- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.3.1 Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 Александр I: частичная децентрализация
- •4.2.7 Николай I: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель Александра II
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •Региональная политика
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Региональная
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Расстановка политических
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2.2 Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Федеральные округа
- •Военные округа в Российской Федерации
6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
В 1990-е гг. Россия отличалась слабым развитием институтов президентского федерального вмешательства. Конституция 1993 г. предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмешательства. Отсутствие развитых институтов и политических механизмов централизованного контроля в 1990-е гг. было связано с историей обновленной Российской Федерации, которая на первом этапе отличалась высоким уровнем децентрализации и слабым контролем со стороны федерального центра.
Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполнительной власти. В соответствии со ст. 85, п. 2 российской Конституции: "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом".
Таким образом, речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практи-
492
¶6.3 Правовые механизмы и институты (редерального вмешательства и централизованного контроля
чески невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворческий процесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в регионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые приходилось приостанавливать президенту, невысок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-экономического развития регионов.
В российской практике это право использовалось достаточно редко и никогда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля. Иногда такие решения принимались президентами России для того, чтобы произвести необходимый демонстрационный эффект.
При Б. Ельцине заслуживают интереса два решения, которые могут трактоваться как федеральное вмешательство, в котором президент сыграл роль интер-вентора.
Во-первых, это указ Б. Ельцина "О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты»". В этом президентском указе соответствующий указ президента Башкирии М. Рахимова был назван противоречащим российской Конституции, и его было предложено привести в соответствие с российским законодательством. В Башкирии, которая привыкла чувствовать себя суверенным государством, пусть и в составе России, такое решение Б. Ельцина вызвало растерянность. Со своей стороны российские власти продемонстрировали, что не намерены мириться с нарушениями российского законодательства (другое дело, что конституцию республики и другие нормативные акты, подчеркивающие республиканский суверенитет и вторгающиеся в сферу полномочий федерального центра, на том этапе центр не оспаривал).
Во-вторых, в декабре 1997 г. вышел указ Б. Ельцина "О нормативных правовых актах губернатора Курской области". Здесь речь шла о целой серии губернаторских решений. В указе отмечалось, что отдельные постановления курского губернатора А. Руцкого противоречат Конституции и федеральному законодательству. Президент приостановил их действие и предложил губернатору привести постановления в соответствие с законами Российской Федерации.
Резкий рост числа таких решений приходится в России на май—июль 2000 г. Это связано со сменой президента и приходом к власти В. Путина, который практически сразу после своего избрания продемонстрировал намерения усиливать централизованный контроль и развивать институты федерального вмешательства.
В мае 2000 г. подобные решения принимались президентом В. Путиным в отношении сразу трех регионов — Ингушетии, Амурской и Смоленской областей. Подбор регионов оказался достаточно характерным: в группу попала республика,
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
управляемая известным своей независимой позицией президентом, и два региона, где у власти находились губернаторы, поддерживаемые КПРФ. Отбор регионов был произведен по политическим мотивам и не отражал объективную ситуацию в региональном нормотворчестве. Главной задачей федерального центра было продемонстрировать сам факт вмешательства президента в процесс принятия решений на региональном уровне.
В Ингушетии президент приостановил действие указа президента Р. Аушева "О мерах по улучшению сбора платежей за потребленный газ и электроэнергию". Также было приостановлено постановление республиканского правительства, которое содержит запрет миграционной службе выдавать лицензии на привлечение иностранной рабочей силы без предъявления работодателем договора об обеспечении безопасности работников. В Амурской области было приостановлено действие постановления губернатора, которое описывает порядок пересечения российско-китайской границы. Также В. Путин предложил губернатору Смоленской области отменить постановление о взимании платежей за загрязнение окружающей среды с иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства.
В июне 2000 г. В. Путин, демонстрируя свою готовность использовать право федерального вмешательства, вновь отменил очередную порцию решений региональных руководителей, не соответствующих федеральному законодательству. На этот раз объектом федеральной интервенции стал президент Адыгеи А. Джаримов. Президенту Адыгеи было предложено привести в соответствие с федеральным законодательством свои указы 1997 и 1999 гг., определяющие перечни государственных должностей, назначение на которые и освобождение производятся президентом и кабинетом министров ("О номенклатуре кадров президента Республики Адыгея и кабинета министров Республики Адыгея"). В этих указах за президентом республики было зарезервировано право назначать и увольнять без согласования с центром государственных служащих — руководителей территориальных органов федеральных ведомств и внебюджетных фондов. Кроме того, в том же месяце В. Путиным было приостановлено действие постановления тверского губернатора В. Платова о снижении тарифов на электроэнергию.
Наконец, в июле 2000 г. вышли указы, приостанавливающие постановления воронежского губернатора И. Шабанова, касающиеся ограничений на вывоз зерна урожая 1999 г. Затем было приостановлено действие постановления владимирского губернатора Н. Виноградова "О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий", принятого за год до этого. Заметим, что Н. Виноградов является членом КПРФ, а И. Шабанов пользовался на том этапе поддержкой коммунистов. Поэтому политические мотивы при принятии центром решений о федеральном вмешательстве были очевидными.
494
¶6.3 Правовые механизмы и институты (]>едерапьного вмешательства и централизованного контроля
Второе конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами.
В соответствии со ст. 85 п. 1 российской Конституции: "Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда".
Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений "центр — регионы" и является формой "мягкого" вмешательства. По сути, оно наделяет президента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использовалось крайне редко. Примечательно, что при возникновении острых разногласий между Тюменской областью и автономными округами в период проведения первых губернаторских выборов в этих регионах в 1996 г. роль арбитра фактически выполнял премьер-министр В. Черномырдин.
Российское законодательство не предусматривает пока такую "жесткую" форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Некоторое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрезвычайного положения, которое вправе вводить президент. Причем чрезвычайное положение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях .
В соответствии со ст. 88 российской Конституции, "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе".
Однако как институт федерального вмешательства в отношении нестабильных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрезвычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта).
Реальное развитие институтов федерального вмешательства и механизмов централизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляется с помощью федеральных законов и президентских указов. Создается правовая база для таких форм федерального вмешательства, как:
2 В СССР закон "О правовом режиме чрезвычайного положения" был принят в апреле 1990 г. в условиях нараставшей политической нестабильности. Соответствующий российский закон "О чрезвычайном положении" появился в мае 1991 г., еще до распада СССР.
495
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
развитие и укрепление системы агентов центральной администрации в регионах;
создание системы санкций в отношении органов региональной власти;
формирование правовой базы, предусматривающей временное изъятие полномочий у органов региональной власти и их передачу федеральному центру.
Кроме того, выступая в своей роли гаранта конституции, президент начинает уделять внимание обеспечению конституционных принципов российского федерализма, одним из которых является принцип верховенства российской конституции и федерального законодательства. Поэтому, например, в мае 2000 г. президент направил письмо в башкирский парламент, в котором предложил привести республиканскую конституцию в соответствие с российской.
6.3.2
Институты президентского влияния в региональной политике
Важнейшими агентами центральной администрации на региональном уровне выступают полномочные представители президента. В соответствии со ст. 83 российской Конституции президент страны "назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации".
Полномочные представители президента (сокращенное наименование — полпреды) могут назначаться в любые политические структуры и органы власти. Например, они есть в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном суде. Одной из разновидностей полпредов являются полпреды в регионах России (с 2000 г. — в федеральных округах).
Ключевым институтом президентского влияния (контроля) в региональной политике являются полномочные представители президента в регионах. Их главной политической задачей является контроль за ситуацией на региональном уровне от имени и по поручению президента страны. Основные функции полпредов связаны с осуществлением такого контроля, информированием федерального центра о ситуации в регионах, а также координацией деятельности других федеральных структур, расположенных в регионах.
Особенность института полпредов состоит в том, что он выполняет контрольные и координационные функции, но в то же время не имеет распорядительных полномочий. Деятельность этого института не предусмотрена конституцией (которая только закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей) и не регулируется федеральными законами, находясь, таким образом, в сфере президентского указного права и "внутренних" решений президентской администрации. В такой ситуации полпреды президента не являются полноценными агентами центральной администрации, как это имеет место в других странах.
496
¶6.3 Правовые механизмы и институты г/>едерального вмешательства и централизованного контроля
В 1991—2000 гг. в России действовал институт полномочных представителей президента в субъектах федерации. Назначение таких представителей началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе—октябре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, автономной области и автономных округах России глав администраций. Последние выступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а полпреды являлись главной контролирующей инстанцией.
Как правило, представитель президента реализовывал свои полномочия в рамках отдельно взятого субъекта федерации. В некоторых редких случаях представитель президента в крае (области) мог одновременно выполнять те же функции в автономном округе, входящем в его состав. На Северном Кавказе допускалось назначение полпредов, работающих сразу в нескольких республиках.
В исключительных ситуациях оказалось возможным совмещение полномочий губернатора и полпреда. Тогда говорить о наличии в регионе полноценного агента центральной администрации просто не приходилось. Например, нижегородский губернатор Б. Немцов, пользуясь особым благоволением центра, совмещал должности губернатора и полпреда до апреля 1994 г. На протяжении нескольких месяцев, до декабря 1991 г., полномочным представителем президента в Москве и Московской области являлся демократически избранный мэр Москвы Г. Попов. Был ряд случаев совмещения поста президентского полпреда с другой властной должностью, если речь шла о политиках, имеющих полную поддержку и доверие федеральных властей. Например, представителем президента в Тамбовской области с конца 1996 г. некоторое время являлся мэр Тамбова В. Коваль, т.е. глава местного самоуправления.
Весьма характерна география назначений. Практически вне рамок президентского контроля на первом этапе оставались республики, что подчеркивало внутри-российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках федерации, и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их "внутренние" дела. Только в Чувашии полпред был назначен на самом первом этапе формирования этого института (это произошло в январе 1992 г.). В 1992 г. полпред появился и в только что созданной Ингушетии, в 1993 г. — в нестабильной тогда Мордовии, в 1994 г. — в Чечне. Напротив, в трех республиках — Татарстане, Башкирии и Якутии полпреды никогда не назначались, что подчеркнуло особые отношения этих крупных республик с федеральным центром.
Что касается большинства республик, то федеральный центр назначает там полпредов в основном в 1997 г. Сначала в августе 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии, потом — в октябре 1996 г. в Северной Осетии и Ингушетии (один полпред на две республики, находившиеся в состоянии латентного конфликта после событий 1992 г.). В течение 1997 г. полпреды появились в Республике Алтай, Бурятии, Республике Коми, Марий Эл, Туве, Удмуртии и Хакасии. Один полпред был
497
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
назначен сразу для нескольких республик Северного Кавказа — Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестана. Наконец, весной 1998 г. полпред появился в Карелии — республике, которая долгое время пользовалась особыми финансово-экономическими отношениями с центром (аналогично Татарстану, Башкирии и Якутии, где полпредов так и не назначили).
На первом этапе представителями президента в регионах, как правило, назначались выходцы из демократического движения, в частности демократически настроенные народные депутаты России, ориентированные на Б. Ельцина. Институт полпредов в начале 1990-х гг. выполнял функцию идеологического контроля: полпреды отслеживали, каким образом идут реформы в регионах, как местные власти способствуют (или не способствуют) их продвижению. Довольно часто возникали конфликты между полпредами и губернаторами, которые были недовольны попытками полпредов вмешиваться в процессы принятия политических решений и тем более — снабжать центр негативной информацией об их деятельности. В то же время формирование в регионах моноцентрических губернаторских режимов довольно часто приводило к тому, что полпреды фактически оказывались в сфере влияния губернаторов и действовали в их интересах. Поэтому на этапе 1991 — 1996 гг. можно достаточно четко выделить две модели отношений полпредов с губернаторами — конфликт (нередко идеологически окрашенный, когда полпред выступал с позиций радикального демократа, борющегося с консервативной властной элитой) и лояльность. Эффективность полпредов как агентов центральной (президентской) администрации на том этапе оценивается невысоко вне зависимости от модели отношений с губернаторами.
В 1997—1998 гг. федеральный центр предпринимает первую попытку усилить институт полпредов. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации". Этот указ и утвержденное указом положение определили задачи, функции и права полпредов.
В соответствии с этим указом представитель президента в регионе назначается президентом по представлению руководителя президентской администрации и сам является чиновником этой администрации. Основными задачами полпреда были определены:
содействие президенту в реализации его конституционных полномочий (весьма серьезная задача, допускающая широкое толкование);
информирование президента о политическом, социальном и экономическом положении в регионе;
взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти, местным самоуправлением, партиями, общественными движениями и др.
Важной функцией полпреда в соответствии с этим указом является координация деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в части их взаимодействия с региональными и местными властями.
498
¶6.3 Правовые механизмы и институты федерального вмешательства и централизованного контроля
На этапе 1997—1998 гг. федеральный центр стремится упорядочить деятельность федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе и сам институт полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказались. С этой целью формируются региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, в рамках которых полпред оказывается ключевым координатором.
В мае 1998 г. в развитие этой тенденции президент подписывает указ о региональных коллегиях федеральных органов исполнительной власти. Этот указ подтверждает линию на расширение полномочий представителей президента в регионах. Ранее федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курировались местными администрациями (например, председатель комитета по управлению имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался Госкомимуществом по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регионов курировал специальный вице-губернатор). Институты полпредов и коллегий были призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной администрации в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.
Также внимания заслуживает кадровая чистка корпуса представителей президента, которая активно проводилась администрацией президента в 1996—1997 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не связанных с губернаторами, представляющих иные политические группы. Очень важен и другой факт: корпус представителей президента изменился качественно. На место демократов "первой волны", которые виделись в качестве идеологических "контролеров" политических процессов в регионах, пришли хозяйственники, имеющие опыт работы в органах исполнительной власти, а значит, способные заниматься управленческой работой. Показательно, что в основном смена представителей президента произошла в тех регионах, где к власти в результате выборов 1996 г. пришли оппозиционные губернаторы.
Новое качественное изменение ситуации отмечается в 2000 г., когда институт полпредов президента в регионах был реформирован в соответствии с президентским указом от 13 мая 2000 г. С этого времени полпреды назначаются не в субъекты федерации, а в созданные одновременно федеральные округа, и их количество соответственно сокращается до семи. В субъектах федерации появляется институт главных федеральных инспекторов, подчиненных полпредам в федеральных округах (как правило, наряду с главным федеральным инспектором в субъекте федерации назначается просто федеральный инспектор с более низким статусом).
Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Поэтому число полпредов было сокращено до семи, но их статус существенно увеличился. Каждый полпред стал отвечать за огромную территорию и получил более высокий статус в российской политической системе (непосредственные контакты с президентом, членство в Совете Безопас-
499
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России
ности и др.). При этом полпред в федеральном округе по-прежнему назначается президентом России по представлению руководителя президентской администрации. В указе специально подчеркивается, что полпред непосредственно подчиняется президенту и подотчетен главе государства.
Задачи полпредов в связи с реформой были расширены и сформулированы заново (хотя сохранено множество положений указа 1997 г.). В соответствии с текстом указа 2000 г. к задачам полпредов в федеральных округах относятся:
"организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".
Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к следующим.
Функции контроля. Объектом контроля являются практически все властные структуры на территории федерального округа — федеральные (в том числе правоохранительные органы), региональные и местные. Полпред контролирует выполнение решений федерального центра, федеральных законов и иных нормативных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в работе любых органов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к любым их материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части осуществления им конституционных полномочий в сфере федерального вмешательства, о которых речь шла выше.
Функции координации. Объектом координации являются федеральные органы исполнительной власти. С полпредом согласовываются кандидатуры федеральных государственных служащих, что существенно усиливает его влияние на кадровую политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпреды получили определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой схемой (см. ниже).
Посреднические функции (функции медиатора). Полпред отвечает за взаимодействие федеральных структур с региональными властями. Фактически он стал выполнять и роль интегратора регионов и региональных элит в составе округа. Важную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которь:;
500
6.3 Правовые механизмы и институты (j/едерального вмешательства и централизованного контроля
позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегрировать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие вектора интеграции управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важным мероприятием являются регулярно собираемые советы округов, которые состоят из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными советами была упорядочена президентом России, издавшим указ от 24 марта, который регламентирует их деятельность3). Во всех округах созданы парламентские ассамблеи, которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний.
• Экономические функции. Изначально полпреды в федеральных округах стремились к повышению своего влияния в экономике регионов. Однако их экономические функции выглядят весьма ограниченными: центр не пошел на их расширение, опасаясь конфликтов между полпредами и региональными властями. Поэтому за полпредами осталась только функция участия в разработке программ социально-экономического развития территорий.
Анализ деятельности полпредов в федеральных округах позволяет определить следующие проблемные ситуации, возникшие по результатам реформы.
Во-первых, история этого института отличается характерной динамикой. Первый этап был периодом "бури и натиска", который наблюдался в 2000 г. На этом этапе значение института полпредов преувеличивалось в рамках PR-кампании, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую — агрессивно, стремясь утвердить свое превосходство над главными объектами своего контроля — губернаторами. Причем особое значение имел тот факт, что проводниками централизованного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющие корней в региональной элите. Большинство полпредов происходило из военных (отсюда аллюзия с царскими генерал-губернаторами).
На втором этапе — в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов проходит новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от жесткого вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.
Третий этап функционирования федеральных округов начинается с 2002 г. Его можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней промежуточное положение. С одной стороны, сглаживаются конфликты с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федераль-
3 После издания этого указа совет при полпреде должен быть создан в каждом федеральном округе в соответствии с единым для всех округов регламентом. В состав совета в обязательном порядке входят все руководители регионов. Исключение составил Южный федеральный округ, где в 2004 г. была создана специальная структура аналогичного характера (комиссия по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе при участии федеральных чиновников).
501
¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношении "центр — регионы " в современной России
ных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны, отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контроля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются в регионах как вмешательство и нажим.
Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от их имплантации в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции.
Во-вторых, характерны проблемы правового статуса федеральных округов и полпредов. Институт федеральных округов не предусмотрен российской конституцией и развивается только в рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия властных решений. В то же время важно понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных решений президентом, что означает их вполне высокий статус.
Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политики в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе — это не "обычный" бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это привело к тому, что в каждом федеральном округе работа организована по-своему с разными принципами, кадрами, вспомогательными органами. Наряду с региональными выборами, наибольшие конфликты вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики.
В-третьих, при создании федеральных округов возникают конфликты между органами власти. Они возникают по двум направлениям — по вертикали и по горизонтали.
По вертикали федеральные округа как специализированный институт федеральной власти оказываются в естественном конфликте с региональной властью и прежде всего с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы — его объектом.
По горизонтали система федеральных округов зависит от аппаратных противоречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: пол-
502
¶6.3 Правовые механизмы и институты <{)едерапьного вмешательства и централизованного контроля
преды включены в структуру администрации президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства администрации президента. Создание института полпредов означало формирование системы президентского контроля не только за автономными региональными институтами власти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. В целом реформа института полпредов 2000 г. сыграла важную роль в усилении институтов централизованного президентского контроля. Хотя существующая в России система полпредов как ключевых агентов центральной администрации в регионах по-прежнему имеет ограниченную легитимность и полномочия.