна для таких густонаселен­ных стран, как Пакистан и Бангладеш: при населении много более 100 млн. жите­лей Пакистан делится только на четыре провинции (в Пакистане наряду с провин­циями есть еще и столичный округ), Бангладеш — на шесть. Наоборот, мелкая сетка используется в таких малых европейских государствах, как Македония (85 общин) и Словения (60 общин). Греция тоже относится к числу стран с мелкой сеткой АТД: она делится на 52 нома. Вообще же стран, которые делятся более чем на 50 регио­нов, немного, также как и стран, которые включают менее 10 ATE первого порядка. В этой связи условным оптимумом можно считать 10—50 единиц в зависимости уже от сложности территории. Одним из рекордсменов является Франция с ее 96 депар­таментами (но при этом Франция создала в 1982 г. еще одну, более крупную сетку из 22 регионов на континентальной территории и еще четырех в заморских депар­таментах). Высокий уровень дробности АТД отмечается также в Турции, Таиланде, Вьетнаме и др.

Разброс ATE по величине территории и населения тем более велик. Средний размер территории для ATE первого порядка составляет около 40 тыс. кв. км. Однако и здесь выделяются страны с буквально огромными ATE, такие, как Австралия, Ка­нада, Бразилия, Китай. Мало о чем говорит и средняя численность жителей в про­винции — около 1,8 млн. человек. Провинции в Китае, Индии, Пакистане, Бангла­деш, Бразилии отличаются гораздо большим числом жителей.

Наряду с дробностью сетки АТД можно говорить об уровне вариативности (или гетерогенности). Не следует считать, что государство аккуратно поделено на ATE примерно одинакового размера. Система АТД формируется под воздействием множества факторов, которые искривляют геометрическое пространство и делают "ровную" и регулярную сетку самой неестественной в связи с ее несоответствием социокультурным реалиям. Например, по площади территории штаты США отли­чаются почти в 500 раз. Даже если исключить из рассмотрения самый крупный штат — Аляску, то различия составят "всего" 200 раз. Хотя в то же время свой опти­мум есть и в США: не случайно 22 штата, т.е. почти половина имеют площадь тер­ритории между 100 и 200 тыс. кв. км каждый.

Еще одним важным параметром является соответствие сетки АТД систе­мам "центр — периферия". Системы расселения описываются с помощью поня­тий "концентрация" и "дисперсия". Значительная часть населения сосредотачива-

134

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

ется в крупных центрах, остальная рассеяна по большой территории. Этим объясня­ется выделение некоторых крупных городов (например, столиц) в особые ATE.

В развитие этой тенденции отдельные страны пошли по пути деления тер­ритории на ATE двух типов — "точечные" (крупные города) и "площадные" (ос­тальная территория). Любопытно, что наиболее крупные города и не только сто­лицы становятся ATE первого порядка во многих азиатских странах — Китае, КНДР, Республике Корея, Вьетнаме, Камбодже и др. Этот феномен можно объ­яснить значительным контрастом между центром и периферией в развивающихся странах, формированием в процессе урбанизации крупных городских центров, которые действительно становятся совершенно особыми территориальными со­обществами.

В случае выделения крупных городов в отдельные ATE в системе "центр — периферия" происходит определенная деформация. Дело в том, что реально сфера влияния такого города далеко выходит за его административные границы. Но, стремясь не создавать слишком крупные ATE, государство как бы сдерживает го­род, заключая его в узкие рамки официальных границ.

При этом возможна ситуация региона с вынесенным центром: в этом случае крупный город, являясь ATE первого порядка, одновременно играет роль официаль­ной столицы для окружающей его провинции. В таком случае происходит искусст­венное разделение узлового района на центр и периферию, которые становятся раз­ными ATE.

Возникает также ситуация "периферийной столицы": административный центр "периферийного" региона размещается на его территории, в то время как узлом реальных связей является все-таки крупный город, превращенный в другую ATE. Разделение центра и периферии на две административные единицы характерно для Аргентины, причем город Буэнос-Айрес не только не входит в состав одноименной провинции, но и не является ее столицей.

Предметом исследования также является геометрия административно-тер­риториальных единиц. Геометрия может изучаться с точки зрения соответствия ATE правильным геометрическим формам, таким, как круг, квадрат, шестиугольник. В политической географии есть представление об идеальной геометрии политиче­ских образований, напоминающих круг или шестиугольник со столицей в геомет­рическом центре. В реальности политическое пространство сильно искривлено под воздействием множества описанных выше социальных факторов. Другое дело, что слишком неправильные формы и эксцентриситет (т.е. размещение столицы ближе к окраине, смещение административного центра в сравнении с центром геометри­ческим) могут вызывать сомнения в целесообразности существования такого ре­гиона, особенно в том случае, если часть его территории находится в фактической сфере влияния другого центра.

135

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

В целом изучение морфологии АТД позволяет говорить о двух постоянно конкурирующих принципах:

• принцип компактности, в соответствии с которым регион должен стремиться к идеальным геометрическим формам, а с учетом искривления пространства и пото­ков — к большему соответствию сложившимся системам "центр — периферия".

• принцип конгруэнтности, в соответствии с которым регион должен соот­ветствовать формату других региональных структур — этнокультурных, историче­ских, природно-географических, т.е. в большей степени следовать структуре нефор­мальных регионов.

Актуальная сетка АТД обычно представляет собой ситуативный компромисс между этими двумя принципами. Слишком явное преобладание одного из них может привести к снижению управляемости в связи с появлением регионов, или слишком некомпактных, или совершенно не соответствующих структурам идентичности, а потому отторгаемых населением.

2.1.6

Столичность в системе административно-территориального деления

Важным элементом административно-территориальной единицы является ее адми­нистративный центр. Большое значение для управления имеет как местоположе­ние административного центра (степень эксцентриситета), так и тип столичности. Выделяются следующие типы столичности.

• Доминирующий центр (столица региона является самым крупным цент­ром, и регион представляет собой сферу влияния этого центра). Степень доминиро­вания такого центра можно в общих чертах определить по степени концентрации в нем населения региона, а также по его экономическому потенциалу опять же в рам­ках данного региона.

• Конкурентно-доминирующий центр (столица региона является одним из не­скольких более или менее крупных центров). В зависимости от сложности отноше­ний "центр — периферия" в регионе можно говорить о биполярной или полицент­рической модели.

• Функциональный центр (небольшой город, выполняющий сугубо админи­стративные функции).

• Исторический (традиционный) центр (не самый крупный город, выполня­ющий столичные функции на протяжении многих веков).

Первые два типа являются наиболее распространенными. Третий тип характерен для США и потому может быть назван американским. Как известно, в США используется особая концепция столичности, как на уровне

136

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

государства в целом (сравнительно небольшой Вашингтон), так и на уровне шта­тов²⁰. Хотя и в США есть исключения, так как здесь существуют доминирующие в своих регионах административные центры Атланта (столица Джорджии), Бостон (столица Массачусетса), Денвер (столица Колорадо).

В других странах на уровне регионов американская модель почти не распро­странена. Причиной переносов региональных столиц в новый функциональный центр является либо перенаселенность доминирующего центра, либо конфликты в его социуме. Как результат, небольшим исключением является Индия, но там функциональные центры Гуджарата (Гандинагар) и Ассама (Диспур) по сути явля­ются городами-спутниками наиболее крупных, доминирующих в местных системах "центр — периферия" городов — Ахмадабада и Гувахати соответственно. Лишь еди­ничный пример есть в Малайзии — городок Шах-Алам, являющийся столицей Се-лангора, где главным узлом на самом деле является выделенный в особый округ крупнейший город страны — Куала-Лумпур.

В европейских странах, где исторические факторы сильнее всего повлияли на систему АТД, можно встретить ситуации, когда столицами регионов являются не самые крупные центры, имеющие при этом большую историю. Например, в Нидер­ландах столица Северного Брабанта расположена в старинном герцогском городке Хертогенбос. Ни Амстердам, ни промышленный Роттердам не являются админи­стративными центрами Северной и Южной Голландии соответственно. Вместо них столицы расположены в старинном городе Харлеме и Гааге. Ситуация, когда доми­нирующий центр не сумел "заслужить" себе право именоваться столицей региона, встречаются в Германии (Висбаден вместо Франкфурта в земле Гессен, курфюрст-ский Дрезден вместо несколько более крупного Лейпцига в Саксонии) и Дании (крошечный Рибе вместо крупного по датским меркам промышленно-портового Эсбьерга). Интересно, что и в Канаде, хотя у этой страны не столь древняя исто­рия, у некоторых провинций сохраняются исторические столицы (их же по опыту соседних США можно признать функциональными центрами). В Квебеке таковой является Квебек, а не Монреаль — крупнейший город Канады, в Британской Ко­лумбии — Виктория, а не Ванкувер.

²⁰ В политической географии и сиое время была дискуссия по поводу признания тех или иных столиц "естественными" и "искусственными". Первыми считали исторически сложившиеся и притом доминирующие административные центры. Было и традиционное представление о том, что административный центр обязательно является (или становится со временем) наиболее крупным по числу жителей и экономическому потенциалу на своей территории. Однако такая дискуссия представляется непродуктивной, несмотря на то, что американская модель столичности не является распространенной. Совпадение администра­тивного и экономического центров можно признать более удобным с точки зрения управ­ления, но отнюдь не обязательным в условиях небольших регионов с развитыми внутрен­ними коммуникациями. Организация пространства с выделением специализированного политического центра представляется интересным экспериментом.

137

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Отдельного рассмотрения заслуживает ситуация регионов с вынесенным цен­тром. В таких ситуациях возникает феномен "двойной столицы": один город являет­ся центром двух регионов. Примером может служить Южная Корея, где крупные города Пусан, Тэгу, Кванджу являются отдельными ATE первого порядка и одно­временно столицами прилегающих провинций.

2.1.7

Уровни административно-территориального деления

Наряду с "горизонтальной" региональной структурой система АТД обладает верти­кальным иерархическим строением. Уровни АТД (и связанные с ними порядки ATE) являются одновременно управленческими уровнями, так как им соответствует оп­ределенный тип управленческих структур, обладающих определенными полномо­чиями. Эти уровни могут быть связаны с тремя основными типами управления:

• централизованным государственным управлением;

• региональным самоуправлением, прежде всего — в федерациях;

• местным самоуправлением.

Причем первый и последний типы управления могут быть представлены не на одном управленческом уровне.

Число иерархических управленческих уровней в каждом государстве является функцией дробности его системы АТД и, с оговорками, функцией размеров самого государства. Наиболее распространена ситуация с двумя или тремя субнацио­нальными уровнями АТД. Причем выбор между двумя или тремя уровнями, как показывает мировой опыт, сильно зависит от размеров и неоднородности госу­дарственной территории. Два уровня создают, как правило, только небольшие государства.

Более крупные страны используют трехуровневые и даже более сложные ие­рархические системы АТД. Например, Италия делится на 20 областей, которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции распадаются на коммуны. Герма­ния поделена на земли, земли — на районы, районы — на общины. Причем число управленческих уровней может увеличиваться или уменьшаться при проведении ре­форм. Примером увеличения числа управленческих уровней является Франция, где был создан новый первый уровень АТД с 26 регионами, в результате чего уровень 96 департаментов стал вторым уровнем АТД.

Количество управленческих уровней сильно зависит от сложности системы местного самоуправления, тем более, что местное самоуправление в более либераль­ных странах связано с самоорганизацией общества непосредственно на территории. Как результат, в США на уровнях ниже довольно стройной системы ATE первого и

138

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

второго порядка (штаты, которые делятся преимущественно на графства) сущест­вует множество субъектов местного самоуправления, таких, как муниципалитеты и муниципальные корпорации.

Существует подход, распространенный, например, в США, в соответствии с которым ATE первого порядка считаются регионы, в которых действует государст­венная власть. Подразумевается, что ATE первого порядка создаются центром или представляют собой субъекты федерации. Соответственно ATE второго порядка связывают уже со структурами местного самоуправления, обычно предполагая, что их субъекты возникают снизу, в процессе инкорпорации (см. главу 3). При таком подходе оказывается, что в некоторых государствах ATE первого порядка нет. В то же время, на наш взгляд, его использование не вполне корректно. Более удобным является "механическое" выделение уровней в соответствии с реально существую­щей вертикальной структурой, а потом уже идентификация типов власти, прису­щей каждому из них.

Нередко государство создает промежуточные управленческие уровни. Это де­лается для дополнительного удобства управления, организации государственных мероприятий, самоорганизации самих территорий. Промежуточными могут быть сугубо ведомственные сетки типа судебных, школьных и прочих округов, которые дополняют основной формат АТД²¹.

Для промежуточных уровней не обязательно наличие каких-либо политиче­ских структур, т.е. они могут и не иметь управленческого характера. Например, в США существует деление на "цензовые" регионы (регионы Бюро переписей), кото­рые объединяют по несколько штатов. По этим регионам ведется национальная ста­тистика, но управленческим уровнем они не являются в связи с отсутствием ка­ких-либо властных органов.

2.1.8

Сценарии реорганизации административно-территориального деления

Под воздействием разнообразных и разнонаправленных факторов система АТД в государстве может меняться. Это происходит, когда давление на центральную власть начинает превосходить некий предел, и государство принимает решение о реоргани­зации системы АТД с целью ее большего соответствия региональным реалиям и чет­ко артикулированным региональным интересам (которые в случае недоучета начи-

²¹ Заметим, что собственное административно-территориальное деление может быть и у негосударственных структур. В сущности, каждая организация, работающая на более или менее крупной территории и имеющая свои органы управления, может создать собст­венную территориальную структуру. Примером могут служить церковные епархии.

139

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

нают угрожать общеполитической стабильности). В федеративных государствах та­кие решения могут быть инициированы на самом региональном уровне, хотя и не вступают в силу без утверждения в центре.

Реорганизация системы АТД может проходить по трем сценариям:

• создание новых единиц А ТД (изменение числа регионов);

• изменение статуса отдельных регионов;

• изменение числа управленческих уровней.

Крупные реформы АТД обычно связаны с радикальными изменениями по­литического строя или геополитической ситуации. В этом случае происходят изме­нения во всей конфигурации доминирующих факторов АТД, одни теряют значе­ние, другие выходят на первый план в соответствии с принципиальными решения­ми властей.

Реформы АТД чаще всего связаны с принципиальными решениями о при­знании или, напротив, непризнании этнокультурных и исторических факторов в качестве системообразующих.

Один сценарий связан с отказом от использования этнокультурных и исто­рических факторов, что может восприниматься как шаг к консолидации нации. В та­ком случае государство переходит к природным или демографическим принципам формирования сетки АТД. Например, Франция создала свою систему АТД с деле­нием на департаменты с природными названиями в 1793 г. в связи с Великой фран­цузской революцией. Эта система оказалась достаточно стабильной, хотя уже в XX в. потребовалось создание дополнительного управленческого уровня в связи с ее боль­шой дробностью.

Есть и неудачные примеры, Югославия в межвоенный период, раздираемая межнациональными противоречиями, использовала деление на провинции, не име­ющие ярко выраженной этнической специфики и "нейтральные" по своим назва­ниям. Однако в Югославии сложность этнополитических проблем оказалась слиш­ком большой, и данная система рухнула, а после Второй мировой войны ее смени­ла принципиально иная система с делением страны на республики с этноконфес-сиональной спецификой. Эта система, впрочем, также оказалась недолговечной, и республики Югославии в конце XX в. стали независимыми государствами.

Другой сценарий связан, наоборот, с введением этнокультурных и историче­ских факторов и их признанием в качестве главенствующих. Наряду с послевоенной Югославией примером служит Эфиопия, которая после революционных событий конца XX в. отказалась отделения на четырнадцать провинций и создала девять шта­тов, определенных с максимально возможным учетом этнического принципа, на­ряду с двумя городами.

Реформы АТД обычно происходят и в случае появления новых государств. Обретение независимости является мощным стимулом к созданию новой, собствен­ной системы АТД, отражающей новые реалии. Например, бывшие республики

140

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

СССР и Югославии отказывались от очень дробного деления на районы (общины в Югославии) и создавали более крупную сетку АТД. Так поступила Хорватия уже в 1992 г. В постсоветском пространстве новую, укрупненную сетку создавали Литва, Грузия, Армения, а также Молдавия (позднее от нее отказавшаяся). Напротив, Чехия и Словакия перешли к более дробной политико-административной карте. Изменения сетки АТД проводили в постсоветский период Казахстан, Киргизия, Туркмения.

Изменение сетки АТД произошло и в Боснии и Герцеговине, но там на него повлияли результаты межнациональной войны. В результате бывшая югославская республика поделилась на два субъекта созданной в рамках миротворческого процесса федерации, один из которых — мусульмано-хорватская Федерация Боснии и Герце­говины в свою очередь делится на укрупненные (в сравнении с прежними община­ми) кантоны. Пример Боснии и Герцеговины интересно сопоставить с пакистанским опытом. На первом этапе Пакистан как федерация состоял из двух субъектов — Западного и Восточного Пакистана. Но после распада этой федерации и превраще­ния Восточного Пакистана в независимый Бангладеш, Западный Пакистан (или те­перь уже просто Пакистан) вернулся к прежнему делению на четыре провинции.

Важным примером переустройства АТД в результате создания и ликвидации новых государств также является Германия на ее восточных землях. Раздел страны на ГДР и ФРГ после Второй мировой войны сопровождался созданием новой политико-административной карты ГДР. Новое государство использовало более мелкую сетку АТД, отказавшись от земельного деления и введя деление на 15 округов, созданных по демографическому признаку. Однако в период объединения Германии на терри­тории бывшей ГДР произошло возвращение к старой, более крупной сетке, лучше соответствующей историческим и демографическим реалиям "большой" Германии.

1. Создание новых единиц АТД.

Создание отдельных новых единиц АТД является распространенным про­цессом. Смысл его заключается в поиске государством новых форм компромисса между конкурирующими принципами компактности и конгруэнтности своих ATE.

Реорганизация системы АТД означает изменение числа регионов. Она мо­жет проходить по следующим сценариям:

• сецессия, т.е. выход одного или нескольких регионов из состава государства;

• инкорпорация, т.е. присоединение регионов, не входивших в состав госу­дарства;

• внутренняя реорганизация системы АТД без изменения внешних границ национальной территориально-политической системы, которая может выражаться как в увеличении, так и в уменьшении числа ATE.

Сецессия в современном мире является малораспространенным явлением. Государства всеми силами стремятся сохранить свою территориальную целостность, а мировое сообщество более или менее следует принципу нерушимости границ. В фе-

141

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

деративных государствах с их более гибкими принципами территориально-госу­дарственного строительства тоже обычно закреплен принцип нерушимости союза и сохранения территориальной целостности.

В истории крупным примером изменения АТД в результате территориаль­ных потерь можно назвать Мексику XIX в., которая вынужденно отдала США око­ло половины своей территории. Из недавних примеров интереса заслуживает Эфио­пия: в 1990-х гг. ее бывшая провинция Эритрея стала международно-признанным независимым государством, а на остальной территории была радикально изменена система АТД, о чем речь шла выше.

Значительное увеличение числа регионов в процессе инкорпорации также больше относится к истории. Например, США с их 50 штатами складывались очень постепенно. На начальном этапе они представляли собой союз 13 штатов. Остальные штаты появились постепенно по мере увеличения национальной территории. На­пример, покупка французской Луизианы в 1803 г. привела к созданию большого числа новых штатов²². Флорида появилась в составе США после захвата ее терри­тории в 1810—1921 гг. (договор был заключен в 1819 г.). Техас был присоединен в 1845 г. (ранее, в 1836 г., он был отторгнут от Мексики). Еще два штата — Вашинг­тон и Орегон появились после покупки у Великобритании территории прежнего Орегона (он поделился на два штата) в 1846 г. (с 1818 г. Орегон был совладением США и Великобритании). Значительное расширение территории и, следовательно, числа штатов произошло за счет прежней мексиканской территории — аннексии в 1848 г. и покупки в 1853 г. Наконец, в 1867 г. Россия продала США Аляску, а в 1893 г. в состав американской территории были инкорпорированы Гавайские острова (официально в 1898 г.).

Другим примером постепенного увеличения числа ATE в процессе инкорпо­рации новых земель служит соседняя Канада. Ее изначальный формат — это четыре провинции британского доминиона, созданного в 1867 г. (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик). Далее на протяжении нескольких десятилетий эта территория увеличивалась, а за увеличением территории с некоторой задержкой сле­довало определение границ новых ATE. Наиболее крупным приращением стали зем­ли Компании Гудзонова Залива, присоединенные к Канаде в 1870 г. В 1871 г. в со­став Канады вошла Британская Колумбия, в 1873 г. остров Принс-Эдуард, а в 1880 г. полярные острова. После этого в пределах канадской территории происходило формирование новых ATE. Так, в 1898 г. на северо-западной окраине страны был создан Юкон. В 1903 г. окончательно определились границы Британской Колум­бии, в 1905 г. — западных провинций Альберта и Саскачеван, в 1912 г. — провинций Манитоба и Онтарио. В 1920 г. возникли Северо-Западные территории. В 1927 г.

²² Нынешний штат Луизиана занимает лишь малую часть этой территории.

142

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

часть территории Квебека была передана отдельному британскому доминиону — Ньюфаундленду, который вошел в состав Канады последним — в 1949 г.

В наше время инкорпорация новых регионов стала редким явлением в связи с завершением формирования политической карты мира. Одним из новейших при­меров является включение в состав Китая бывшей британской колонии Сянган (Гонконг) и бывшей португальской колонии Аомэнь (Макао). Эти территории по­лучили статус специальных административных районов Китая в соответствии с формулой "одна страна — две системы"²³. Еще один недавний пример — вхожде­ние в 1999 г. Зоны Панамского Канала, находившейся под американской юрисдик­цией, в состав Панамы (процесс инкорпорации был начат в 1977 г.).

Гораздо чаще происходят изменения сетки АТД в результате внутренней ре­организации, которую можно поделить на три варианта:

• объединение (укрупнение, слияние) регионов;

• деление существующего региона на части, разукрупнение регионов;

• создание новых регионов из частей двух и более регионов (объединение фраг­ментов).

Укрупнение регионов обычно проводится для того, чтобы упростить систе­мы АТД. Как правило, это делается для оптимизации управления. Причем укруп­нение сетки АТД может быть и результатом децентрализации, если за автономию успешно борются более крупные части государства, нежели существующие ATE. Но второй случай является более редким.

Примером радикального укрупнения сетки АТД служит Хорватия, которая, получив независимость, уменьшила число ATE в пять раз и создала компактную и соответствующую "мировым стандартам" систему из 20 провинций (жупаний) и одного столичного региона. Эта система хорошо соответствует историко-геогра-фической структуре Хорватии. Как уже говорилось, укрупнение проводили Литва (10 округов), Грузия (9 краев и 9 городов, помимо республик в Абхазии и Аджарии) и Армения (11 марзов). Сокращение числа ATE провела и посткоммунистическая Польша: вместо 49 воеводств были созданы всего 16.

Более частные вопросы о слиянии отдельных регионов время от времени под­нимаются в различных странах по следующим причинам:

• объединение "точечных" и площадных" ATE, представляющих собой еди­ ный узловой район. В этой связи интересен и закономерен поднятый в Германии вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и во­ обще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с други­ ми землями — случаи Гамбурга и Бремена);

²³ Имеется в виду социалистическая система в Китае и капиталистическая — в спе­циальных административных районах.

143

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

• объединение расположенных поблизости регионов со схожими этнокуль­турными характеристиками. Например, в Швейцарии шла речь об объединении двух ведущих франкофонных кантонов — Женевы и Во (с центром в Лозанне);

• очевидная ориентация более слабого и мелкого региона на соседа-лидера.

Разукрупнение системы АТД обычно является следствием развития террито­рии. Появление новых центров, увеличение числа жителей и дальнейшая диффе­ренциация системы расселения создают основания для создания новых регионов. Наряду с демографическими факторами, разукрупнению способствуют и факторы этнические, если этнической группе удается пролоббировать создание нового ре­гиона на территории ее компактного проживания. В целом тенденции к разукруп­нению регионов являются более распространенными в мире, чем тенденции к ук­рупнению.

Пожалуй, наиболее ярким примером постепенного и весьма радикального разукрупнения сетки АТД служит Нигерия. Разукрупнение проводилось в основ­ном под давлением этнических факторов и привело к созданию 36 штатов и одной столичной территории на месте первоначальных трех регионов. Еще в колониаль­ный период Нигерия была поделена на три района — Северный, Восточный и За­падный. В 1963 г. был дополнительно выделен Средне-Западный район. При этом АТД было слишком неравномерным: Северный район составлял 75% территории и 60% населения страны. Эти четыре района и были первыми субъектами федерации в Нигерии, когда она обрела независимость. В условиях политической нестабиль­ности и военных переворотов в Нигерии²⁴ часто проводились реформы АТД, кото­рые всегда являлись уступками местным элитам и вели к неуклонному росту числа ATE. В то же время рост числа ATE был выгоден центру, поскольку уничтожал крупные и этим опасные единицы. В результате реформы 1967 г. Нигерия была по­делена на 12 штатов. В 1976 г. были созданы семь новых штатов, и конституция 1979 г. определила, что страна делится на 19 штатов и федеральную столицу. Одна­ко процесс не остановился и на этом, приведя к созданию уже 36 штатов.

Дробление штатов под давлением этнических факторов было характерно и для Индии (см., например: [Семенова, 1981]). Так, принятый в 1956 г. закон о ре­организации штатов предусматривал создание 14 "лингвистических" штатов с оди­наковым статусом, а также шести союзных территорий. Однако некоторые штаты оставались этнически неоднородными, что вело к политической напряженности и вооруженным конфликтам. Прежний штат Бомбей вскоре был разделен на две крупные части — Махараштру и Гуджарат, представляющие собой ареалы прожи­вания двух этносов — маратхов и гуджаратцев. При этом остались проблемы в двух неоднородных штатах — Пенджабе и Ассаме. В 1960 г. Пенджаб был официально

²⁴ Крайним примером стала война, поводом для которой была попытка нефтедобы­вающего Восточного района отделиться и создать Республику Биафра.

144

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

признан билингвистическим штатом (пенджабцы и хиндустанцы), но и это не спасло его от распада: в 1966 г. было принято решение о создании на его месте двух штатов — Пенджаба и Харьяны и выделения их общей столицы — двуязычного города Чандигарх в качестве отдельной союзной территории. История Ассама на северо-востоке Индии привела к еще более радикальному разукрупнению штата в процессе отпочкования горных иноэтнических периферий. В 1960 г. из него выде­лился небольшой Нагаленд. В 1971 г. остальная территория Ассама лишилась еще целого ряда территорий, которые стали штатами Манипур, Мегхалая и Трипура и территориями Мизорам и Аруначал-Прадеш. Не избежали процессов разукрупнения и другие районы Индии, в результате чего на полиэтнических окраинах трех прежних штатов возникли новые штаты Чатисгарх (южная часть штата Мадхья-Прадеш), Джарханд (юг штата Бихар) и Уттаранчал (горная часть штата Уттар-Прадеш).

Давление этнического фактора заметно и при изменениях региональных границ в европейских странах. Территория Швейцарии и границы кантонов сло­жились довольно давно, однако и в Швейцарии возникла региональная инновация: в 1979 г. на основе франкоязычной территории на северо-западе страны был выде­лен новый кантон Юра. В Бельгии провинция Брабант была поделена на две новые провинции по этнолингвистическому признаку — Фламандский и Валлонский Брабант. Новым регионом Канады в 1999 г. стал Нунавут, созданный на основе части прежних Северо-Западных территорий для обеспечения территориальной автономии эскимосов.

В других странах разукрупнение сетки АТД происходит в результате того, что мы выше назвали развитием территории, т.е. в результате дифференциации сис­темы расселения и появления новых значимых центров со своими сферами влияния. Например, в Бразилии во второй половине XX в. появились новые штаты в ранее почти не заселенных районах: от крайне вытянутого с севера на юг штата Гояс от­делился штат Токантинс, а штат Мату-Гросу разделился на две части — Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул. Рост дифференциации в системе АТД отмечается и в других латиноамериканских федерациях. Например, в Мексике в 1924 г. было 19 штатов, а сейчас стало 31 (другой причиной увеличения числа мексиканских штатов является повышение статуса прежних территорий до уровня штатов). В Аргентине учредите­лями федерации выступили 14 провинций, а к настоящему времени их стало 23.

Увеличение числа регионов произошло и в Китае. Здесь активно развивающий­ся южный остров Хайнань стал отдельной провинцией, выйдя из состава провинции Гуандун. В крупной провинции Сычуань с ее двумя крупными и равновеликими цен­трами, традиционно конкурирующими друг с другом, один из этих центров — Чун-цин недавно стал отдельной ATE первого порядка, а провинция Сычуань осталась со своим административным центром Чэнду и более простой внутренней структурой.

Также возможна ситуация, когда государство признает свою сетку АТД чрезмерно крупной. В ЮАР такое восприятие АТД совпало с революционными событиями, связанными с крахом апартеида. Ранее ЮАР делилась всего на четыре

145

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

провинции, история которых связана с колониальным прошлым. Новые власти по­делили крупные провинции — Трансвааль и Капскую провинцию, в результате че­го страна включает девять регионов. Похожие мотивы вызвали решения о создании более дробной административной сетки в Чехии и Словакии.

Особым случаем является появление новой провинции в Нидерландах. Она возникла в результате интенсивного освоения земель, ранее находившихся на дне моря. Осушение и заселение земель привело к созданию провинции Флеволанд.

2. Изменение статуса отдельных регионов.

Наряду с изменением числа регионов в государстве может меняться статус уже существующих регионов. Наиболее распространенные ситуации связаны с:

• повышением статуса отдельных регионов в составе федерации;

• достижением регионом автономии;

• лишением региона автономии.

Повышение статуса регионов является процессом, характерным для Индии с ее изначально сложной системой АТД. Индийские территории после обретения независимости делились на три категории — А, В и С. Категорию А составляли девять крупных штатов, которые ранее являлись губернаторскими провинциями, т.е. входили в систему колониального управления, созданную англичанами. Штаты категории В были созданы на основе княжеств и союзов княжеств, т.е. остатков феодальной территориально-политической подсистемы. Они получили примерно те же права, что категория А, но с надзором президента Индии на протяжении 10 лет. Категорию С составили комиссарские провинции, не имеющие самоуправления (на их основе возникли союзные территории).

В дальнейшем происходило постепенное выравнивание статуса индийских территорий с повышением статуса территорий категории В и С. Наиболее крупные союзные территории постепенно обрели статус штатов. Например, расположенный в Гималаях Химачал-Прадеш в 1970 г. получил часть территории прежнего "боль­шого" Пенджаба и превратился в штат. Созданные в результате раздела Ассама союзные территории Мизорам и Аруначал-Прадеш также впоследствии стали шта­тами. Основная часть прежней союзной территории Гоа, Даман и Диу превратилась в штат Гоа, тогда как мелкие анклавы Даман и Диу остались в положении союзной территории.

Если в Индии союзные территории сохранились в системе АТД, то в таких странах, как Мексика, Аргентина и США, они все уже повысили свой статус. Полное выравнивание статуса регионов произошло в Мексике. Исторически некоторые ре­гионы Мексики также являлись не штатами, а территориями. В 1974 г. две террито­рии (Кинтана-Роо на Юкатане и Южная Нижняя Калифорния) получили статус штатов (еще ранее статус штата получил Наярит). Интересно, что Мексика даже предусмотрела в своей конституции параметры, которые позволяют территории стать штатом. Для этого ее население должно превысить 80 тыс. человек, и она должна иметь все "необходимые ресурсы" (последнее, конечно, допускает субъек-

146

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

тивные трактовки). Национальная территория Огненная Земля в Аргентине также недавно стала полноценной провинцией.

Через повышение статуса прошли и два самых "новых" американских шта­та — Аляска и Гавайи. Аляска в 1867—1884 гг. находилась в ведении министерст­ва обороны, затем представляла собой округ во главе с губернатором, потом име­новалась территорией, пока в 1958 г. не была преобразована в штат. Гавайи явля­лись территорией с 1900 г., а штатом стали на год позже Аляски — в 1959 г.

Автономизация региона является еще одним случаем изменения его статуса. Примеры приведены выше, когда речь шла о неоднородном АТД.

Снижение статуса — редкое явление, чреватое политическими потрясения­ми. Однако такие ситуации существуют. Примером служит провинция Ачех в Ин­донезии, которая некоторое время пользовалась автономией. Однако лишение Ачеха автономии только подогрело и без того развитые здесь сепаратистские и исламист­ские настроения. На сегодняшний день Ачех является одной из самых "горячих точек" в Индонезии.

Дополнительно следует указать на такой сценарий изменения статуса регио­на, как реорганизация заморских территорий. Обычно речь идет о расширении их автономии, возможно — о создании форм участия в общенациональной политике.

3. Изменение числа управленческих уровней.

В процессе реформы государство может пойти на создание новых управлен­ческих уровней, дополняющих и усложняющих уже существующую систему АТД. Ликвидация управленческих уровней в мировой практике почти не встречается.

Одной из причин может стать слишком дробная политико-административ­ная структура. Не трогая эту структуру, государство создает еще один уровень со своими властными структурами и полномочиями, который и становится первым субнациональным уровнем. Так поступила Франция, объединив свои многочислен­ные департаменты в регионы.

Другой причиной может быть пересмотр территориально-государственного устройства с определением более крупных административных единиц, пользую­щихся автономией. Бельгия, которая делится на провинции, при переходе к феде­ративной модели создала новый управленческий уровень в виде трех крупных ре­гионов — Фламандии, Валлонии и Брюсселя. В Испании провинции объединились в автономные сообщества.

2.1.9

Принципы изменения административно-территориального деления

В большинстве государств любая реформа АТД является прерогативой центра и разновидностью административной реформы. При этом, конечно, должны учиты­ваться мнения региональных элит и местного населения.

147

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

В некоторых федеративных государствах в процессах изменения АТД задей­ствованы региональные власти и население. Эти ситуации заслуживают отдельного внимания.

Децентрализация может пробуждать интерес не только к расширению авто­номии существующих регионов, но и к созданию новых. Интерес центра состоит в том, чтобы обеспечить стабильность, а значит, принять по этому поводу обоснован­ное государственное решение, не влекущее за собой конфликты в системе и учиты­вающее мнение других регионов. Данный вопрос имеет наибольшее значение в фе­деративных государствах, где изменение административно-территориального деле­ния практически невозможно без учета региональных интересов, поскольку в про­тивном случае оно чревато конфликтом между центром и регионами.

Обычная формула реорганизации территории подразумевает взаимное согласие центра и регионов. В соответствии с этой формулой в большинстве федераций доз­воляются изменения политической карты с созданием, укрупнением, выделением субъектов федерации, приемом в состав федерации новых территорий или повы­шением статуса существующих.

Ситуация, когда решающее слово в реорганизации федеративной системы АТД принадлежит исключительно центру, довольно редка. Она более характерна для Индии, где субординация уровней власти велика: здесь решение о реорганизации территории принимает парламент с помощью закона. Как правило, законодательст­во федеративных государств предполагает учет мнения заинтересованных террито­рий и даже всех территорий страны.

Можно выделить следующие идеально-типические модели учета региональ­ных интересов в процессе изменения АТД.

• Мнение региона определяется через позицию их легислатур: эта технология используется в федерациях повсеместно. Например, в Аргентине создание новых провинций требует одобрения не только федерального, но и местных парламентов. Изменение границ штатов Малайзии нуждается в согласии Совета правителей, как органа центральной власти, и легислатуры заинтересованного штата.

• Мнение региона определяется с помощью всенародного референдума. Плебис­цит при реорганизации территории обязательно требуется в Бразилии. В Германии разработана целая процедура, предполагающая участие населения. Создание новых земель здесь может проводиться с помощью референдума на территории, которая меняет свой статус, и на всех заинтересованных землях. Также предусмотрен ин­ститут народного опроса для территорий с населением более 1 млн. человек по тре­бованию 10% избирателей: в случае выраженного стремления жителей этой терри­тории сформировать землю в течение двух лет должен быть принят федеральный закон, определяющий дальнейшие действия. Голосование предусмотрено и в Авст­ралии в случае изменения границ штата: решение должно быть подтверждено на­циональным и региональным парламентами и населением всего штата.

¶148

¶я

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

В самой "идеальной" ситуации при изменении АТД учитывается мнение на­рода, заинтересованных регионов и центральной власти. Именно так, например, ставится вопрос в швейцарской конституции.

Возможна ситуация, когда участие в реорганизации территории принимают все субъекты федерации, а не только заинтересованные. Федерация при таком под­ходе считает, что изменения в ее составе являются делом, значимым для всех ее участников. Данная процедура четко прописана в мексиканском законодательстве. Здесь для создания нового штата нужно, чтобы соответствующее решение было ра­тифицировано большинством региональных легислатур. Причем в случае, если ле­гислатуры заинтересованных штатов, границы которых меняются, не ратифициро­вали решение, используется более высокая планка для всех штатов: тогда две трети всех регионов должны поддержать изменения, как бы компенсируя несогласие од­ного из заинтересованных регионов.

Итак, степень участия центра и регионов в реорганизации территории до­вольно сильно различается в федеративных государствах. В более централизован­ных федерациях (Индия) центр имеет решающий голос в этом процессе. Более либе­ральные варианты предполагают максимальный учет мнения всех заинтересованных сторон — референдумы или, как минимум, решения региональных легислатур. При­чем принципы федерализма иногда воспринимаются так, что реорганизация терри­тории невозможна без учета мнения всех, а не только заинтересованных регионов.